ECLI:NL:CBB:2021:178

• Datum uitspraak: 23 februari 2021
• Publicatiedatum: 22 februari 2021
• Zaaknummer: 19/1403 en 19/1404
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Uitkomst: Deels toewijzend
• Procedures: Proceskostenveroordeling
• Rechters: H.O. Kerkmeester; M. de Mol; G.A.J. van den Hurk
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 11 uitgaand · 1 inkomend

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Bestuursrechtelijke beoordeling boetes voor verboden additieven in vleeswaren

In deze bestuursrechtelijke zaak staat centraal of vleeswarenproducenten verboden additieven hebben toegevoegd aan vleeswaren die als vleesbereidingen of vleesproducten moeten worden gekwalificeerd. De minister legde boetes op wegens overtreding van het Warenwetbesluit additieven, waarop de producenten bezwaar maakten en in beroep gingen. De rechtbank vernietigde diverse boetebesluiten wegens onvoldoende bewijs dat sprake was van vleesbereidingen.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven herzag deze beoordeling. Het stelde vast dat vleesbereidingen en vleesproducten zich onderscheiden door de mate van verwerking en de verandering van de inwendige spierweefselstructuur. Voor vleesproducten moet sprake zijn van een ingrijpende verwerking waardoor de kenmerken van vers vlees verdwenen zijn. De minister mocht boetes opleggen als het productieproces geen verwerking inhoudt en verboden additieven werden toegevoegd.

Per producent en product beoordeelde het College of sprake was van verwerking. Bij producten waarbij alleen verkleining en mengen plaatsvond, was sprake van vleesbereidingen en waren de boetes terecht. Bij producten waar roken of rijpen plaatsvond, was nader onderzoek naar het eindproduct vereist. In sommige gevallen, zoals bij het gebruik van verboden additief E 160c, was de boete ongeacht de categorisering terecht. Het College vernietigde de uitspraak voor enkele producenten en bevestigde deze voor anderen. Tevens werd een vergoeding van proceskosten en griffierecht toegewezen.

Uitkomst: Het College vernietigt deels de uitspraak en bevestigt deels de boetes voor verboden additieven in vleeswaren, waarbij per producent is beoordeeld of sprake is van vleesbereiding of vleesproduct.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 19/1403 en 19/1404

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 februari 2021 inzake:

1. [naam 1] B.V. ( [naam 1] ), te [plaats 1]
,

2. [naam 2] B.V. ( [naam 2] ), te [plaats 2]
,

3. [naam 3] B.V. ( [naam 3] ) te [plaats 1] ,

4. [naam 4] B.V. ( [naam 4] te [plaats 3] ,

5. [naam 5] B.V. ( [naam 5] ), te [plaats 4]
,

6. [naam 6] B.V. ( [naam 6] ), te [plaats 5] ,

Hierna gezamenlijk: de vleeswarenproducenten

(gemachtigden: mr. A.B. van Rijn en mr. J. Wols),

en

de minister voor Medische Zorg (de minister),

(gemachtigden: mr. G.A. Dictus en mr. E.H. Pijnacker Hordijk).

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 juli 2019, kenmerk ROT 18/3822, ROT 18/3830, ROT 18/4211, ROT 18/4212, ROT 18/4213, ROT 18/4549, ROT 18/4556, in het geding tussen

de vleeswarenproducenten

en

de minister voor Medische Zorg.

Procesverloop in hoger beroep

De vleeswarenproducenten en de minister hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 30 juli 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:6056).

Partijen hebben een reactie op elkaars hogerberoepschriften ingediend.

De vleeswarenproducenten hebben drie rapporten overgelegd over de producten en een uitspraak van een Italiaanse rechtbank. De minister heeft op deze nadere stukken gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 december 2020. Partijen, met uitzondering van [naam 2] , hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens de vleeswarenproducenten zijn tevens verschenen: [naam 7] ( [naam 6] ), [naam 8] ( [naam 6] ), [naam 9] ( [naam 3] ), [naam 10] ( [naam 1] ), [naam 11] ( [naam 5] ), [naam 12] (VNV), [naam 13] (VNV) en [naam 14] (VNV). Namens de minister zijn tevens verschenen: [naam 15] (NVWA) , [naam 16] (NVWA) en [naam 17] (NVWA).

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

In september 2015 is het Voedsel- en Veterinair Bureau (Food and Veterinary Office (FVO)) van de Europese Commissie op bezoek geweest bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in het kader van een zogenoemde fact-finding mission. Daarbij heeft FVO onder meer vastgesteld dat er sprake is van niet-toegestaan gebruik van levensmiddelenadditieven in vleesbereidingen, dat dit tijdens officiële controles niet is opgemerkt en dat in meerdere gevallen in vleesproducten het maximale toegestane niveau aan toegevoegde nitrieten werd overschreden. NVWA heeft vervolgens na nadere onderzoeken het Actieprogramma Europese additievenwetgeving aangekondigd. Uit overleg nadien tussen NVWA en brancheverenigingen, waaronder de Vereniging voor Nederlandse Vleeswarenindustrie (VNV), komt naar voren dat de branche en NVWA van mening verschillen wanneer sprake is van vleesbereidingen en wanneer van vleesproducten als bedoeld in bijlage I van Verordening (EG) nr. 853/2004. Omdat op grond van Europese wetgeving in vleesbereiding aanzienlijk minder additieven zijn toegestaan dan in vleesproducten, zoals bijvoorbeeld nitraat en nitriet die de houdbaarheid verbeteren en helpen om de kleur in vleeswaren te behouden, is dit onderscheid van belang.

1.3

Nadat de vleeswarenproducenten naar aanleiding van eerdere inspectiebezoeken door NVWA schriftelijk waren gewaarschuwd, zijn zij opnieuw bezocht. Naar aanleiding van de herhaalde inspectiebezoeken in 2017 en 2018 zijn de vleeswarenproducenten door de minister beboet vanwege het toevoegen van additieven aan vleesbereidingen, omdat niet is voldaan aan de voorwaarden als gesteld in Bijlage II van Verordening (EG) nr. 1333/2008. De vleeswarenproducenten zijn opgekomen tegen deze opgelegde (en gehandhaafde) bestuurlijke boetes. VNV en enige vleeswarenproducenten, waaronder [naam 1] , [naam 4] en [naam 6] , hebben voorts de Staat der Nederlanden gedagvaard in kort geding voor de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag. De zaak is ter zitting op 29 maart 2018 (C/09/530744/HA ZA 17 - 420) doorgehaald nadat partijen – met inachtneming van bepaalde procesafspraken – het er over eens zijn geworden dat eerst de bestuursrechtelijke weg zal worden gevolgd.

