Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/49
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 januari 2021 in de zaak tussen
Loon- en Verhuurbedrijf [naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels).
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder, voor zover hier van belang, op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 61% op de aan appellant voor het jaar 2018 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 6 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan appellant een randvoorwaardenkorting opgelegd wegens twee soorten niet-nalevingen. De eerste niet-naleving is het ontbreken van oormerken, waarvoor verweerder een korting van 1% heeft vastgesteld. De tweede niet-naleving is het opzettelijk opgeven van een onjuiste moeder bij de melding van de geboorte van elf kalveren, waarvoor verweerder een korting van 60% heeft vastgesteld. Deze twee kortingen resulteren in een randvoorwaardenkorting van 61%. De niet nalevingen zijn aan het licht gekomen tijdens een controle door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 2 februari 2018.
2. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer, die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. In deze bijlage wordt verwezen naar onder meer de artikelen 4 en 7 van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten (Verordening 1760/2000).
3. Het College stelt voorop dat op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
4. Over het ontbreken van oormerken overweegt het College het volgende. Alle dieren op een bedrijf die na 31 december 1997 zijn geboren of na 31 december 1997 worden bestemd voor het intracommunautaire handelsverkeer, worden geïdentificeerd met een door de bevoegde autoriteit goedgekeurd merk in elk oor, zo is bepaald in artikel 4 van Pro Verordening 1760/2000. Deze beheerseis is in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3, punt 7.1 van de Uitvoeringsregeling. Daarin wordt onder meer verwezen naar artikel 11 van Pro de Regeling identificatie en registratie van dieren (Regeling). Op grond van deze bepaling draagt de houder er zorg voor dat de merken aan of in de dieren die hij houdt, bevestigd, onderscheidenlijk aanwezig blijven. Appellant heeft niet betwist dat bij elf runderen één oormerk ontbrak en bij twee runderen beide oormerken. Het College stelt vast dat dit een overtreding is van artikel 4 van Pro Verordening 1760/2000.
5. Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 3% toegepast, zo volgt uit artikel 39, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van het in de eerste alinea bedoelde totale bedrag dan wel, in de gevallen waarin de bepalingen inzake de betrokken eis of norm speelruimte laten om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving, in het geheel geen verlagingen op te leggen. De criteria genoemd in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn, kort gezegd, herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet‑naleving. Verweerder heeft in dit geval aanleiding gezien om de korting op 1% vast te stellen, waartegen appellant op zichzelf geen gronden heeft aangevoerd. Het College is van oordeel dat verweerder hiertoe heeft mogen besluiten.
6. Over de tweede soort niet-nalevingen overweegt het College het volgende. Verweerder verwijt appellant dat hij bij de melding van de geboorte van elf kalveren een verkeerd moederdier heeft opgegeven. Door een kalf niet op te geven bij zijn eigen moeder, maar bij een ander moederdier dat ook had gekalfd, creëerde appellant fictieve meerlingen. Appellant wilde hiermee voorkomen dat de eigen moeder als melkgevend zou worden aangemerkt, wat voor hem nadelig was bij de toepassing van de fosfaatregelgeving.
7. Appellant betwist niet dat hij bewust aan het I&R-systeem bij elf kalveren een onjuist moederdier heeft gemeld, maar meent dat het melden van een onjuist moederdier geen niet‑naleving van artikel 7 van Pro Verordening 1760/2000 vormt.
8. Uit artikel 7, eerste lid, aanhef en tweede gedachtestreepje, van Verordening 1760/2000 volgt, voor zover hier van belang, dat elke houder van dieren de bevoegde autoriteit binnen een door de betrokken lidstaat vastgestelde maximumtermijn in kennis stelt van elke geboorte van een dier op het bedrijf, samen met de datum waarop die gebeurtenis heeft plaatsgevonden. In artikel 20, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat de termijn, bedoeld in artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van Verordening 1760/2000, waarbinnen de houder de minister in kennis stelt van de in dat onderdeel bedoelde gegevens, drie werkdagen bedraagt, te rekenen vanaf de dag na de dag waarop de gebeurtenis waarvan kennisgeving wordt gedaan, heeft plaatsgevonden. Indien de in het eerste lid bedoelde kennisgeving betrekking heeft op de geboorte van een rund wordt tevens opgave gedaan van de in artikel 14, derde lid, onder C, punt 1, derde, vierde en vijfde gedachtestreepje, van Richtlijn 64/432/EEG, bedoelde gegevens, zo was ten tijde van belang bepaald in artikel 20, derde lid (thans vierde lid), van de Regeling. Een van die, in het in artikel 14, derde lid, onder C van Richtlijn 64/432/EEG bedoelde gecomputeriseerde gegevensbestand op te nemen, gegevens is de identificatiecode van “de moeder”.
