ECLI:NL:CBB:2021:389

• Datum uitspraak: 13 april 2021
• Publicatiedatum: 12 april 2021
• Zaaknummer: 19/1518
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Proceskostenveroordeling
• Rechters: C.J. Borman; C.F. Donner-Haan
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Toepassing van de hardheidsclausule in het fosfaatreductieplan en de gevolgen voor melkveehouderij

In deze uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven op 13 april 2021, zaaknummer 19/1518, staat de toepassing van de hardheidsclausule in de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 centraal. Appellante, een melkveehouderij, had bezwaar gemaakt tegen een besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, waarin hoge geldsommen waren opgelegd wegens overschrijding van het referentieaantal van vrouwelijke runderen. De appellante betoogde dat de uitvoering van de Regeling voor haar onevenredige gevolgen had, vooral omdat zij in het verleden had meegewerkt aan overheidsplannen die haar uitbreidingsmogelijkheden beperkten.

Het College oordeelde dat de situatie van appellante, die al in 2006 onderhandelingen had gevoerd over de verkoop van haar bedrijf ten behoeve van de aanleg van een natuurgebied, bijzondere omstandigheden met zich meebracht. Het College concludeerde dat het strikt volgen van de Regeling in dit geval onredelijke gevolgen voor appellante zou hebben, gezien de aanzienlijke geldsommen die in totaal € 62.773,00 bedroegen. Daarom werd besloten dat verweerder de hardheidsclausule had moeten toepassen en de opgelegde heffingen met 50% moest verlagen.

De uitspraak benadrukt de noodzaak voor bestuursorganen om rekening te houden met individuele omstandigheden van appellanten en de gevolgen van hun besluiten. Het College vernietigde het bestreden besluit en herstelde de heffingen tot een bedrag dat voor appellante haalbaar was, en veroordeelde de minister in de proceskosten van appellante.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1518

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2021 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).

Procesverloop

Bij besluit van 27 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een hoge geldsom opgelegd van € 17.870,00 voor periode 1, een solidariteitsgeldsom van € 2.734,00 voor periode 2, en hoge geldsommen van € 12.581,00 voor periode 3, van € 15.922,00 voor periode 4 en van € 13.666,00 voor periode 5.

Bij besluit van 25 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Partijen hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.

Overwegingen

De Regeling

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

Daarnaast kent artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet een algemene hardheidsclausule. Verweerder kan op grond van die bepaling in door hem te bepalen gevallen gehele of gedeeltelijke ontheffing verlenen van een opgelegde verplichting tot het betalen van een geldsom.
Feiten

Appellante exploiteert een niet-grondgebonden melkveehouderij. Aan appellante zijn voor periode 1, 3, 4 en 5 hoge geldsommen opgelegd omdat het gemiddeld aantal runderen op haar bedrijf in die periodes hoger was dan de doelstellingsaantallen zoals vastgesteld voor die periodes. Voor periode 2 is een solidariteitsgeldsom opgelegd omdat het gemiddeld aantal runderen lager was dan het doelstellingsaantal voor die periode, maar hoger dan het referentieaantal.

Het bedrijf van appellante is gevestigd aan het [adres 1] in [plaats] . Voorheen exploiteerde zij haar bedrijf aan de [adres 2] in [plaats] . Voor de uitbreiding van het bedrijf op die locatie is in 2006 aan haar een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe stal voor het houden van 300 koeien met bijbehorend jongvee. Nadat de provincie in 2006 de bedrijfslocatie intekende als deel van het te ontwikkelen natuurgebied [naam 2] besloot appellante geen nieuwe stal te bouwen en haar bedrijf elders voort te zetten, hetgeen heeft geleid tot de verkoop van haar boerderij en landbouwgrond aan de provincie in 2010. In oktober 2010 besloot het Rijk echter om niet langer geld beschikbaar te stellen voor de aanleg van het [naam 2] , als gevolg waarvan het provinciale inpassingsplan voor de aanleg van het natuurgebied [naam 2] in 2012 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is vernietigd aangezien daarmee de financiële uitvoerbaarheid niet meer vaststond. In 2013 heeft de provincie definitief een streep gezet door het plan. Na vergeefse pogingen van appellante om haar oude bedrijfslocatie terug te kopen, heeft zij in april 2013 de boerderij op de huidige locatie gekocht. Voor die locatie is op 29 april 2014 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 250 stuks melkkoeien en 160 stuks vrouwelijk jongvee en op 23 juli 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe stal. Appellante is in juli 2014 gestart met de bouw van de nieuwe stal en op 13 januari 2015 is de veestapel (105 melkkoeien en 96 stuks jongvee) van de oude naar de nieuwe locatie verhuisd.
Bestreden besluit