1.4

Op 16 oktober 2017 hebben toezichthouders van NVWA naar aanleiding van een eerdere waarschuwing een herinspectie uitgevoerd bij [naam 1] in [plaats 1] . [naam 1] brengt als levensmiddelenbedrijf [… 1] en [… 2] in de handel. In het naar waarheid opgemaakte rapport van bevindingen van 27 oktober 2017 van een van de toezichthouders is onder meer vermeld dat blijkens verklaringen van de manager, de productiewijze, de productspecificatie van Nitrietpekelzout 0,85% en de lijsten van ingrediënten, aan de carpaccio en de ossenworst nog steeds additieven worden toegevoegd die voor deze vleesbereiding niet zijn toegestaan. Aan de carpaccio worden namelijk conserveermiddel E 250 (natriumnitriet) en stabilisator E 450 (difosfaten) toegevoegd. Aan de ossenworst wordt eveneens E 250 toegevoegd. In het rapport is voorts uiteengezet dat de toezichthouders, gelet op het productieproces dat bestaat uit het verkleinen en mengen van toevoegingen aan het vlees, menen dat ten aanzien van beide vleeswaren sprake is van vleesbereiding en niet van een vleesproduct. Bij besluit van 22 december 2017 is aan [naam 1] – onder meer – een bestuurlijke boete van € 1.050,- opgelegd. Bij bestreden besluit van 7 juni 2018 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het versnijden en fijnhakken van vers vlees geen verwerkingen behelzen en dat het toevoegen van kruiden niet kan worden beschouwd als marineren. Bij marineren worden proteïnen in het spierweefsel gedenatureerd waardoor de inwendige spierweefselstructuur verandert en de kenmerken van vers vlees op het snijvlak niet meer herkenbaar zijn. Dit gaat verder dan het slechts toevoegen van smaak.

1.5

Op 6 juli 2017 heeft een toezichthouder van NVWA naar aanleiding van een eerdere waarschuwing een herinspectie uitgevoerd bij [naam 2] te [plaats 2] . [naam 2] brengt als levensmiddelenbedrijf het product [… 3] in de handel. In het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van 2 november 2017 is te lezen dat uit de receptuur en de verklaringen van de productiemanager bleek dat [naam 2] aan de spekblokjes nog steeds pekel met nitriethoudend zout toevoegt, terwijl nitriet een voor vleesbereiding verboden additief is. De toezichthouder heeft uiteengezet dat rauw spek met toevoegingen wordt gezien als vleesbereiding en niet als een vleesproduct. Bij besluit van 22 december 2017 is aan [naam 2] een bestuurlijke boete van € 525,- opgelegd. Bij bestreden besluit van 29 juni 2018 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het toevoegen van pekel en het vervolgens gedurende twee uur roken van de spekblokjes op een gematigde temperatuur niet tot gevolg kan hebben dat het vlees volledig tot de kern van het snijvlak van zijn versheidskenmerken wordt ontdaan, omdat de binnenzijde van het spek rauw blijft. Hoewel roken op zich een verwerking is in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening 852/2004, heeft gezien de korte duur het roken volgens de minister niet tot gevolg dat de speerweefselstructuur verloren gaat of verandert, wat een van de voorwaarden is om van een vleesproduct te kunnen spreken.

1.6

Op 18 mei 2017 hebben toezichthouders van NVWA naar aanleiding van een eerdere waarschuwing een herinspectie uitgevoerd bij [naam 3] te [plaats 6] . [naam 3] brengt [… 4] in de handel. In het naar waarheid opgemaakte rapport van bevindingen van 15 juni 2017 is vermeld dat blijkens de lijst van ingrediënten aan de carpaccio nog steeds een voor vleesbereiding verboden additief wordt toegevoegd, namelijk kleurstof E 160c (paprika-extract), terwijl paprika-extract alleen is toegestaan in merguez-achtige producten. In het rapport is uiteengezet dat het productieproces, bestaande uit het verkleinen van het rundvlees en het mengen van toevoegingen, niet kan leiden tot een vleesproduct, zodat sprake is van een vleesbereiding. Voorts is in het rapport vermeld dat in de lijst van ingrediënten van de carpaccio “kleurstof (caroteen, E 150)” werd genoemd. Carotenen zijn nummer E 160a, terwijl karamel nummer E 150 is. Blijkens de productspecificaties werd niet de kleurstof E 150 toegevoegd. De rapporterende toezichthouder heeft hieruit afgeleid dat de voedselinformatie misleidend was. Bij besluit van 15 december 2017 heeft de minister [naam 3] beboet tot een bedrag van € 1050,- wegens toevoeging van een verboden additief aan de carpaccio en wegens misleidende voedselinformatie. Bij bestreden besluit van 29 juni 2018 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het toevoegen van kruiden, sauzen of andere levensmiddelen niet kan worden beschouwd als marineren.

1.7

Op 19 oktober 2017 hebben toezichthouders van NVWA wederom een herinspectie uitgevoerd bij [naam 3] te [plaats 6] . Van de inspectie is naar waarheid rapport opgemaakt op 26 oktober 2017. Aan de hand van de productspecificatie en verklaringen van de manager is vastgesteld dat aan de [… 4] de verboden additieven antioxidant E 392 en emulgator E 472c werden toegevoegd. Aan de hand van de productspecificatie en verklaringen van de manager is voorts vastgesteld dat aan de [… 5] de voor vleesbereiding verboden additieven antioxidant E 392, emulgator E 472c en smaakversterker E 621 werden toegevoegd. In het rapport is voorts uiteengezet dat de toezichthouders, gelet op het productieproces, menen dat ten aanzien van beide waren sprake is van vleesbereiding en niet van vleesproducten. Bij besluit van 22 december 2017 is aan [naam 3] een bestuurlijke boete van € 525,- opgelegd. Bij bestreden besluit van 29 juni 2018 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het toevoegen van kruiden, sauzen of andere levensmiddelen niet kan worden beschouwd als marineren.

