Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1691
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 3 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante verhoogd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend en verzocht om vergoeding van immateriële schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2021. Namens appellante zijn verschenen haar maat [naam 2] , haar gemachtigde en de deskundige, [naam 3]
. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een veehouderij. Op 1 april 2012 hield appellante 54 melk- en kalfkoeien en 72 stuks jongvee. Appellante heeft in 2012 het plan opgevat om het melkveebedrijf uit te breiden en de vleesveetak af te stoten. Hiertoe heeft zij op 28 december 2012 een melding Besluit landbouw milieubeheer gedaan, welke op 3 juni 2013 is goedgekeurd. Deze melding ziet op de uitbreiding van de bestaande ligboxenstal, zodat na de verbouwing 86 melk- en kalfkoeien, 62 stuks jongvee, 10 vleeskalveren en 15 vleesstieren kunnen worden gehouden op het bedrijf. Ten behoeve van de verbouwing van de ligboxenstal beschikt appellante sinds 13 december 2013 over een omgevingsvergunning. Verder beschikt appellante sinds 9 april 2014 over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het houden van 86 melk- en kalfkoeien, 62 stuks jongvee, 10 vleeskalveren en 15 vleesstieren. Uit het bedrijfsplan van 29 augustus 2013, opgesteld door ABAB Accountants & Advies, volgt dat appellante heeft beoogd uiteindelijk 120 melk- en kalfkoeien en 72 stuks jongvee op het bedrijf te kunnen houden. De stalruimte voor deze aantallen dieren is, na de uitbreiding van de ligboxenstal, reeds aanwezig.
2.2
Met het oog op de verbouwing en uitbreiding van de melkveetak heeft appellante op 25 maart 2013 5 hectare bouwland aangekocht. Tevens heeft appellante op 17 september 2013 0,4 hectare grond in eigendom verkregen. Op 14 augustus 2014 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan van € 630.000,- ten behoeve van de verbouwing van de ligboxenstal. Op 18 oktober 2014 is appellante een aannemingsovereenkomst aangegaan voor de verbouwing. De ruwbouw van de stal is in december 2014 voltooid. Appellante heeft in juli 2015 eerst gemolken met de nieuwe melkrobot.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 79 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.106 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de melkproductie van appellante aangepast en het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 4.157 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat sprake is van schending van artikel 1 van het EP. Er is geen sprake van een ‘fair balance’. Het fosfaatrechtenstelsel was in 2012, toen appellante is gestart met het maken van plannen om het bedrijf uit te breiden, niet voorzienbaar en kan haar daarom niet ten volle worden tegengeworpen. Uit diverse Kamerstukken is gebleken dat groei in de melkveehouderij mogelijk was wanneer ook werd geïnvesteerd in voldoende grond dan wel in de mogelijkheid tot mestverwerking. Appellante heeft gekozen voor een beperkte uitbreiding op een binnen het wettelijke kader verantwoorde manier door de aankoop van grond en het reserveren van financiële middelen op de balans voor de kosten voor mestverwerking.
4.2
Verder stelt appellante zich op het standpunt dat op haar een individuele en buitensporige last rust. De uitbreiding van appellante is ingezet met het doel een lonend bedrijf te kunnen overdragen aan de zoon. Met de afschaffing van het melkquotum leek het voor appellante verstandig de melkveetak uit te breiden en de vleesveetak af te stoten. Daartoe is appellante reeds in 2012 gestart met het opstellen van een bedrijfsplan en het indienen van een melding Besluit landbouw milieubeheer. Vervolgens heeft appellante de benodigde vergunningen aangevraagd. Omdat het vergunningentraject lang duurde, kon pas worden aangevangen met de bouw van de stal in september 2014 en waren de werkzaamheden op 2 juli 2015 nog maar net afgerond. Hierdoor was de stal op 2 juli 2015 niet volledig gevuld en het aantal dieren op de peildatum dus nog niet op het gewenste niveau. De lange duur van het vergunningstraject lag buiten de invloedssfeer van appellante. Vanwege de door appellante gemaakte bedrijfskeuzes en de keuze voor gefaseerde afstoot van het vleesvee, was het in 2015 nog niet mogelijk een Nbw-vergunning voor het beoogde bestand aan (alleen) melkvee aan te vragen. Op de peildatum beschikte appellante niet over de vergunningen om rechtsgeldig de beoogde dieraantallen te houden, maar dat betekent in haar geval niet dat ze niet rechtsgeldig kon uitbreiden. Omdat de fosfaatuitstoot van de vleeskoeien (bijna) gelijk is aan de uitstoot van melk- en kalfkoeien, kan zij intern salderen. Appellante kan met de aan haar toegekende fosfaatrechten het bedrijf niet lonend exploiteren. Ter onderbouwing van de stelling dat sprake is van een individuele en buitensporige last, beroept appellante zich op een deskundigenrapportage van 27 mei 2019, opgesteld door ABAB Accountants & Adviseurs, bestaande uit drie scenario’s. Scenario C beschrijft de situatie van appellante onder het toegekende aantal fosfaatrechten. Uit het rapport blijkt dat sprake is van een negatieve financieringsmarge van € 15.000,-. Ook blijkt dat staking van de bedrijfsactiviteiten daardoor dreigt.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was en verwijst naar uitspraken die reeds door het College zijn gedaan. Verweerder betwist verder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De investeringsbeslissingen van appellante zijn niet navolgbaar. Appellante beschikte op de peildatum niet over de vergunningen voor het houden van 120 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. Met de investeringen die appellante heeft gedaan in de uitbreiding van de stal is appellante vooruitgelopen op de daarvoor benodigde vergunningen. Dit terwijl geen sprake is van een bijzondere omstandigheid of bedrijfseconomische redenen om tot uitbreiding over te gaan. