ECLI:NL:CBB:2021:208 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Beoordeling van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 en i...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 19/221 en 20/664

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen

[naam 1] B.V., te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante

(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. M. Krari en mr. K. van Ginkel).

Procesverloop

Bij besluit van 28 augustus 2017 heeft verweerder het verzoek van appellante om de in artikel 12, tweede lid, van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) neergelegde knelgevallenregeling toe te passen bij de tenuitvoerlegging van de Regeling afgewezen.

Bij besluit van 13 december 2018 heeft verweerder het door appellante daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 23 maart 2019 heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante heffingen opgelegd voor de periodes 1-5 ten bedrage van onderscheidenlijk € 127.421,-, € 4.733,-, € 53.016,-, € 131.995,- en € 189.696,-.

Bij besluit van 5 februari 2020 heeft verweerder het door appellante daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 13 december 2018 en 5 februari 2020.

Appellante heeft nadere stukken ingediend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2021. Appellante en verweerder hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting, appellante vertegenwoordigd door [naam 2] , oud bestuurder, vergezeld door [naam 3] , financieel directeur bij [naam 4] , en bijgestaan door haar gemachtigde, en verweerder vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.

Overwegingen

De Regeling

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
Besluitvorming

Ter zitting heeft appellante haar beroep tegen het besluit van 13 december 2018, dat zaak nr. 19/221 heeft gekregen, ingetrokken. Dit besluit ligt niet langer ter beoordeling voor en wordt hierna daarom ook niet besproken.

Aan zijn besluit van 23 maart 2019 heeft verweerder ten grondslag gelegd dat appellante op de peildatum te veel vrouwelijke runderen hield.

Aan zijn besluit van 5 februari 2020 heeft verweerder ten grondslag gelegd dat appellante niet heeft aangetoond dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Verweerder stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat appellante er te laat toe is overgegaan haar melkveebedrijf uit te breiden. Appellante stelt dat zij al in 2005 het voornemen had haar bedrijf uit te breiden, maar zij heeft aan dit voornemen pas uitvoering gegeven toen duidelijk was dat fosfaatproductiebeperkende maatregelen genomen zouden worden. Appellante beschikte op de peildatum, 2 juli 2015, nog niet over alle vergunningen die zij nodig had om de door haar beoogde uitbreiding te verwezenlijken. De vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet is pas op 17 augustus 2017 verleend. De gevolgen van de keuze van appellante om, terwijl zij ermee bekend had moeten zijn dat fosfaatproductiebeperkende maatregelen genomen zouden worden, komen daarom voor haar rekening. Hierbij tekent verweerder aan dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de uitbreiding van haar bedrijf noodzakelijk was. Verweerder volgt appellante niet in haar standpunt dat zij erop mocht vertrouwen dat zij de voorgenomen uitbreiding kon realiseren omdat aan haar een subsidie was verleend om haar bedrijf uit te breiden. Anders dan appellante stelt zag de subsidie niet de uitbreiding van het melkveebedrijf van appellante, maar op de verduurzaming ervan. De garantstelling van € 2.500.000,- die aan appellante is verleend moest worden ingezet voor de uitvoering van het investerings- en financieringsplan zoals beschreven in de subsidieaanvraag. Omdat de garantstelling samenhangt met de subsidieaanvraag kon appellante ook hieraan niet het vertrouwen ontlenen dat zij mocht uitbreiden. Dat appellante ervan mocht uitgaan dat zij kon uitbreiden blijkt ook niet uit de aan haar verleende ontheffing als bedoeld in de Wet verantwoorde groei melkveehouderij. Deze vrijstelling is gebaseerd op artikel 70a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Dit artikel is niet van toepassing op het Fosfaatreductieplan 2017. Appellante kon hieraan dan ook niet de verwachting ontlenen dat toekomstige maatregelen haar niet zouden raken. In de tweede plaats stelt verweerder zich op het standpunt dat uit de door appellante overgelegde rapportage niet blijkt dat de continuïteit als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling in gevaar is gekomen. Voor zover appellante in financiële problemen is gekomen door een aan haar in 2008 opgelegde superheffing kunnen deze problemen niet worden toegerekend aan de tenuitvoerlegging van de Regeling. In de derde en laatste plaats ziet verweerder in de door appellante aangedragen omstandigheden geen aanleiding een individuele en buitensporige last aan te nemen. In de periode dat [naam 5] is overleden en er verbouwingen plaatsvonden is het melkveebedrijf juist gegroeid. Dat appellante ook te kampen heeft gehad met vernieling en dierziekte heeft zij niet aangetoond. Uit het voorgaande volgt dat de tenuitvoerlegging van de Regeling geen schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) oplevert, aldus verweerder.
Beroep