1.8

Op 12 maart 2018 hebben toezichthouders van NVWA naar aanleiding van een eerdere waarschuwing een herinspectie uitgevoerd bij [naam 4] te [plaats 3] . [naam 4] brengt diverse soorten rundercarpaccio in de handel. Van de inspectie is een naar waarheid rapport opgemaakt op 18 april 2018. Uit het etiket van een van de rundercarpaccio’s voor vleesbereiding blijkt dat verboden additieven werden toegevoegd, namelijk conserveermiddelen E 250 (natriumnitriet) en E 252 (kaliumnitraat). Uit het rapport komt naar voren dat het rundvlees wordt vermalst en geïnjecteerd met pekel. Daarna worden andere ingrediënten toegevoegd. Vervolgens wordt het vlees gemodelleerd in kunstdarmen en in zakken vacuüm verpakt. Na zeven tot negen dagen rijpen wordt het vlees ingevroren. Blijkens het rapport is de rundercarpaccio (eerder) vergeleken met een product dat uitsluitend was vermalst. Bij vergelijking met het snijvlak van de ontdooide en vermalste grondstof rundvlees was kleurverschil zichtbaar, de paal rundercarpaccio was roder en steviger. Dit zou komen door de toegevoegde additieven die voor een rode kleur en waterbinding zorgden. Afgezien van de rodere kleur en stevigere consistentie zag de rundercarpaccio er echter nog als rauw vlees uit en waren de eigenschappen van vers vlees op het oog niet verdwenen. Op grond daarvan heeft de NVWA eerder geconcludeerd dat de door [naam 4] geproduceerde rundercarpaccio een vleesbereiding is, aldus het rapport van 18 april 2018. Bij besluit van 18 mei 2018 tot oplegging van een bestuurlijke boete van € 1.050,- heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat dit proces geen ingrijpende verwerking behelst, zodat sprake is van vleesbereiding en niet van een vleesproduct. [naam 4] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, aan welk verzoek de minister gevolg heeft gegeven.

1.9

Op 16 april 2018 heeft een toezichthouder van NVWA naar aanleiding van een eerdere waarschuwing een herinspectie uitgevoerd bij [naam 5] te [plaats 4] . [naam 5] brengt theeworst in de handel. Van de inspectie is naar waarheid rapport opgemaakt op 18 april 2018. Vastgesteld is dat aan rauw gemengd varkensvlees zout en additieven worden toegevoegd en dat als conservering melkzuur E 270 wordt toegevoegd. Dit is volgens de toezichthouder vleesbereiding. Tevens werden volgens de receptuur nog steeds de voor vleesbereiding verboden additieven E 250 (natriumnitriet), E 160c (paprika-extract) en E 621 (monosodiumglutamate) toegevoegd. Bij bestreden besluit van 25 mei 2018 tot oplegging van een bestuurlijke boete van € 1.050,- heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat dit proces geen ingrijpende verwerking behelst, zodat sprake is van vleesbereiding en niet van een vleesproduct. [naam 5] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, aan welk verzoek de minister gevolg heeft gegeven.

1.1

Op 30 januari 2018 heeft een toezichthouder van NVWA naar aanleiding van een eerdere waarschuwing een herinspectie uitgevoerd bij [naam 6] te [plaats 5] . [naam 6] brengt verschillende soorten filet americain, ossenworst en steak tartare in de handel. Van de inspectie is op 2 februari 2018 naar waarheid rapport opgemaakt. Alle drie de soorten vlees starten volgens het rapport met hetzelfde productieproces. Het vlees wordt gesneden, er worden mixen door het vlees gemengd, waarna het mengsel wordt gemalen. Daarna worden er nog andere mixen door gemengd. Vervolgens wordt de ossenworst afgevuld in een darm en worden de biologische filet americain en de steak tartare afgevuld in plastic bakjes, begast en gesealed. De toezichthouder zag volgens het rapport dat bij alle drie de waren na het bereidingsproces op het snijvlak de kenmerken van vers vlees niet verdwenen waren. Vastgesteld is verder dat aan deze producten nog steeds het voor een vleesbereiding verboden additief E 250 (natriumnitriet) werd toegevoegd. Bij bestreden besluit van 1 juni 2018 tot oplegging van een bestuurlijke boete van € 1.050,- heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat met het versnijden van het vlees op het snijvlak de kenmerken van vers vlees niet verdwenen waren, zodat sprake is van een vleesbereiding en niet van een vleesproduct. [naam 6] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, aan welk verzoek de minister gevolg heeft gegeven.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft de beroepen van de vleeswarenproducenten gegrond verklaard. De rechtbank heeft de beslissingen op bezwaar van de minister vernietigd wat betreft de boete voor de overtreding van het Warenwetbesluit additieven, aroma's en enzymen in levensmiddelen (Warenwetbesluit additieven), de primaire besluiten herroepen wat betreft de boete voor de overtreding van het Warenwetbesluit additieven en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de bestreden besluiten. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.

“12.3. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de zojuist genoemde definities niet onduidelijk en sluiten enerzijds de genoemde definities van onverwerkte producten, vers vlees en vleesbereidingen en anderzijds de definities van verwerkte producten en vleesproducten op elkaar aan. Uit deze definities volgt dat vers vlees dat is verdeeld, in partjes, plakken of stukken gesneden, uitgebeend, gehakt, van de huid ontdaan, gemalen, versneden, gereinigd, bijgesneden, gepeld, geplet, gekoeld, bevroren, diepgevroren of ontdooid, waaraan levensmiddelen, kruiderijen of additieven zijn toegevoegd of dat een verwerking heeft ondergaan die niet volstaat om de inwendige spierweefselstructuur van het vlees te veranderen en daardoor de kenmerken van vers vlees te doen verdwijnen niet als vleesproduct kwalificeert. Anders dan eiseressen stellen moet gelet op deze definities – waaronder die van verwerking – wel een handeling worden verricht die het oorspronkelijke product ingrijpend wijzigt alvorens van vleesverwerking sprake kan zijn. Uit deze definities volgt voorts – en ook anders dan eiseressen stellen – dat verandering van de inwendige spierweefselstructuur van het vlees als zodanig niet volstaat om tot een vleesproduct te komen, omdat daarvan eerst sprake is als de inwendige spierweefselstructuur van het vlees zodanig is veranderd dat daardoor de kenmerken van vers vlees zijn verdwenen. Hieruit volgt voorts dat een vleeswaar niet tegelijk een vleesbereiding en vleesproduct kan zijn. Verweerder wijst er in zijn verweerschriften in dit verband terecht op dat in onderdeel 5 van de Considerans bij Verordening (EU) nr. 601/2014 is vermeld dat met de Leidraad is verduidelijkt dat vleesbereidingen ofwel verwerkt ofwel onverwerkt kunnen zijn. Dit onderscheid volgt ook uit het door eiseressen genoemde Newby-arrest, waarin onder punt 54 wordt overwogen:

“Voorts heeft het begrip “vleesbereidingen” geen rechtstreeks verband met het begrip “separatorvlees”, maar wel met “vers vlees” en “gehakt vlees” enerzijds, die in beginsel de enige grondstoffen zijn die mogen worden gebruikt, en met het begrip “vleesproducten” in de zin van punt 7.1 van bijlage I bij verordening nr. 853/2004 anderzijds, namelijk wanneer het als grondstof gebruikte verse vlees wordt verwerkt. In dat laatste geval zijn de begrippen “vleesproducten” en “vleesbereidingen” immers alternatief, in die zin dat naargelang het proces voor verwerking van vers vlees de inwendige spierweefselstructuur verandert zodat de kenmerken van vers vlees verloren gaan, of niet, het verkregen product een vleesproduct dan wel een vleesbereiding vormt.”

