ECLI:NL:CBB:2021:338

• Datum uitspraak: 23 maart 2021
• Publicatiedatum: 22 maart 2021
• Zaaknummer: 19/1662
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: J.A. Hagen
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Toepassing van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 en de gevolgen voor melkveehouders

In deze uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven op 23 maart 2021, zaaknummer 19/1662, staat de toepassing van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 centraal. De appellante, een maatschap van melkveehouders, heeft beroep ingesteld tegen een besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, waarbij heffingen zijn opgelegd op basis van de Regeling. De heffingen zijn opgelegd omdat het aantal vrouwelijke runderen op het bedrijf van appellante het referentieaantal overschreed. De appellante betwist de rechtmatigheid van deze heffingen en stelt dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EP).

De feiten van de zaak tonen aan dat appellante investeringen heeft gedaan in haar melkveehouderij, maar dat deze investeringen zijn gedaan met het risico dat de Regeling van toepassing zou zijn. Het College oordeelt dat de Regeling niet in strijd is met het EP, omdat de inbreuk op het eigendomsrecht van appellante gerechtvaardigd is in het belang van de fosfaatproductiebeperkingen die Nederland moet naleven. Het College concludeert dat de appellante zelf de risico's van haar investeringsbeslissingen moet dragen en dat de opgelegde heffingen niet leiden tot een individuele buitensporige last.

Uiteindelijk verklaart het College het beroep van appellante ongegrond, waarbij het belang van de fosfaatproductie en de derogatie voor de melkveesector zwaarder weegt dan de belangen van de appellante. De uitspraak benadrukt de noodzaak voor melkveehouders om rekening te houden met de regelgeving en de risico's die gepaard gaan met investeringen in de sector.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1662

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen

Maatschap Mts. [naam 1] , en haar maten [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , hierna tezamen en in enkelvoud: appellante

(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

Procesverloop

Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 850,- voor periode 1, van € 1.200,- voor periode 2 en van € 9.504,- voor periode 5 en bonusgeldsommen toegekend van € 290,- voor periode 3 en van € 2.763,- voor periode 4.

Bij besluit van 30 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gegrond verklaard onder aanvulling van de motivering en voor het overige ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen zijn met bericht niet verschenen op de zitting van 24 februari 2021, waarna het onderzoek is gesloten.

OverwegingenDe Regeling

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten

Appellante heeft een melkveehouderij. Op 5 juli 2013 heeft appellante een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor een uitbreiding van de melkveehouderij. Op 9 september 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een rundveestal. De vergunning is verleend voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee tot 2 jaar. Op 9 juni 2015 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het uitbreiden van de veehouderij naar 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee.

2.1.

Op 4 oktober 2013 heeft appellante een overeenkomst gesloten voor de stalinrichting voor een bedrag van € 46.483,55. Op 17 december 2013 heeft appellante een overeenkomst gesloten met betrekking tot de technische installaties in de rundveestal voor een bedrag van € 20.625,-. Voor de uitbreiding van de rundveestal is appellante op 20 december 2013 een aanneemovereenkomst aangegaan voor een aanneemsom van € 547.150,-. Op 14 januari 2014 heeft appellante een melkkoeltank aangekocht voor een bedrag van € 25.000,- (excl. btw). Begin 2015 heeft appellante een derde melkrobot aangekocht voor een bedrag van € 95.000,- (excl. btw).
Appellante heeft op 11 maart 2014 een financieringsovereenkomst afgesloten bij de [naam 5] Hiermee is een totale financiering ontstaan van € 1.374.218,-.

2.2.

In februari 2014 is appellante gestart met de bouw van de rundveestal. In november 2014 is de stal opgeleverd en in gebruik genomen. Op de peildatum van 2 juli 2015 was appellante houder van 157 melk- en kalfkoeien, 64 vrouwelijke kalveren en 43 vrouwelijke pinken. De veestapel was op de peildatum nog niet op het met de investeringen beoogde peil.
Besluiten van verweerder

3. Verweerder heeft aan appellante voor periode 1, 2 en 5 heffingen opgelegd omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger was dan het referentieaantal. Verweerder heeft aan appellante voor periode 3 en 4 bonusgeldsommen toegekend omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante lager was dan het referentieaantal.

3.1.

Verweerder heeft in bezwaar het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat door de afvoer van 6 runderen op 1 juli 2017 het jongveegetal terecht is geactiveerd. Verder heeft verweerder geconcludeerd dat in het geval van appellante – kort gezegd – geen sprake is van een individuele buitensporige last.
Beroepsgronden Jongveegetal

4. Appellante bestrijdt het standpunt van verweerder dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 6, vierde lid, van de Regeling. Volgens appellante is sprake van uitgezonderde afvoer.