In beroep betoogt appellante dat verweerder niet heeft onderkend dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Volgens appellante is verweerder er in zijn besluitvorming geheel aan voorbijgegaan dat zij, met meer dan 3.000 melkkoeien, het grootste melkveebedrijf van Nederland voert. In het bedrijf van appellante gaat veel geld om en kleine procentuele veranderingen hebben daarom al gauw grote financiële gevolgen. Verweerder heeft verder ten onrechte alleen beoordeeld wat de gevolgen van de door hem opgelegde heffingen zijn voor het bedrijf van appellante. De Regeling is erop gericht het aantal runderen op het bedrijf van appellante terug te brengen en omvat daarmee meer dan alleen de optelsom van de opgelegde heffingen. Verweerder had bij zijn beoordeling moeten betrekken wat het voor appellante betekent het aantal door haar gehouden runderen te verminderen tot het referentieaantal. Dat het bedrijf van appellante zwaar getroffen wordt door de tenuitvoerlegging van de Regeling blijkt uit de door haar overgelegde rapportages. Anders dan verweerder veronderstelt is de slechte financiële positie van appellante niet het gevolg van de eerder aan haar opgelegde superheffing, die door een fout van de overheid twee keer is geïnd. Appellante heeft die heffing opgevoerd als verklaring waarom zij niet eerder al toe is gekomen de in 2005 voorgenomen uitbreiding te verwezenlijken. Appellante moest er eerst voor zorgen dat zij weer financiële armslag kreeg. Dat proces werd bemoeilijkt door de kredietcrisis in 2008 en de zuivelcrisis in 2009. Toen zij haar financiële huishouding eenmaal weer op orde had, is appellante stappen gaan zetten richting uitbreiding. Dat zij de gewenste uitbreiding kon realiseren ondanks de plannen die er bestonden de fosfaatuitstoot te reduceren, mocht appellante, anders dan verweerder stelt, afleiden uit de aan haar verleende subsidie. Die subsidie ziet namelijk niet alleen op de verduurzaming van het melkveebedrijf, maar ook op de uitbreiding ervan. Appellante wijst erop dat verweerder er niet alleen van op de hoogte was dat zij uitbreidingsplannen had, verweerder heeft een garantstelling van € 2.500.000,- verleend zodat appellante de voor de uitbreiding benodigde financiering kon verkrijgen. Verweerder kan zich nu niet op het standpunt stellen dat appellante een onverantwoord risico heeft genomen om uit te breiden en dat de gevolgen hiervan geheel voor haar rekening dienen te blijven. Verweerder werpt appellante verder ten onrechte tegen dat zij op de peildatum nog niet over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen beschikte. Dat de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet pas op 17 augustus 2017 is verleend is het gevolg van fouten van verschillende overheden. De opgelopen vertraging kan appellante daarom niet worden aangerekend. Daarbij was, anders dan verweerder veronderstelt, op 2 juli 2015 niet bekend dat fosfaatproductiebeperkende maatregelen genomen zouden worden. Deze datum is later als peildatum gekozen. Het kan appellante ook om die reden niet worden verweten dat zij de uitbreiding van haar bedrijf nog niet had gerealiseerd op 2 juli 2015. Uit het voorgaande blijkt dat appellante een individuele en buitensporige last te dragen heeft als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling en dat de door verweerder opgelegde heffingen om die reden strijdig zijn met artikel 1 van Pro het EP. Verweerder had daarom aanleiding moeten zien de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule toe te passen, aldus appellante.