9. Het College stelt met appellant vast dat in artikel 7 van Pro Verordening 1760/2000 niet met zoveel woorden is vermeld dat bij de melding van de geboorte van een dier ook de identiteit van het moederdier moet worden gemeld. Die plicht is wel opgenomen in artikel 14, derde lid, onder C, sub 1, van Richtlijn 64/432/EEG, maar die bepaling is geen beheerseis die is opgenomen in bijlage II van Verordening 1306/2013 op grond waarvan een randvoorwaardenkorting moet worden opgelegd.
10. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) volgt dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 22 januari 2020, Ursa Major Services B.V., C‑814/18 (ECLI:EU:C:2020:27), punt 49). Aanleiding voor Verordening 1760/2000 was blijkens punt 4 van de considerans van deze verordening de ziekte boviene spongiforme encefalopathie (BSE), een ziekte die mogelijk ook door een moederdier naar het kalf kan worden overgedragen. De doelstellingen van Verordening 1760/2000 zijn het vergroten van het vertrouwen van de consument in de kwaliteit van rundvlees en rundvleesproducten, het handhaven van de bescherming van de volksgezondheid en het duurzaam stabieler maken van de rundvleesmarkt, zie punt 40 van het arrest van het Hof van 24 mei 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C-45/05 (ECLI:EU:C:2007:296). In punt 14 van de considerans van Verordening 1760/2000 is vermeld dat met het oog op snelle en accurate tracering van dieren voor de controles uit hoofde van de communautaire steunregelingen elke lidstaat een gecomputeriseerd nationaal gegevensbestand dient op te zetten waarin de identiteit van het dier, alle bedrijven op het grondgebied van de lidstaat en alle verplaatsingen van de dieren worden opgenomen, overeenkomstig Richtlijn 97/12/EG van de Raad van 17 maart 1997 tot wijziging en bijwerking van Richtlijn 64/432/EEG inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens. Punt 14 van de considerans heeft zijn weerslag gevonden in artikel 5 van Pro Verordening 1760/2000, waarin is bepaald dat de bevoegde autoriteit van de lidstaten een gecomputeriseerd gegevensbestand opzet overeenkomstig de artikelen 14 en 18 van Richtlijn 64/432/EEG. Zoals hiervoor al is vermeld, is één van de gegevens die in dat gecomputeriseerde gegevensbestand moeten worden opgenomen, de identificatiecode van het moederdier.
11. Het College is van oordeel dat uit het voorgaande volgt dat bij de melding van de geboorte van een dier als bedoeld in artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje van Verordening 1760/2000 niet kan worden volstaan met de enkele melding aan het I&R‑systeem – dat in artikel 14, aanhef en onder a, van de Regeling is aangeduid als het gecomputeriseerde gegevensbestand als bedoeld in artikel 5 van Pro Verordening 1760/2000 – dat een kalf is geboren, maar dat ook melding moet worden gemaakt van de identificatiecode van de moeder van het kalf.
12. Appellant heeft betoogd dat uit artikel 7 van Pro Verordening 1760/2000 niet volgt dat de opgave van de moeder ook juist moet zijn. Het College is echter van oordeel dat uit het hiervoor onder 8 tot en met 11 overwogene voortvloeit dat ook een onjuiste opgave van het moederdier een niet-naleving vormt van artikel 7 van Pro Verordening 1760/2000. Appellant miskent met dit betoog dat er maar één dier is dat als “de moeder” in de zin van artikel 14, derde lid, onder C, punt 1, vijfde gedachtestreepje, van Richtlijn 64/432/EEG kan worden aangemerkt.
13. Door bij de melding aan het I&R-systeem van de geboorte van de elf kalveren de identificatiecode van een ander dan het eigen moederdier op te geven, heeft appellant aldus gehandeld in strijd met artikel 7 van Pro Verordening 1760/2000 (zie over het voorgaande de uitspraak van het College van 12 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:3). Verweerder was gehouden om voor deze niet-naleving een randvoorwaardenkorting op te leggen.