(…)

12.5.

De Leidraad is – anders dan genoemde verordeningen – geen bindend document. Dit laat onverlet dat de Leidraad een handvat kan bieden bij de interpretatie van de genoemde definities. Naar het oordeel van de rechtbank zijn (de versies uit 2014 en 2018 van) paragraaf 5.9 van de Leidraad en de bijlagen I en II bij de Leidraad die zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak niet in strijd met de definities uit artikel 2, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 852/2004 en Bijlage I bij Verordening (EG) nr. 853/2004, maar bevat de Leidraad slechts een herhaling en nadere verduidelijking van die definities. Met name valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat de vermelding in de Leidraad dat vers vlees dat niet volledig is gemarineerd onder de definitie van “vleesbereidingen” valt aangezien de verandering van de inwendige spierweefselstructuur niet volledig is en het snijvlak nog steeds de kenmerken van vers vlees vertoont, onjuist is. Dit geldt voorts voor de vermelding dat gedeeltelijk of volledig gezouten of gepekeld vlees dat in het eerste stadium van het rijpingsproces op de markt is gebracht en geen andere verwerking heeft ondergaan zoals koken of drogen, onder de definitie van “vleesbereidingen” valt aangezien er nog steeds kenmerken van vers vlees zijn. Wat eiseressen hebben gesteld omtrent het al dan niet volledig zijn verdwenen van de kenmerken van vers vlees kan niet tot een ander oordeel leiden. De rechtbank ziet namelijk met verweerder geen relevant (taalkundig) verschil tussen verdwenen en volledig verdwenen. Gelet hierop heeft verweerder niet in strijd met enige rechtsregel gehandeld door zijn besluitvorming mede op de Leidraad te baseren. Ook de verwijzing in de besluitvorming van verweerder naar het verslag van de bijeenkomst van 20 juni 2016 van de werkgroep additieven van de Europese Commissie moet in dit licht worden gezien.

(…)

13.8.

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit alle beschreven processen niet reeds volgt dat sprake is van vleesproducten. De processen kunnen slechts als verwerking worden aangemerkt indien die – tezamen – voor elk van deze vleeswaren hebben geleid tot een zodanige verandering van de inwendige spierweefselstructuur van het vlees dat op het snijvlak kan worden geconstateerd dat de kenmerken van vers vlees verdwenen zijn. Over de vraag of verweerder bewezen heeft dat bij de verschillende vleeswaren telkens niet sprake is van een zodanige verandering zal de rechtbank zich hierna buigen bij de bespreking van de daarop betrekking hebbende beroepsgronden van eiseressen.

(…)

15.4.

Met betrekking tot de vraag of zintuiglijke vaststelling door de toezichthouders kan volstaan om vast te stellen dat sprake is van vleesbereidingen in plaats van vleesproducten overweegt de rechtbank het volgende. Voorop moet worden gesteld dat het toepasselijke Unierecht niet een bepaalde onderzoeksmethode voorschrijft. De onderzoekmethodes (DSC-methode en histologisch onderzoek) die ten grondslag liggen aan het TNO-rapport en een door eiseressen overgelegde powerpointpresentatie van TNO zijn erop gericht om wijziging in de spierweefselstructuur van vlees aan te tonen. Hiervoor heeft de rechtbank vastgesteld dat niet iedere verandering van de spierweefselstructuur volstaat om het vlees aan te kunnen merken als vleesproduct, maar dat maatgevend is of sprake is van een zodanige verandering van de inwendige spierweefselstructuur van het vlees dat op het snijvlak kan worden geconstateerd dat de kenmerken van vers vlees verdwenen zijn. Met verweerder is de rechtbank daarom van oordeel dat met de stukken van TNO niet aannemelijk is gemaakt dat de producten zoals die door eiseressen in de handel zijn gebracht vleesproducten zijn. Volgens verweerder kan met organoleptisch onderzoek [zintuiglijke waarneming van het vlees zoals smaak, geur, textuur; toevoeging College] wel worden vastgesteld of de kenmerken van vers vlees verdwenen zijn of niet. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat ook de verwijzende rechter uit het Verenigd Koninkrijk in de zaak Newby van oordeel is dat de kenmerken van vers vlees betrekking hebben op organoleptische eigenschappen zoals smaak, geur en textuur. Daarbij heeft verweerder er voorts terecht op gewezen dat in het Unierecht vaker wordt uitgegaan van de organoleptische eigenschappen van levensmiddelen (bijv. artikel 6, tweede lid, aanhef en onder c, van Verordening (EG) nr. 1333/2008). Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende heeft onderbouwd waarom zintuiglijk onderzoek geschikt is om te kunnen vaststellen of sprake is van een zodanige verandering van de inwendige spierweefselstructuur van het vlees dat op het snijvlak kan worden geconstateerd dat de kenmerken van vers vlees verdwenen zijn.

(…)

15.7.

Voorts staat ter beoordeling of verweerder aan het proces-verbaal of toezichtsrapport van de toezichthouders voldoende bewijs heeft kunnen ontlenen om vast te kunnen stellen dat sprake is van een vleesbereiding en niet van een vleesproduct. De rechtbank overweegt daarover het volgende. De toezichthouders hebben reeds aan de hand van een beschrijving van het bewerkingsproces geconcludeerd dat geen sprake kan zijn van vleesproduct, maar slechts van vleesbereiding, zonder – althans niet kenbaar – een organoleptisch onderzoek te doen om vast te stellen of de inwendige spierweefselstructuur is veranderd zodat op het snijvlak de kenmerken van vers vlees al dan niet verloren zijn gegaan. Daar bestond wel aanleiding toe, nu eiseressen uitgebreid hebben toegelicht, onder meer door te verwijzen naar het TNO-rapport van december 2017, dat de wijze van behandeling van het vlees wel degelijk tot een vleesproduct leidt. Voor het standpunt van verweerder dat op voorhand al kon worden aangenomen dat de wijze van behandeling van het vlees onvoldoende was om van verwerking te kunnen spreken, bieden de voorhanden stukken onvoldoende grond. Het had op de weg van verweerder gelegen dit standpunt nader te onderbouwen. Gelet hierop had verweerder het eindresultaat van de vleeswaren zoals die in de handel werden gebracht moeten beoordelen.

15.8.

Nergens blijkt dat de toezichthouders gedurende de hiervoor beschreven inspecties organoleptisch onderzoek hebben verricht. In de zaak van [naam 6] heeft de toezichthouder weliswaar in het rapport van bevindingen verklaard dat hij of zij zag dat op het snijvlak de kenmerken van vers vlees niet verdwenen waren, maar de rechtbank is van oordeel dat dit een onvoldoende feitelijke, veeleer waarderende beschrijving bevat. Die beschrijving is niet meer dan een herhaling van de definitie van vleesbereiding uit Bijlage I bij Verordening (EG) nr. 853/2004 en daaruit blijkt niet op basis van welke feitelijkheden op het snijvlak de kenmerken van vers vlees niet verdwenen waren. In de zaak [naam 4] lijkt wel naar aanleiding van organoleptisch onderzoek, bestaande uit kijken en voelen, een feitelijke beschrijving in het rapport van bevindingen te zijn opgenomen, maar uit de rapportage blijkt niet dat dit onderzoek ook daadwerkelijk heeft plaatsgevonden ten tijde van de herinspectie door de toezichthouders bij [naam 4] op 12 maart 2018. De rechtbank wijst erop dat dit onderzoek blijkens een ongedateerd document met de titel “Argumentatie voor de classificatie van rundercarpaccio”, dat gelet op e-mailberichten van NVWA eind 2016 of begin 2017 aan [naam 4] is verzonden, kennelijk bij een eerdere inspectie heeft plaatsgevonden, terwijl uit het rapport van bevindingen van 18 april 2018 niet valt op te maken dat dit onderzoek nogmaals heeft plaatsgevonden op 12 maart 2018. Een onzorgvuldigheid, zoals in het geval van [naam 2] , is niet hersteld in de besluitvorming. Weliswaar heeft verweerder inzake de spekblokjes alsnog onderkend dat het bewerkingsproces mede roken omvatte, maar ook hier is verweerder blijven steken in een conclusie op basis van de bereidingswijze, zonder het eindresultaat van de vleeswaren zoals die in de handel werden gebracht te beoordelen. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder dan ook niet in zijn bewijslast geslaagd om aan te tonen dat niet alleen additieven zijn toegevoegd, maar ook dat het gaat om een vleesbereiding en niet om een vleesproduct.

16. Eiseressen hebben de rechtbank ten slotte verzocht prejudiciële vragen te stellen in verband met de in deze zaken voorliggende rechtsvragen. Voor het stellen van prejudiciële vragen ziet de rechtbank geen redenen, omdat de voorliggende vragen over de begrippen vleesbereiding en vleesproduct en de toepassing daarvan in de voorliggende zaken hiervoor zijn beantwoord en de rechtbank geen aanleiding heeft gezien te twijfelen aan de uitleg van de toepasselijke regels van het gemeenschapsrecht.

17. Gelet op het oordeel in 15.7 en 15.8 ontbreekt toereikend bewijs van de overtreding. De beroepen zijn daarom gegrond. De rechtbank zal de bestreden besluiten 2, 4, 5, 6 en 7 vernietigen en de bestreden besluiten 1 en 3 vernietigen voor zover daarbij de boete inzake verboden additieven in stand is gelaten. Wat betreft de bestreden besluiten 5, 6 en 7 is sprake van rechtstreeks beroep en met de vernietiging van die besluiten is de boete ongedaan gemaakt. De rechtbank zal in de andere vier zaken zelf in de zaken voorzien door in de zaken 18/4211 en 18/4212 de primaire besluiten volledig te herroepen en in de zaken 18/3830 en 18/4213 de primaire besluiten deels te herroepen, voor zover de boete betrekking heeft op de verboden additieven.

Slotoverwegingen

18. Wat betekent dit voor partijen? Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat naar het oordeel van de rechtbank geen toereikend bewijs voorhanden is van een overtreding door eiseressen voor wat betreft het in de handel brengen van vleesbereidingen waaraan verboden additieven zijn toegevoegd. Nu niet is aangetoond dat zij vleesbereidingen in de handel hebben gebracht, blijven de aan hen in dat verband opgelegde boetes niet in stand.

19. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

20. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. De rechtbank ziet de zaken als samenhangend. De kosten in beroep stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor de zeven zaken gezamenlijk vast op € 2.304 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift (dan wel het als beroepschrift aan te merken bezwaarschrift) en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512 en wegingsfactor 1,5 vanwege het aantal zaken en vervolgens wegingsfactor 1,5 vanwege de zwaarte van de zaken), dat is € 329,14 per zaak. Het door [naam 2] ingediende proceskostenformulier bevat voorts reiskosten tot een bedrag van € 1.037. Omdat niet is vermeld op wie deze kosten betrekking hebben en ten aanzien van de professionele gemachtigde een forfaitair bedrag wordt toegekend, zal de rechtbank hieraan voorbijgaan. Daarnaast hebben [naam 1] , [naam 2] en (in twee zaken) [naam 3] nog kosten gemaakt voor het indienen van een bezwaarschrift. De rechtbank stelt de kosten in bezwaar in die vier zaken voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.152 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde van € 512 en wegingsfactor 1,5 vanwege het aantal zaken en vervolgens wegingsfactor 1,5 vanwege de zwaarte van de zaken), dat is voor [naam 1] en [naam 2] elk € 288 en voor [naam 3] € 576.”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.1

De vleeswarenproducenten voeren kort gezegd aan dat de rechtbank de definities van ‘vleesbereiding’ en ‘vleesproduct’ niet juist heeft uitgelegd dan wel toegepast. Volgens de vleeswarenproducenten is sprake van vleesproducten en niet van vleesbereidingen zodat geen sprake is van het gebruik van verboden additieven. De minister kan niet volstaan met een zintuiglijk onderzoek. Er moet niet alleen naar het productieproces worden gekeken, maar ook naar het eindproduct. Tot 2016 heeft de NVWA de betreffende producten ook steeds als vleesproduct aangemerkt. Hoewel de rechtbank de boetes heeft vernietigd, zijn de vleeswarenproducenten het niet eens met een deel van de overwegingen van de rechtbank.

