Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/497
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen
Stichting Dierenrecht, te Amsterdam, appellante
(gemachtigde: mr. H.P. Wellenberg),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[naam 1] , te [plaats 1] ,
[naam 2]te [plaats 2] ,
[naam 3] ,te [plaats 3] ,
[naam 4] ,te [plaats 4] ( [plaats 5] ),
(gemachtigde: mr. I. Boissevain).
Procesverloop
Bij brief van 4 augustus 2016 heeft appellante aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen zestien bij naam genoemde fokkers van Franse bulldoggen wegens overtreding van het Besluit houders van dieren (Bhd).
Bij besluit van 26 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek afgewezen.
Bij besluit van 1 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
De derde-partijen hebben gezamenlijk een schriftelijke reactie op het beroepschrift gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 januari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 5] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens is verschenen [naam 1]
Overwegingen
1. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Bij brief van 4 augustus 2016 heeft appellante aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen zestien bij naam genoemde fokkers van Franse bulldoggen, waarvan tien fokkers zijn aangesloten bij de Hollandse Bulldoggen Club (HBC). Appellante heeft aan haar verzoek ten grondslag gelegd dat deze fokkers artikel 3.4, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder a, b en d, van het Bhd overtreden. Daartoe voert appellante – kort samengevat – aan dat wordt gefokt met dieren met schadelijke uiterlijke raskenmerken, die worden doorgegeven aan of kunnen ontstaan bij nakomelingen en waarbij bevallingen op onnatuurlijke wijze vaak voorkomen.
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek van appellante afgewezen. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat appellante heeft volstaan met een verwijzing naar algemene kenmerken van de Franse bulldoggen en foto’s daarvan, en daarmee onvoldoende feiten en omstandigheden heeft gegeven voor het bestaan van specifieke overtredingen bij de genoemde afzonderlijke fokkers.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat appellante onvoldoende aanknopingspunten heeft geboden voor nader onderzoek naar de vaststelling van een overtreding van artikel 3.4 van het Bhd. Volgens verweerder zijn de door appellante overgelegde foto’s hiervoor onvoldoende en heeft zij niet toegelicht hoe zij op basis van deze foto’s tot de conclusie is gekomen dat het fokken met deze dieren een overtreding van artikel 3.4 van het Bhd zou opleveren. Deze foto’s leveren zelfs niet een begin van bewijs hiervoor, aldus verweerder.
3. Appellante herhaalt in beroep dat zij voldoende aanknopingspunten bij verweerder heeft aangedragen om tot handhaving (of nader onderzoek) over te gaan. Zij heeft van de tien in het handhavingsverzoek genoemde fokkers die zijn aangesloten bij de HBC, foto’s overgelegd van honden met te dichte neuzen en te korte snuiten. Deze foto’s, waarmee de fokkers hun honden presenteren als fokreuen en -teven, zijn afkomstig van de websites van de fokkers zelf. Appellante heeft de honden op de foto’s door een bij haar aangesloten dierenarts laten beoordelen op de neusdichtheid en de lengte van de snuit in verhouding tot de totale lengte van de kop (de zogenaamde craniofacial ratio, CFR: snout length/ cranial length) en ingedeeld in (vier) categorieën. Voor deze beoordeling en indeling heeft appellante zich onder meer gebaseerd op het op 1 augustus 2017 gepubliceerde wetenschappelijke artikel “Conformational risk factors of brachycephalic obstructive airway syndrome (BOAS) in pugs, French bulldogs, and bulldogs” van augustus 2017 van onderzoekers van de Universiteit van Cambridge, en het op 28 oktober 2015 gepubliceerde wetenschappelijke artikel “Impact of Facial Confirmation on Canine Health: Brachycephalic Obstructive Airway Syndrome” van onderzoekers van het Royal Veterinary College te Hatfield. Deze publicaties gaan over de (ademhalings-)problemen die bestaan bij kortsnuitige honden, zoals Franse bulldoggen. De onderzoekers van de Universiteit van Cambridge hebben, aldus appellante, de volgende vier categorieën vastgesteld. Neuzen van kortsnuitige honden die open zijn, vallen in categorie 1. Neuzen die niet open zijn, maar