In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat niet is aangetoond dat de uitvoering van de Regeling voor appellante heeft geleid tot een buitensporige last. De situatie van appellante wijkt volgens verweerder niet af van andere veehouders aangezien het gaat om investeringsverplichtingen.
Het beroep

Ter zitting heeft appellante haar beroepsgronden over de vaststelling van het referentieaantal en het maandgemiddelde van periode 1 ingetrokken.

Appellante betoogt dat de uitvoering van de Regeling voor haar onevenredige gevolgen heeft. Appellante stelt dat haar uitbreidingsplannen als gevolg van het plan van de provincie om het [naam 2] aan te leggen, aanvankelijk in de wacht zijn gezet. Vanaf 2006 is zij in onderhandeling geweest met de provincie over de verkoop van haar eigendommen ten behoeve van de aanleg van natuur. Toen uitbreiden wel weer mogelijk was, is zij getroffen door de Regeling. Dit maakt volgens appellante dat de gevolgen van de Regeling voor haar onevenredig zijn, zij heeft immers in eerste instantie meegewerkt met de overheid. Had zij dat niet gedaan, dan had zij haar oorspronkelijke, reeds vergunde plan, op haar oude locatie kunnen realiseren. Verweerder neemt volgens haar geen verantwoordelijkheid om knelgevallen te zien.
Appellante betoogt verder dat de Regeling voor haar niet voorzienbaar was. Daarbij wijst zij op de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 12 december 2013 waaruit volgens appellante voor melkveehouders geenszins was op te maken dat een fosfaatrechtensysteem zal worden ingevoerd. Ook betoogt appellante dat de Regeling op haar een individuele buitensporige last legt omdat zij is geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte, onomkeerbare financiële verplichtingen en het betalen van heffingen. Uit de in bezwaar overlegde stukken volgt volgens haar dat de last voor haar bedrijf buitensporig is. Bovendien zijn aan haar tevens minder fosfaatrechten toegekend dan zij nodig heeft om aan haar investeringsverplichtingen te voldoen, waardoor zij haar bedrijfsvoering nog verder heeft moeten aanpassen en zij financieel nog verder in de knel is gekomen. Ter onderbouwing van de buitensporigheid van de last heeft appellante een rapport opgesteld door Flynth adviseurs en accountants van 1 februari 2019 overgelegd.

7.1.

Het College begrijpt het betoog van appellant aldus dat zij zowel een beroep doet op de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet als op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).

7.2.

Appellante was voornemens om haar bedrijf uit te breiden naar 250 stuks melkkoeien en 160 stuks vrouwelijk jongvee. Uit de gecombineerde opgave 2014 blijkt dat appellante op 1 april 2014 beschikte over 107 melkkoeien en 96 stuks vrouwelijk jongvee. Op de referentiedatum hield zij 125 melkkoeien en 115 stuks jongvee. Hieruit volgt dat appellante haar beoogde uitbreiding op de referentiedatum grotendeels nog niet had gerealiseerd.
Individuele buitensporige last

7.3.

Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:419) bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het EP. In het bijzonder is onder 9.6.1 – 9.6.6 van die uitspraak uiteengezet dat het voor melkveehouders duidelijk kon zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Voor melkveehouders was voorzienbaar dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken. Daarbij heeft het College tevens de door appellante genoemde brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 12 december 2013 betrokken. Het betoog van appellante dat de Regeling niet voorzienbaar was biedt geen grond om nu tot een ander oordeel te komen, zodat het betoog faalt.

7.4.