3.2

De minister heeft kort gezegd aangevoerd dat in vleesbereidingen minder additieven zijn toegestaan dan in vleesproducten. De minister is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat hij niet heeft bewezen dat sprake is van vleesbereidingen. Bovendien heeft de rechtbank de besluiten ten aanzien van [naam 3] en [naam 5] ten onrechte vernietigd omdat het paprika-extract (E 160c) zowel in vleesbereidingen als in vleesproducten niet is toegestaan, zodat in beide gevallen sprake is van het gebruik van een verboden additief. Voorts heeft de rechtbank de definitie van ‘verwerking’ niet juist toegepast. Het gaat bij de stap of sprake is van een verwerking om het productieproces en niet om het uiteindelijke eindproduct. Als geen sprake is van een verwerking, is ook geen sprake van een vleesproduct. Pas als sprake is van verwerking, komt aan de orde of de kenmerken van vers vlees verdwenen zijn.

3.3

[naam 2] heeft zich teruggetrokken als appellerende partij en heeft geen inhoudelijk verweer gevoerd in het hoger beroep van de minister.

4. Het College stelt voorop dat niet alleen de minister belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van de rechtmatigheid van de door de rechtbank wegens onvoldoende bewijs herroepen boetebesluiten. Ook de vleeswarenproducenten die hun hoger beroepen hebben gehandhaafd, hebben belang bij een inhoudelijk oordeel over de door de minister gestelde overtredingen, aangezien het toevoegen van de additieven aan hun vleeswaren steeds terugkerende activiteiten in hun productieproces vormen. Dit oordeel kunnen zij betrekken bij eventuele toekomstige boetebesluiten wegens het in de handel brengen van de genoemde vleeswaren met levensmiddelenadditieven die volgens de minister niet zijn toegestaan.

5. De hoger beroepen lenen zich voor gezamenlijke behandeling. In de kern gaat het in deze gedingen om de vraag of de minister met de door NVWA verzamelde onderzoeksgegevens heeft aangetoond dat de vleeswarenproducenten artikel 2, tweede lid, van het Warenwetbesluit additieven, dat verbiedt te handelen in strijd met de daarin genoemde bepalingen van Verordening (EG) nr. 1333/2008, hebben overtreden en zo ja, of de hiervoor opgelegde boetes evenredig zijn. Het College overweegt daartoe het volgende.

Vleesbereiding of vleesproduct?

6. Het College stelt voorop dat een vleeswaar niet tegelijk een vleesbereiding en een vleesproduct kan zijn (zie ook arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 16 oktober 2014, zaak C-453/13,
Newby Food , punt 54). Voor de beantwoording van de vraag welke additieven zijn toegestaan, moet eerst worden vastgesteld onder welke categorie het vleeswaar valt. Het College wijst in dit verband op Verordening (EG) nr. 1333/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 inzake levensmiddelenadditieven (Verordening 1333/2008). In Bijlage II, deel E, van deze verordening is per levensmiddelencategorie aangegeven welke additieven zijn toegestaan. Deze Bijlage II is gewijzigd door Verordening (EU) nr. 601/2014 van de Commissie van 4 juni 2014 tot wijziging van bijlage II bij Verordening (EG) nr. 1333/2008 van het Europees Parlement en de Raad wat de levensmiddelencategorieën van vlees en het gebruik van bepaalde levensmiddelenadditieven in vleesbereidingen betreft. Voor het onderhavige geding is van belang dat een aantal additieven niet mag worden toegevoegd aan vleesbereidingen, maar wel aan vleesproducten. Hiernaast is van belang dat sommige additieven niet alleen niet aan vleesbereidingen mogen worden toegevoegd, maar behoudens hier niet aan de orde zijnde uitzonderingen, evenmin aan vleesproducten.

7.1

In Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) is het volgende bepaald:

“Artikel 2 Definities

1. Voor de uitvoering van deze verordening gelden de volgende definities: m) "verwerking": handeling die het oorspronkelijke product ingrijpend wijzigt, onder meer door middel van verhitten, roken, zouten, rijpen, drogen, marineren, extraheren of extruderen, of een combinatie van dergelijke behandelingen;

n) "onverwerkte producten": levensmiddelen die geen behandeling hebben ondergaan, met inbegrip van producten die zijn verdeeld, in partjes, plakken of stukken gesneden, uitgebeend,

gehakt, van de huid ontdaan, gemalen, versneden, gereinigd, bijgesneden, gepeld, geplet, gekoeld, bevroren, diepgevroren of ontdooid;

o) "verwerkte producten": levensmiddelen die zijn ontstaan door de verwerking van onverwerkte producten; deze producten kunnen ingrediënten bevatten die nodig zijn voor de vervaardiging ervan of om ze specifieke kenmerken te geven.”

7.2

In Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004) is het volgende bepaald:

“ Bijlage 1: definities:

1. VLEES (…)

1.10.

Vers vlees: vlees dat, buiten de koel- of vriesbehandeling, geen enkele behandeling heeft ondergaan om de houdbaarheid te bevorderen, met inbegrip van vacuümverpakt vlees of vlees in CA-verpakking (gecontroleerde atmosfeer).

(…)

1.15.

Vleesbereidingen: vers vlees, met inbegrip van vlees dat in kleine stukken is gehakt, waaraan levensmiddelen, kruiderijen of additieven zijn toegevoegd of dat een verwerking heeft ondergaan die niet volstaat om de inwendige spierweefselstructuur van het vlees te veranderen en daardoor de kenmerken van vers vlees te doen verdwijnen.

(…)

7. VERWERKTE PRODUCTEN

7.1.

Vleesproducten: verwerkte producten die zijn verkregen door verwerking van vlees of door verdere verwerking van zulke verwerkte producten, zodat op het snijvlak geconstateerd kan worden dat de kenmerken van vers vlees verdwenen zijn.”

8.1

Uit de hiervoor vermelde definities volgt dat vleesbereidingen en vleesproducten zich van elkaar onderscheiden in het opzicht dat bij vleesproducten de kenmerken van vers vlees verdwenen zijn, terwijl dit bij vleesbereidingen niet het geval is. Verder blijkt uit de definities dat als een eerste noodzakelijke voorwaarde om als vleesproduct te worden aangemerkt, geldt dat het product een proces van verwerking heeft ondergaan. Wat onder verwerking wordt verstaan is gedefinieerd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening 852/2004. De tweede noodzakelijke voorwaarde is dat het moet gaan om een proces van verwerking die de inwendige spierweefselstructuur van het vlees zodanig verandert dat op het snijvlak kan worden geconstateerd dat de kenmerken van vers vlees verdwenen zijn (zie opnieuw ook punt 54 van het Newby-arrest). Dit brengt met zich dat de verandering van de inwendige spierweefselstructuur volledig moet zijn, dat wil zeggen dat de verandering tot aan de kern van het vlees moet zijn (zie ook de Leidraad voor de toepassing van een aantal bepalingen van Verordening (EG) nr. 853/2004 inzake de hygiëne van levensmiddelen van dierlijke oorsprong (werkdocument van de Commissie, versie 2018)).