zonder dat bij het ademen de neusvleugels naar binnen slaan, vallen in categorie 2. Niet-open neuzen waarbij de neusvleugels bij het ademen naar binnen slaan vallen in categorie 3 en dichte neuzen in categorie 4. Neuzen in de categorieën 1 en 2 zijn acceptabel, neuzen in de categorieën 3 en 4 niet. Bij neuzen in de categorieën 3 en 4 neemt volgens de onderzoekers van de Universiteit van Cambridge de kans op ademhalingsproblemen (Brachycefaal Obstructief Syndroom) toe. Dit is volgens appellante ook het geval bij een (het College begrijpt) snuitlengte van minder dan de helft (0,5) van de schedellengte. Als de snuitlengte 0,17 (1/6) is van de schedellengte, zoals de rasstandaard dit voor de Franse bulldoggen voorschrijft, neemt de kans op ademhalingsproblemen zelfs met 60% toe. Appellante stelt dat op vrijwel iedere overgelegde foto is te zien dat de Franse bulldoggen die daarop staan, vallen binnen genoemde categorieën 3 en 4 voor de neusdichtheid en niet aan de criteria voor de snuitlengte voldoen. Tot slot voert appellante aan dat de conclusies in het onderzoeksrapport van de Universiteit van Utrecht “Fokken met kortsnuitige honden. Criteria ter handhaving van art. 3.4 Besluit houders van dieren. Fokken met gezelschapsdieren” van 21 januari 2019 (dat is gepubliceerd op de website van de Rijksoverheid op 18 maart 2019) overeenkomen met die van de onderzoekers van de Universiteit van Cambridge. De neusopeningen en snuitlengten van een aantal honden op de foto’s voldoen evenmin aan de in dit rapport gehanteerde criteria.
4. Artikel 3.4 van het Bhd (Fokken met gezelschapsdieren) luidt, voor zover van belang, als volgt:
“1. Het is verboden te fokken met gezelschapsdieren op een wijze waarop het welzijn en de gezondheid van het ouderdier of de nakomelingen wordt benadeeld.
2. In ieder geval wordt bij het fokken, bedoeld in het eerste lid, voor zover mogelijk voorkomen dat:
a. ernstige erfelijke afwijkingen en ziekten worden doorgegeven aan of kunnen ontstaan bij nakomelingen;
b. uiterlijke kenmerken worden doorgegeven aan of kunnen ontstaan bij nakomelingen die schadelijke gevolgen hebben voor welzijn of gezondheid van de dieren;
(…)
d. voortplanting op onnatuurlijke wijze plaatsvindt;
(…)”
5.1.1
Voor zover de derde-partijen ter zitting hebben betoogd dat appellante geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het handhavingsverzoek, omdat met het handhavingsverzoek niet het belang van dierenwelzijn – dat appellante statutair behartigt – wordt gediend, maar uitsluitend een politiek belang, overweegt het College als volgt. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 1:2, derde lid, van de Awb is bepaald dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
5.1.2
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het desbetreffende besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1642).
5.1.3
Appellante heeft met het handhavingsverzoek willen bereiken dat verweerder (alsnog) gaat onderzoeken of bij de in dit handhavingsverzoek bij naam genoemde fokkers sprake is van het fokken met gezelschapsdieren op een wijze waarop het welzijn of de gezondheid van het ouderdier of de nakomeling wordt benadeeld en die in strijd is met het Bhd. Dit doel past bij het belang van dierenwelzijn dat appellante (statutair) in het bijzonder behartigt, zoals appellante ter zitting ook naar voren heeft gebracht. Voor zover hier van belang houdt het statutaire doel van appellante in dieren, zowel individueel als gezamenlijk, te beschermen in de ruimste zin van het woord en hun belangen in onze maatschappij (via het recht) te behartigen, onder meer door het verbeteren van hun rechtspositie en het (laten) toepassen van de bestaande rechtsmiddelen ter bescherming van het dier. De derde-partijen voeren zelf aan dat appellante feitelijke werkzaamheden verricht als het doen van een handhavingsverzoek en het entameren van een civielrechtelijke procedure in het kader van het ageren tegen het fokken van specifieke rassen. Naar het oordeel van het College wordt appellante gelet op het voorgaande door het niet inwilligen van haar handhavingsverzoek feitelijk en rechtstreeks geraakt in een belang dat zij krachtens haar statutaire doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Het College ziet daarom geen grond voor het oordeel dat appellante niet als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt.