14. Het College volgt appellant niet in zijn betoog dat verweerder opzet niet heeft aangetoond. Appellant heeft, zoals hij zelf ook heeft erkend, welbewust gehandeld in strijd met artikel 7 van Pro Verordening 1760/2000. Daarmee heeft hij deze randvoorwaarde opzettelijk niet nageleefd. De omstandigheid dat drie runderen in januari hebben gekalfd, waardoor een relatie met het fosfaatreductieplan zou ontbreken, zoals appellant ter zitting heeft betoogd, leidt niet tot een ander oordeel.
15. Appellant heeft in dit verband nog gesteld dat verweerder ten onrechte de randvoorwaardenkorting heeft toegepast op het jaar van constatering en niet op het jaar van de niet-naleving. Het College stelt vast dat de elf foutieve meldingen zijn gedaan ten aanzien van kalveren die zijn geboren in de periode van januari tot en met juli 2017.
16. Het College is van oordeel dat het niet melden van de (juiste) moeder een voortdurende niet‑naleving is die pas is beëindigd in het jaar 2018, naar aanleiding van de controle op 2 februari 2018. De niet-naleving wordt immers niet gevormd door het melden van een onjuiste identificatiecode, maar door het niet melden van de juiste identificatiecode, namelijk de identificatiecode van de moeder, waarvan er maar één is. Aldus is er, anders dan appellant heeft gesteld, nu verweerder de randvoorwaardenkorting heeft vastgesteld voor het jaar 2018, in dit opzicht geen verschil tussen het jaar van niet-naleving en het jaar van constatering (zie de uitspraak van het College van 12 januari 2021, hiervoor aangehaald).
17. De hoogte van de randvoorwaardenkorting bedraagt in de regel 20% wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, zo volgt uit artikel 40 van Pro Verordening 640/2014. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. De criteria genoemd in artikel 38, leden 1 tot en met 4, van Verordening 640/2014 zijn, kort gezegd, herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet-naleving. Verweerder heeft in dit geval aanleiding gezien om de korting op 60% vast te stellen, vanwege de ernst, het permanente karakter en de omvang van de niet-naleving. Daarbij heeft verweerder een staffel gehanteerd, die in het bestreden besluit in een tabel is opgenomen, en waarbij de hoogte van de korting is gerelateerd aan het aantal opzettelijk onjuiste registraties in het I&R-systeem. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van de korting in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van de tabel met een staffel van oplopende kortingen. Omdat appellant elf dieren opzettelijk onjuist heeft geregistreerd, heeft verweerder de hoogte van de korting, conform de tabel in het bestreden besluit, terecht op 60% vastgesteld. Voor zover appellant heeft betoogd dat verweerder ook met andere factoren rekening had moeten houden, te weten de wijziging in het beleid van de overheid waardoor hij met zijn bedrijf in een moeizame periode terecht kwam, alsmede de omvang van zijn bedrijf, stelt het College vast dat de artikelen 38 en 40 van Verordening 640/2014 daarvoor geen ruimte bieden.
18. Zoals volgt uit het arrest van het Hof van 6 juni 2018 in zaak C-667/16 (ECLI:EU:C:2018:394) worden, als meerdere gevallen van niet‑naleving zijn geconstateerd die tot eenzelfde terrein behoren, de verlaging voor niet‑naleving door nalatigheid en de verlaging voor opzettelijke niet-naleving bij elkaar opgeteld (zie de uitspraak van het College van 5 maart 2019, ECLI:NL:CBB:2019:91). Op grond hiervan heeft verweerder de korting van 1% vanwege het ontbreken van oormerken, en de korting van 60% vanwege het melden van onjuiste moederdieren, bij elkaar opgeteld, resulterend in een randvoorwaardenkorting van 61%. Gelet op het aantal, de aard van de niet-nalevingen en de herhaling is het College van oordeel dat een randvoorwaardenkorting van 61% in het geval van appellante evenredig is.
19. In beroep heeft appellant tot slot aangevoerd dat hij in zijn verdediging is geschaad doordat hij ten tijde van het uitbrengen van het voornemen tot het opleggen van de randvoorwaardenkorting niet de beschikking had over de rapporten waarop dat voornemen was gebaseerd. Wat daar ook van zij, vastgesteld moet worden dat appellant in de bezwaarprocedure en de beroepsprocedure de beschikking had over de rapporten en dat hij daarmee voldoende gelegenheid heeft gehad om zich te verdedigen tegen de randvoorwaardenkorting.
20. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2021.
w.g. A. Venekamp de griffier is verhinderd te ondertekenen