8.2.1

Uit de hierboven als eerste genoemde noodzakelijke voorwaarde volgt dat als uit het productieproces blijkt dat de behandeling die vlees heeft ondergaan evident geen verwerking is in de zin van artikel 2, eerste lid aanhef en onder m, van Verordening 852/2004, geen nader onderzoek hoeft plaats te vinden van het eindproduct. In dat geval gaat het om een vleesbereiding en niet om een vleesproduct. Voorbeelden zijn gevallen waarin alleen sprake is van: een koel- of vriesbehandeling (vergelijk artikel 1.10 van bijlage 1 van Verordening 853/2004), behandelingen die staan vermeld in artikel 2, eerste lid aanhef en onder n van Verordening 852/2004 (zoals het enkel in plakjes te snijden van het vlees) en het in kleine stukken hakken van vers vlees met toevoeging van levensmiddelen, kruiderijen of additieven in de zin van artikel 1.15 van bijlage 1 van Verordening 853/2004. Hetzelfde geldt voor andere behandelingen die evident niet leiden tot een ingrijpende wijziging van het oorspronkelijke vers vlees. Daarentegen geldt voor de behandelingen die expliciet staan genoemd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening 852/2004 (zoals roken, zouten of marineren) dat niet met vrucht kan worden gezegd dat evident geen sprake is van verwerking.

8.2.2

Gelet op de woorden “onder meer” is de opsomming in artikel 2, eerste lid aanhef en onder m, van Verordening 852/2004 niet limitatief, zodat het enkele feit dat een behandelingsmethode hier niet expliciet staat genoemd onvoldoende is voor de constatering dat evident geen sprake is van een verwerking.

8.2.3

Als het op basis van het productieproces niet evident is dat geen sprake is van een verwerking, dient om vast te stellen of is voldaan aan de definitie van vleesproduct het eindproduct nader te worden onderzocht. Hierbij moet worden nagegaan of het proces van verwerking de inwendige spierweefselstructuur van het vlees zodanig heeft veranderd dat de kenmerken van vers vlees verloren zijn gegaan. Gelet op het criterium dat dit op het snijvlak dient te worden geconstateerd, kan organoleptisch onderzoek voor deze beoordeling in sommige gevallen, zoals bij rosbief, volstaan. In andere gevallen, waaronder smeerbaar vleesbeleg zoals filet americain of zeer dun gesneden vleeswaren zoals carpaccio, kan een andere vorm van onderzoek nodig zijn.

9. Het College zal, voor zover nodig, per vleeswarenproducent en per product beoordelen of de minister heeft aangetoond dat sprake is van een vleesbereiding. Hierbij zal het College in de eerste plaats de vraag beantwoorden of sprake is van een verwerking of niet. Als op voorhand evident is dat geen sprake is van een verwerking, dienen de in de in geding zijnde vleeswaren te worden aangemerkt als vleesbereiding en had de minister geen nader onderzoek hoeven te verrichten. Niet in geschil is dat als sprake is van vleesbereiding de in casu toegevoegde additieven niet zijn toegestaan.

[naam 1]

9.1

[naam 1] heeft [… 1] en [… 2] op de markt gebracht. Door de NVWA is vastgesteld dat het productieproces bestond uit het verkleinen van rundvlees en het mengen van toevoegingen. Voorts volgt uit het rapport van bevindingen van de NVWA dat zowel aan de [… 1] als aan de [… 2] het additief Nitrietpekelzout (0,85%) is toegevoegd. Het slechts verkleinen van het rundvlees en het mengen van de toevoeging is evident geen verwerking in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening 853/2004, omdat het gaat om het in kleine stukken hakken van vers vlees met toevoeging van levensmiddelen, kruiderijen of additieven in de zin van artikel 1.15 van bijlage 1 van Verordening 853/2004. De ter zitting door de vleeswarenproducenten gegeven uitleg dat sprake is van marineren omdat de kruiden en specerijen al voor het malen worden toegevoegd en op die manier overal in het product komen, maakt dit niet anders aangezien ook in dat geval nog steeds slechts sprake is van het vermalen van het vlees en toevoegen van ingrediënten. Dit is echter geen marineren zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening 852/2004, wat een handeling is die naar haar aard het oorspronkelijke product ingrijpend wijzigt. Omdat geen verwerking heeft plaatsgevonden maar er wel additieven zijn toegevoegd, heeft de minister naar het oordeel van het College terecht geconcludeerd dat sprake is van een vleesbereiding en behoefde de minister dan wel de toezichthouder geen nader onderzoek te verrichten. De minister was dan ook, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, bevoegd om de boete op te leggen, aangezien het niet toegestane additieven bij een vleesbereiding betrof. Het College acht de boete van € 1.050,- evenredig. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd voor zover deze betrekking heeft op het beroep van [naam 1] en het beroep tegen het in 1.4 genoemde besluit van 7 juni 2018 dient ongegrond te worden verklaard.

[naam 2]

9.2

Voor wat betreft de spekblokjes is niet in geschil dat de behandeling roken een verwerking is in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening 853/2004. Naar het oordeel van het College had de minister dan ook nader onderzoek moeten doen naar de vraag of er een vleesbereiding is dan wel een vleesproduct door te onderzoeken of op het snijvlak kon worden geconstateerd dat door de verwerking de inwendige spierweefselstructuur tot in de kern van het vlees was veranderd, zodat de kenmerken van vers vlees verloren waren gegaan. De minister heeft dit ten onrechte nagelaten, de enkele constatering dat het koud roken betreft en het roken niet lang genoeg heeft geduurd, is onvoldoende. De rechtbank heeft terecht het in 1.5 genoemde besluit van 29 juni 2018 vernietigd en het primaire besluit van 22 december 2017 herroepen. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.

[naam 3]

9.3

Bij besluit van 15 december 2017, gehandhaafd bij besluit van 29 juni 2018, is een eerste boete aan [naam 3] opgelegd ter hoogte van € 1.050,- voor het toevoegen van het additief E 160 c aan de [… 4] en voor misleidende voedselinformatie. De misleidende voedselinformatie wordt door [naam 3] niet langer bestreden. Het gebruik van het additief E 160c is, behoudens een hier niet aan de orde zijnde uitzondering, zowel bij vleesbereiding als bij vleesproduct niet toegestaan zodat de minister ongeacht de categorisering bevoegd was de boete ter hoogte van € 1.050,- aan [naam 3] op te leggen. Deze boete is evenredig.