5.2
Het College stelt vast dat appellante in beroep de beoordeling van het bestreden besluit heeft beperkt tot het handhavingsverzoek, voor zover dit betrekking heeft op de tien in het handhavingsverzoek genoemde fokkers, die zijn aangesloten bij de HBC, en voor zover zij fokken met honden met te korte snuiten en te dichte neuzen. De omvang van het geschil in beroep is dus beperkt tot de afwijzing van het handhavingsverzoek voor zover daarop betrekking hebbend.
5.3
Bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep stelt het College voorop dat de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit slechts kan worden toegepast indien gebleken is van een overtreding. Artikel 3.4 van het Bhd bevat open normen voor het fokken met gezelschapsdieren. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 17 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:368), laat de omstandigheid dat deze open normen in algemene zin nadere invulling behoeven, onverlet dat in een concreet geval sprake kan zijn van een overtreding waartegen in beginsel dient te worden opgetreden. Het is aan degene die om handhaving verzoekt om voldoende aanknopingspunten te bieden voor (nader onderzoek naar) de vaststelling dat sprake is van een overtreding. Dat betekent in dit geval dat appellante in haar handhavingsverzoek concreet dient te maken dat juist de wijze waarop de derde-partijen fokken met Franse bulldoggen strijdig is met hetgeen is bepaald in artikel 3.4 van het Bhd.
5.4
Het College is van oordeel dat appellante in het handhavingsverzoek, zoals nadien aangevuld, aan verweerder voldoende aanknopingspunten heeft gegeven voor nader onderzoek naar de vaststelling of sprake is van een overtreding van artikel 3.4 van het Bhd. Daarbij betrekt het College dat de door appellante genoemde en overgelegde wetenschappelijke publicaties erop wijzen dat bij neusopeningen in de categorie 3 of 4 en bij een snuitlengte van minder dan de helft (0,5) ten opzichte van de schedellengte het risico op ademhalingsproblemen aanzienlijk toeneemt, waardoor het welzijn of de gezondheid van de dieren ernstig wordt benadeeld. Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat bij de honden op de foto’s het risico op ademhalingsproblemen aanzienlijk toeneemt en dat daardoor het welzijn of de gezondheid van de dieren ernstig wordt benadeeld, nu zij op basis van de categorieën voor de neusdichtheid de honden op de foto’s heeft ingedeeld in “categorie 3 neus” en “categorie 4 neus”. Ook heeft appellante de meetresultaten van de snuitlengte van de honden op de foto’s vermeld, van (ongeveer) 0,17 ten opzichte van de schedellengte en dus steeds (aanzienlijk) korter dan 0,5. In dit verband is verder ook van belang dat ter zitting duidelijk is geworden dat verweerder in de bezwaarfase voornemens was om bij een aantal van de in het handhavingsverzoek genoemde fokkers een controle uit te voeren. Het voorgaande strookt niet met de motivering die verweerder heeft gegeven in het bestreden besluit, namelijk dat appellante onvoldoende aanknopingspunten heeft geboden voor nader onderzoek naar de vaststelling dat mogelijk sprake is van een overtreding. Dit betekent dat verweerder het bestreden besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
6. Hetgeen partijen verder hebben aangevoerd, behoeft na het voorgaande geen bespreking meer. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. Dit besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het College ziet gelet op de aard van het gebrek aanleiding om verweerder opdracht te geven binnen zes maanden na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College geeft verweerder daarbij in overweging om, alvorens een nieuw besluit te nemen, nader onderzoek te doen bij een aantal van de in Nederland gevestigde en (nog) in bedrijf zijnde fokkers, waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft, en te onderzoeken of er wordt gefokt met ouderdieren en er nakomelingen aanwezig zijn, waarbij bovengenoemde uiterlijke kenmerken aanwezig zijn, waardoor in strijd wordt gehandeld met artikel 3.4 van het Bhd.
7. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.L. van der Beek en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen deze uitspraak te ondertekenen