5.1.

Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van Pro het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.

5.2.

De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.

5.3.

De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.

5.4.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.

5.5.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).

5.6.

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114).

5.7.

Het College stelt vast dat appellante enorme investeringen in haar bedrijf heeft gedaan op het moment dat duidelijk was dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en maatregelen genomen zouden worden om de fosfaatproductie te beperken. Het College heeft eerder geoordeeld dat beslissingen van melkveehouders om desondanks zeer fors te investeren in de uitbreiding van een melkveebedrijf in de regel niet navolgbaar zijn. Een uitzondering op die regel wordt wel aangenomen als er een noodzaak bestond om uit te breiden. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat voor appellante geen noodzaak bestond – zij heeft dit in elk geval niet gesteld – om tot uitbreiding van haar bedrijf over te gaan. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen niet navolgbaar. Het College ziet in de door appellante aangedragen omstandigheden geen aanleiding de gevolgen van haar ondernemerskeuzes desondanks voor rekening van verweerder te brengen. Voor zover appellante schade heeft geleden als gevolg van het volgens appellante ten onrechte twee keer opleggen van de superheffing, ligt het op haar weg deze schade te verhalen op degene die die schade onrechtmatig zou hebben toegebracht. Het gebrek aan financiële armslag maakt het begrijpelijk dat appellante jarenlang niet in de uitbreiding van haar bedrijf heeft kunnen investeren, maar daarmee is geen rechtvaardiging gegeven om later alsnog uit te breiden, vooral ook omdat de omstandigheden in de melkveesector in de tussentijd waren veranderd. Ook voor de door appellante aangedragen crises geldt dat het begrijpelijk is dat die een negatieve invloed op haar bedrijfsvoering hebben gehad, maar dat dit geen rechtvaardiging is om later alsnog uitvoering te geven aan de voorgenomen uitbreiding. Dat verweerder niet alleen op de hoogte was van de uitbreidingsplannen van appellante, maar ook een bijdrage aan de financiering hiervan heeft geleverd door zich garant te stellen, zodat NIBC Bank bereid was aan appellante een lening van € 24.000.000,- te verstrekken, is voor het College geen grond de gevolgen van de verwezenlijking van de uitbreiding (voor een deel) voor rekening van verweerder te brengen. Ook als verweerder op de hoogte was van de uitbreidingsplannen van appellante, wat het College aannemelijk acht, mocht appellante uit de garantstelling niet afleiden dat haar fosfaatproductie niet aan banden gelegd zou worden. Het College volgt verweerder in het door hem op de zitting uitgedragen standpunt dat hij alleen heeft willen faciliteren zodat appellante kon ondernemen en dat het aan appellante was een afweging te maken tussen de baten die de uitbreiding met zich zou brengen en de mogelijke risico’s die hiermee gepaard zouden gaan. Dat appellante hinder heeft ondervonden bij het aanvragen van de voor de uitbreiding benodigde Nbw-vergunning in juli 2015, waardoor zij de aanvraag pas op 1 september 2015 kon indienen, is een omstandigheid die, volgens vaste rechtspraak van het College, tot het risico van de melkveehouder gerekend wordt (zie bijvoorbeeld zijn uitspraak van 7 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:232). Hierbij tekent het College aan dat, ook wanneer de aanvraag in juli 2015 voorspoedig was verlopen, appellante haar veestapel niet voor de peildatum, 2 juli 2015, tot de door haar gewenste omvang had kunnen uitbreiden.

5.8.

Het College wil geloven dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en de keuze haar veestapel niet in 2017 al terug te brengen tot het referentieaantal – waardoor aan haar forse heffingen zijn opgelegd – dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van deze beslissingen niet kan afwentelen.

5.9.

Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het besluit van 5 februari 2020 is dan ook niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP en voor verweerder bestond dan ook geen aanleiding de Regeling buiten toepassing te verklaren of de heffingen te matigen.
Slotsom

6. Het beroep is ongegrond.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen.