ECLI:NL:CBB:2021:510

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/275

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2021 in de zaak tussen

[naam 1] en [naam 2] ,te [plaats] , h.o.d.n.
Maatschap [naam 3], appellanten,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. J.H. Eleveld),

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Procesverloop

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van het bedrijf van appellanten vastgesteld.

Bij besluit van 20 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.

Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juli 2020. Appellanten zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Het College heeft het onderzoek heropend en appellanten de mogelijkheid geboden om nadere stukken in te dienen.

Appellanten hebben nadere stukken ingediend.

Verweerder heeft een nader verweerschrift ingediend.

Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om opnieuw gehoord te worden, waarna het College heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.

Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2

Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door – voor zover hier van belang – ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).

1.3

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2.1

Appellanten zijn de maten van de maatschap [naam 3] en exploiteren sinds 1 januari 2014 een melkveehouderij te [plaats] .

2.2

Per 1 april 2009 waren op het bedrijf, dat toen nog werd gedreven door [naam 2] , 53 melk- en kalfkoeien en 6 stuks jongvee aanwezig.

2.3

In 2014 hebben appellanten geïnvesteerd in een stal voor 121 melk- en kalfkoeien en 10 stuks jongvee. Op 3 december 2014 is daarvoor een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet verleend.

2.4

Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf 69 melk- en kalfkoeien en 4 stuks jongvee aanwezig.

2.5

Appellanten hebben op 25 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden ingediend. Als bijzondere omstandigheid is aangegeven ziekte van hun dochter Veerle, die zich heeft voorgedaan vanaf 26 maart 2015.

2.6

Op 8 mei 2019, 4 oktober 2019 en 20 december 2019 hebben appellanten in totaal (na afroming) 1.100 kg fosfaatrechten aangekocht.

Besluiten van verweerder

3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 2.660 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de aanwezigheid op het bedrijf op 2 juli 2015 van 69 melk- en kalfkoeien en 1 stuk jongvee. Verweerder heeft geen korting toegepast omdat het bedrijf van appellanten volledig grondgebonden is.

Beroepsgronden

4.1

Appellanten hebben aangevoerd dat artikel 23, zesde lid, van de Msw geen kneldatum vóór 2 juli 2015 eist. Door een buitengewone omstandigheid die door verweerder is erkend zijn zij niet in staat geweest een eerste uitbreiding van het bedrijf met 20 melkkoeien na 1 april 2015 te realiseren. Daardoor hadden zij op de peildatum 69 melkkoeien in plaats van 81.

4.2

Op de zitting van 16 juli 2020 is gebleken dat appellanten ook bedoeld hebben een beroep te doen op artikel 1 van het EP, omdat in hun geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellanten hebben in 2014 geïnvesteerd in een stal voor 121 melk- en kalfkoeien en 10 stuks jongvee. Hiervoor zijn zij een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 800.000,-. Zij mocht deze dieren ook houden op basis van de Nbwvergunning van 3 december 2014. Appellanten waren van plan om de beoogde dieraantallen in stappen te realiseren, maar door de ziekte van de dochter is dit niet gelukt. Nadat het College appellanten daartoe de mogelijkheid heeft geboden, hebben zij een rapport van Harke Administratie & Fiscaal Advies van 17 november 2020 (verder: het rapport van Harke) ingediend ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last.

4.3

Tot slot hebben appellanten aangevoerd dat de redelijke termijn voor het behandelen van de zaak is overschreden.
Standpunt van verweerder

5.1

In het verweerschrift erkent verweerder dat ten onrechte drie stuks jongvee die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellanten aanwezig waren, niet zijn geregistreerd. Dat betekent dat appellanten recht hebben op 2.688 kg aan fosfaatrechten.

5.2

Verweerder heeft erkend dat de ziekte van de dochter van appellanten als een buitengewone omstandigheid is aan te merken. Voor zover appellanten daarvoor een datum hebben genoemd, 26 maart 2015, leidt dat er echter niet toe dat daardoor de fosfaatrechten voor het bedrijf tenminste 5% lager zijn uitgevallen.

5.3

Verder betwist verweerder dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat hiervan sprake is. De ziekte van de dochter van appellanten speelde weliswaar op het bedrijf, maar voor deze omstandigheid bestaat de knelgevallenregeling al en gebleken is dat appellanten niet de voorwaarden van die regeling voldoen. Appellanten hebben hun bedrijf willen uitbreiden en daarmee zijn zij niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Verweerder wijst in dat verband naar de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel. Er doen zich geen omstandigheden voor die buiten de invloedssfeer liggen van appellanten waardoor de financiële last is ontstaan. Verweerder heeft het rapport van 17 november 2020 beoordeeld en daarover in het aanvullend verweerschrift geconcludeerd dat er met de veebezetting in 2012 onvoldoende toekomstperspectief was, nu er sprake was van onvoldoende reserveringscapaciteit. Het is vervolgens de keuze van appellanten geweest om ondanks alle beperkende maatregelen toch te kiezen voor voortzetting en uitbreiding van het bedrijf. Er is naar het oordeel van verweerder geen onderscheid met andere bedrijven die de keuze hebben gemaakt om uit te breiden. De gevolgen van die keuze kunnen volgens verweerder niet op het collectief worden afgewenteld.