In de uitspraak van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:382 heeft het College geoordeeld dat het besluit waarmee fosfaatrechten aan appellante zijn toegekend, geen individuele buitensporige last voor appellante tot gevolg heeft. Het College heeft in voornoemde uitspraak gemotiveerd dat en waarom appellante zelf de risico’s draagt die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen. Het College ziet in hetgeen appellante naar voren heeft gebracht geen reden om wat betreft de fosfaatreductie tot een ander oordeel te komen. Ook het door appellante overgelegde financiële rapport biedt geen grond om tot een ander oordeel te komen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de stukken niet blijkt in welke mate het bedrijf van appellante financieel wordt geraakt door de ten uitvoerlegging van de Regeling. Het bestreden besluit is dus niet in strijd met artikel 1 van het EP en voor verweerder bestond dan ook geen aanleiding de Regeling buiten toepassing te verklaren.
Het betoog slaagt niet.
Hardheidsclausule

7.5.

Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453 en van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:470), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt.

7.6.

Appellante is al in 2006 begonnen met de onderhandelingen over uitkoop van haar bedrijf door de provincie ten behoeve van de realisatie van het natuurgebied. Op dat moment kon zij nog niet voorzien dat haar uitbreidingsplannen door productiebeperkende maatregelen gefrustreerd zouden kunnen worden indien zij niet tijdig zou zijn begonnen met de uitvoering ervan. Haar kan dan ook niet verweten worden dat zij haar plannen, in weerwil van de wens van de provincie, tijdens de besprekingen met de provincie over de verkoop van haar bedrijf, op haar oude locatie niet heeft gerealiseerd. Daarbij is van belang dat ter zitting naar voren is gebracht door appellante dat de verkoop weliswaar vrijwillig is aangegaan, maar wel onder druk van onteigening. Na het afronden van de onderhandelingen bestond vervolgens enige tijd onduidelijkheid over de ontwikkeling van het natuurgebied waarna die ontwikkeling uiteindelijk onverwacht is gestrand. Dat appellante in die periode eerst gepoogd heeft haar oude locatie terug te kopen en als gevolg daarvan gewacht heeft met uitbreiden totdat meer duidelijkheid bestond over de door de overheid geplande ontwikkeling op haar oude locatie, is naar het oordeel van het College begrijpelijk aangezien zij in die periode nog steeds op die locatie gevestigd was, een vergunning had om daar uit te breiden en gelet op de verwachting dat de ontwikkeling van het natuurgebied geen doorgang zou vinden. De provincie bleek echter niet bereid om mee te werken aan de terugkoop van de oude bedrijfslocatie als gevolg waarvan appellante uiteindelijk pas in 2013 een nieuwe locatie vond. Daarmee is de gang van zaken voor appellante achteraf gezien, zoals ook overwogen in de uitspraak van 3 september 2019, bepaald onfortuinlijk te noemen.

7.7.

Gelet op deze bijzondere omstandigheden brengt het strikt volgen van de Regeling in dit geval voor appellante onredelijke gevolgen met zich. Daarbij acht het College mede van belang dat het gaat om aanzienlijke geldsommen van in totaal € 62.773,00. Verweerder had daarom aanleiding moeten zien om met toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet ontheffing te verlenen van de betaling van ten minste een deel van de opgelegde heffingen. Met het oog op het belang van finale geschilbeslechting zal het College bepalen dat het bedrag van de opgelegde heffingen over alle vijf periodes met 50% zal worden verlaagd.
Slotsom

8. Het beroep is gegrond. Het College zal het besluit van 25 juli 2019 wegens strijd met artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet vernietigen, het besluit van 27 oktober 2018 herroepen en, zelf voorziend bepalen dat appellante heffingen is verschuldigd van € 8.935,- voor periode 1, € 1.367,- voor periode 2, € 6.290,50,- voor periode 3, € 7.961,- voor periode 4 en € 6.833,- voor periode 5.

9. Het College zal verweerder verder veroordelen in de door appellante gemaakte kosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.136,-(1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,-).

Beslissing

Het College

- verklaart het beroep tegen het besluit van 25 juli 2019 gegrond;

- vernietigt dat besluit;

- herroept het besluit van 27 oktober 2018 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

- stelt de door appellante verschuldigde heffingen vast op € 8.935,- voor periode 1, € 1.367,- voor periode 2, € 6.290,50,- voor periode 3, € 7.961,- voor periode 4 en € 6.833,- voor periode 5;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.136,-;

- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht van € 345,- aan haar vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.