4.1.

Het jongveegetal wordt ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Regeling alleen niet toegepast indien op of na 1 juni 2017 jongvee ouder dan 35 dagen uitsluitend is afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte. Vaststaat dat appellante op 1 juli 2017 6 runderen heeft afgevoerd naar een Nederlandse veehouderij en dat de dieren in november 2017 weer zijn teruggekeerd naar het bedrijf van appellante. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat het jongveegetal terecht is geactiveerd.
Nitraatrichtlijn, strijd met artikel 1 van het EP en voorzienbaarheid

5. Appellante betoogt dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Volgens appellante is de inbreuk op haar eigendomsrecht – de Regeling dwingt haar feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellante onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens haar niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang ze maar grondgebonden zijn. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarde voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellante.

5.1.

Anders dan appellante veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kort gezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
Het betoog over de strijdigheid met de Nitraatrichtlijn faalt.

5.2.

Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst ook voor dit aspect naar zijn overwegingen in de genoemde uitspraken van 21 augustus 2018.
Het betoog over de strijdigheid van de Regeling als zodanig met artikel 1 van het EP vanwege onder meer de onvoorzienbaarheid daarvan faalt.
Individuele buitensporige last

6. Appellante betoogt, onder verwijzing naar de berekeningen van Fecunia Administratiekantoor, dat de Regeling voor haar concrete geval in strijd met artikel 1 van het EP een individuele buitensporige last oplevert, omdat zij onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015. De investeringen waren gericht op het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee tot 2 jaar. Die bedrijfsomvang is volgens haar nodig om de gedane investeringen terug te verdienen. Evident is dat de Regeling voor appellante als ondernemer een extreem grote impact heeft op de financiering en verdiencapaciteit van haar onderneming, aldus appellante. Verder stelt appellante dat de bedrijfssituatie vergelijkbaar is met de bedrijfssituatie die aan de orde was in de zaak ECLI:NL:CBB:2019:301.
Beoordeling

6.1.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.

6.2.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College met betrekking tot het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).

6.3.

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).

6.4.

Appellante is eerst in februari 2014 begonnen met de bouw van de rundveestal. Van belang is dat op het moment dat appellante feitelijk uitvoering gaf aan haar voornemen haar melkveebedrijf uit te breiden te voorzien was dat er maatregelen genomen zouden worden om de fosfaatproductie te beperken. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de uitbreiding door te laten gaan. Verder is niet gebleken dat een bedrijfseconomische noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Ook uit de door haar overgelegde berekening van Fecunia Administratiekantoor volgt niet dat als gevolg van de Regeling de continuïteit van het bedrijf van appellante in gevaar komt. Door op een laat moment tot uitvoering van de uitbreidingsplannen over te gaan heeft appellante het risico aanvaard dat de fosfaatproductiebeperkende maatregelen die genomen zouden gaan worden haar bedrijf op een nadelige wijze zouden kunnen raken. De gevolgen van deze keuze komen dan ook voor rekening van appellante.
Het beroep van appellante op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) kan niet tot een ander oordeel leiden. In de zaak die tot deze uitspraak heeft geleid ging het om een melkveehouder die in 2012 een melkveebedrijf heeft gekocht zonder vee. Hij is toen eerst het bedrijf gaan moderniseren en verbouwen en hield daardoor op de peildatum 2 juli 2015 nog niet het beoogde en vergunde aantal stuks vee. Bovendien hield hij op de peildatum minder vee dan zijn voorganger. Niet is gebleken dat de situatie van appellante vergelijkbaar is met de situatie van deze melkveehouder. Tenslotte is van belang dat appellante weliswaar grote investeringen heeft gedaan, maar uit de beschikbare stukken blijkt niet dat gedwongen liquidatie dreigt. Ook in zoverre kan de situatie van appellante niet op één lijn gesteld worden met de situatie die heeft geleid tot de aangehaalde uitspraak.

6.5.

Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen. Voorts valt, gelet op de relatief beperkte hoogte van de opgelegde geldsommen van totaal € 11.554,- en de toegekende bonusgeldsommen met een totaalsom van € 3.053,-, niet in te zien dat sprake zou kunnen zijn van een individuele buitensporige last. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is ook in zoverre niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog faalt.
Slotsom

7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.