Beoordeling

6.1

Verweerder heeft erkend dat hij drie stuks jongvee te weinig heeft geregistreerd die op de peildatum 2 juli 2015 wel op het bedrijf aanwezig waren, waardoor appellanten 28 kg fosfaatrechten te weinig hebben gekregen. Verweerder heeft het College verzocht deze registratie aan te passen. Appellanten hebben deze berekening op zichzelf niet bestreden
.Om die reden is het beroep in elk geval gegrond en zal het College het bestreden besluit vernietigen. Aan appellanten zal in elk geval 2.688 kg fosfaatrecht worden toegekend.

6.2

Het beroep van appellanten op de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw faalt. De ziekte van de dochter van appellanten is een bijzondere omstandigheid, maar op de peildatum voor de toepassing van deze regeling, 26 maart 2015, was het veebestand op het bedrijf kleiner dan op 2 juli 2015. Er is dus geen sprake van een tenminste 5% lager aantal fosfaatrechten op 2 juli 2015 als gevolg van deze bijzondere omstandigheid.

6.3

Gelet op de argumenten die appellanten hebben aangevoerd heeft het College de gronden tevens opgevat als een beroep op een individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 van het EP.

6.4

Appellanten hebben ook met het rapport van Harke onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.

6.5.1

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).

6.5.2

Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.

6.5.3

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).

6.5.4

De prognose in het rapport van Harke die de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht, op basis van 90 melk- en kalfkoeien, sluit aan bij de bepaling van de last zoals hiervoor in 6.5.2 weergegeven en biedt inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. De rapportage van Harke geeft aan dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is. Dat laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen nog niet dat de last ook individueel en buitensporig is.

6.5.5

In het geval van appellanten komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 121 melk- en kalfkoeien en 10 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie en stalcapaciteit) en de toegekende 2.688 kg fosfaatrecht (zoals hiervoor in 6.1 is vastgesteld). Hoewel aannemelijk is dat appellanten financieel ernstig worden geraakt door het fosfaatrechtenstelsel ziet het College in dit geval geen aanleiding af te wijken van het uitgangspunt dat melkveehouders, zoals onder 6.5.3 is overwogen, zelf de risico’s dragen die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en in beginsel de nadelige gevolgen van een door hun genomen beslissing om uit te breiden niet kunnen afwentelen op het collectief.

6.5.6

Daarbij is het volgende van belang. Verweerder heeft in zijn aanvullend verweer erkend dat appellanten voldoende hebben onderbouwd dat zij op basis van de dieraantallen in 2012 geen toekomstperspectief hadden. Het is volgens verweerder de keuze van appellanten geweest om vervolgens toch het bedrijf voort te zetten en uit te breiden. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, in 2014, oordeelt het College dat de ondernemingsbeslissing om ondanks de maatregelen die in verband met de afschaffing van het melkquotum te verwachten waren het bedrijf uit te breiden niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellanten hadden zich daarom ten tijde van hun investeringsbeslissingen moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Het College wil verder wel aannemen dat de ziekte van de dochter van appellanten de bedrijfsvoering negatief heeft beïnvloed, maar gezien het tijdstip waarop dat zich voordeed, eind maart 2015, is niet aannemelijk dat daardoor het veebestand op de peildatum lager is uitgevallen dan anders het geval zou zijn geweest.

6.5.7

De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.

6.6

Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 19 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 1 jaar, 3 maanden en 6 dagen overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellanten hebben daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding.

6.7

Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten 10 maanden en 1 dag – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 2 jaar, 3 maanden, 2 weken en 4 dagen – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 4 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 4 maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel –12 maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 375,- (4/16 x € 1.500,-) aan appellanten en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.125,- (12/16 x € 1.500,-) aan appellanten.

Slotsom

7.1

Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College voorziet zelf in de zaak door het bestreden besluit te vernietigen, het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht op 2.688 kg vast te stellen.

7.2

Het College veroordeelt verweerder in de door appellanten gemaakte proceskosten voor het inschakelen van een deskundige. Volgens vaste jurisprudentie komen de kosten van inschakeling van een deskundige voor vergoeding in aanmerking als het inschakelen van de deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Dat het inroepen van een deskundige, zoals hier aan de orde, redelijk was, is niet betwist. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief (in 2020) van ten hoogste € 129,63 per uur. Appellanten hebben verzocht om een vergoeding van 45,3 uur, op basis van diverse uurtarieven (€ 45,-, € 50,- en € 95,-) voor een totaalbedrag van € 2.250,- (exclusief BTW). Dit komt het College niet onredelijk voor. Dit betekent dat de door Harke Administratie & Fiscaal Advies van 17 november 2020 gedeclareerde kosten tot een bedrag van € 2.250,- voor vergoeding in aanmerking komen. Van overige proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit, bepaalt het fosfaatrecht van appellanten op 2.688 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
veroordeelt de Staat tot betaling aan appellanten van een schadevergoeding van € 1.125,-;
veroordeelt verweerder tot betaling aan appellanten van een schadevergoeding van € 375,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellanten te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 2.250,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.