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat de bijzondere omstandigheid is gelegen in het feit dat appellante is omgeschakeld van vleesvee naar melkvee, merkt verweerder op dat appellante daarmee niet individueel afwijkend is van andere bedrijven die zijn omgeschakeld en daarmee de melkveetak hebben uitgebreid. Verweerder is verder van mening dat gezien het tijdstip waarop de investeringsbeslissingen zijn genomen, deze beslissingen niet navolgbaar zijn. Appellante heeft in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen besloten uit te breiden en heeft vastgehouden aan dit plan. Dit komt voor haar eigen risico en rekening. Dat er vertraging is opgetreden in het vergunningsproces – en appellante daardoor later met de bouw kon starten – komt eveneens voor haar eigen risico en rekening. Verder is verweerder van mening dat de uitbreiding fors is. Voor een deel van deze uitbreiding zijn aan appellante fosfaatrechten toegekend.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Het College is verder van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt en overweegt daartoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Het fosfaatrechtenstelsel – en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3% – leidt ertoe dat aan appellante voor minder melkvee fosfaatrechten is verleend dan zij in totaal met haar investeringen heeft beoogd. Appellante hield op de peildatum slechts 79 melk- en kalfkoeien, terwijl zij in haar stal 120 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee kon huisvesten. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellante reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Het College stelt vast dat appellante op de peildatum niet beschikte over de vereiste Nbw-vergunning voor het houden van 120 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. Verder is niet gebleken dat appellante een melding Activiteitenbesluit milieubeheer heeft gedaan voor die dieraantallen. Op de peildatum mocht appellante aan melkvee rechtsgeldig 86 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee houden. Voor zover zij uitbreidingsinvesteringen heeft gedaan voor de bouw van een stal waar zij 120 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee kan houden, is appellante daarmee met het doen van die investeringen vooruitgelopen op de voor de uitbreiding benodigde vergunningen. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat zij intern kan salderen tussen vleesvee, waarvoor zij op de peildatum ook nog een vergunning had, en melkvee, is het College van oordeel dat appellante dit niet heeft aangetoond. Appellante heeft wel een salderingsverzoek van 26 september 2013 overgelegd, maar dit verzoek ziet op de eerdere verandering naar 86 melk- en kalfkoeien, 62 stuks jongvee en vleesvee en niet op een saldering van dat vleesvee naar meer melkvee. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) bestaat in beginsel geen aanleiding een individuele en buitensporige last aan te nemen wanneer appellante vooruit is gelopen met het doen van investeringen op het verkrijgen van de voor de uitbreiding benodigde vergunningen. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat dit uitgangspunt moet worden verlaten omdat zij in 2015 de benodigde vergunning nog niet kon aanvragen in verband met de aanwezigheid van vleesvee op het bedrijf, volgt het College haar niet. Dat appellante het vleesvee wilde aanhouden en gefaseerd heeft willen uitbreiden is een ondernemerskeuze waaraan risico’s inherent zijn. De gevolgen van die keuze komen voor risico en rekening van appellante. Voor zover vertraging is ontstaan in het vergunningsproces, zoals door appellante aangevoerd, verwijst het College naar eerdere uitspraken, bijvoorbeeld de uitspraak van 3 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:355). Daarin heeft het College reeds geoordeeld dat vertragingen in het vergunningsproces voor risico en rekening van de melkveehouder komen. Voor zover appellante ter zitting tot slot heeft aangevoerd dat het gebrek aan vergunningen haar niet kan worden tegengeworpen omdat geen twijfel bestaat dat de vergunningen voor de beoogde dieraantallen zullen worden verleend, faalt dit betoog eveneens. Het gaat om de beoogde uitbreiding en al hetgeen met het oog daarop aan vergunningen op de peildatum vereist was (zie de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5). Nu in het financiële rapport aan deze omstandigheid voorbij wordt gegaan, kan aan het door appellante overgelegde rapport niet de betekenis toekomen die zij daaraan gehecht wenst te zien.
6.3.3
Appellante heeft verder niet onderbouwd dat zij een individuele en buitensporige last draagt omdat zij op de peildatum niet de 86 melk- en kalfkoeien hield die op de peildatum vergund waren. Ten overvloede merkt het College in dit kader op dat appellante de fosfaatrechten voor het overschot aan jongvee dat zij op de peildatum had, kan aanwenden om meer melk- en kalfkoeien te houden.
6.4
Het College is aldus van oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, in dit geval dan ook zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante.
6.5
Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken bij het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 14 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna 13 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Het uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half in beslag heeft genomen. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan appellante.
Slotsom
7.1
Het College verklaart het beroep ongegrond. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling in verband met de behandeling van het beroep.
7.2
In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1500,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. drs. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.