9.4.

Bij besluit van 22 december 2017, gehandhaafd bij besluit van 29 juni 2018, is een tweede boete aan [naam 3] opgelegd ter hoogte van € 525,- voor het toevoegen van de additieven E 392, E 472c en E 621a aan de [… 4] en [… 5] . Uit de rapporten van bevindingen van 15 juni 2017 en 26 oktober 2017 volgt dat het productieproces bestaat uit het verkleinen van rundvlees en het mengen van toevoegingen. Het slechts verkleinen van het rundvlees en het mengen van de toevoeging is evident geen verwerking in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening 853/2004, omdat het gaat om het in kleine stukken hakken van vers vlees met toevoeging van levensmiddelen, kruiderijen of additieven in de zin van artikel 1.15 van bijlage 1 van Verordening 853/2004. De gegeven uitleg ter zitting door de vleesproducenten dat sprake is van marineren omdat de kruiden en specerijen al voor het malen worden toegevoegd en op die manier overal in het product komen, maakt dit niet anders aangezien ook in dat geval nog steeds slechts sprake is van het vermalen van het vlees en toevoegen van ingrediënten. Er is dan ook geen sprake van marineren zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid aanhef en onder m, van Verordening 852/2004. Omdat geen verwerking heeft plaatsgevonden maar wel additieven zijn toegevoegd, heeft de minister naar het oordeel van het College terecht geconcludeerd dat sprake is van een vleesbereiding en behoefde de minister dan wel de toezichthouder ook geen nader onderzoek te verrichten. De minister was dan ook, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, bevoegd om de boete op te leggen, aangezien het niet toegestane additieven bij een vleesbereiding betreft. Het College acht ook deze boete van € 525,- evenredig.

9.5

Uit 9.3 en 9.4 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de in 1.6 en 1.7 genoemde besluiten van 29 juni 2018 zijn vernietigd en de primaire besluiten van 15 en 22 december 2017 zijn herroepen. De beroepen van [naam 3] tegen de besluiten van 29 juni 2018 zullen ongegrond worden verklaard.

[naam 4]

9.6

[naam 4] heeft een rundercarpaccio in de markt gebracht. Uit het rapport van bevindingen volgt dat het rundvlees wordt vermalst en geïnjecteerd met pekel. Vervolgens worden ingrediënten toegevoegd, wordt het vlees gemodelleerd in kunstdarmen en in zakken vacuüm verpakt. De producten worden 7 tot 9 dagen gerijpt en daarna ingevroren. Nu de handelingen rijpen en zouten worden genoemd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening 852/2004, kon de minister in dit geval niet enkel op basis van het productieproces, zonder nader onderzoek van het eindproduct, constateren dat geen sprake is van een verwerking. De minister heeft dan ook niet voldoende onderbouwd dat sprake is van een vleesbereiding en dat daarom de toegevoegde additieven niet zijn toegestaan. De minister was in het geval van [naam 4] niet bevoegd een boete op te leggen, omdat de overtreding niet als bewezen kan worden beschouwd. De rechtbank kan dan ook worden gevolgd in haar oordeel ten aanzien van de vernietiging van het in 1.8 genoemde besluit van 18 mei 2018. De aangevallen uitspraak dient daarom in zoverre te worden bevestigd.

[naam 5]

9.7

[naam 5] heeft theeworst in de markt gebracht. Deze theeworst bevat onder meer de additieven E 250 en E 160c. Het gebruik van het additief E 160c is zowel bij vleesbereiding als bij vleesproduct niet toegestaan zodat in het midden gelaten kan worden of de minister voldoende heeft aangetoond of sprake is van een vleesbereiding. In beide gevallen is de minister immers bevoegd een boete op te leggen voor het gebruik van het additief E 160c. Omdat de boete ter hoogte van € 1.050,- voor de overtreding door het gebruik van niet toegestane additieven is opgelegd, maakt het voor de bevoegdheid van het opleggen en de hoogte van de boete niet uit of het andere additief E 250 wel of niet toegestaan zou zijn omdat door het gebruik van het additief E 160c de bevoegdheid tot het opleggen van de boete reeds is gegeven. Het College acht deze boete evenredig. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd voor zover deze betrekking heeft op het beroep van [naam 5] en het beroep tegen het in 1.9 genoemde besluit van 7 juni 2018 dient ongegrond te worden verklaard.

[naam 6]

9.8

[naam 6] heeft filet americain met pesto, ossenworst en steak tartare in de handel gebracht. [naam 6] heeft de gronden onderscheidenlijk het verweer ten aanzien van de filet americain in hoger beroep laten vallen zodat slechts de categorisering van de ossenworst en steak tartare als vleesbereiding nog aan de orde is. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat het productieproces voor beide producten bestaat uit het snijden van het vlees, het mengen van mixen door het vlees, het malen van het mengsel om er vervolgens andere mixen door te mengen. Het slechts snijden van het vlees en het vermengen met mixen is geen verwerking in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Verordening 853/2004, omdat het hierbij gaat om het in kleine stukken hakken van vers vlees met toevoeging van levensmiddelen, kruiderijen of additieven in de zin van artikel 1.15 van bijlage 1 van Verordening 853/2004. De gegeven uitleg ter zitting door de vleeswarenproducenten dat sprake is van marineren omdat de kruiden en specerijen al voor het malen worden toegevoegd en op die manier overal in het product komen, maakt dit niet anders aangezien ook in dat geval nog steeds slechts sprake is van het vermalen van het vlees en toevoegen van ingrediënten. Er is dan ook geen sprake van marineren zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid aanhef en onder m, van Verordening 852/2004. Omdat geen verwerking heeft plaatsgevonden maar wel additieven zijn toegevoegd, heeft de minister naar het oordeel van het College terecht geconcludeerd dat sprake is van een vleesbereiding en behoefde de minister dan wel de toezichthouder ook geen nader onderzoek te verrichten. De minister was dan ook, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, bevoegd om de boete op te leggen, aangezien het niet toegestane additieven bij een vleesbereiding betreft. Het College acht de boete van € 1.050,- evenredig. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd voor zover deze betrekking heeft op het beroep van [naam 6] en het beroep tegen het in 1.10 genoemde besluit van 1 juni 2018 dient ongegrond te worden verklaard.

10. Het College ziet in hetgeen is aangevoerd door partijen geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie, omdat de desbetreffende relevante bepalingen voor de toepassing in deze zaak voldoende duidelijk zijn. Dat in andere lidstaten de bepalingen in soortgelijke gevallen anders worden toegepast, zoals appellanten stellen, doet – wat hier ook van zij – niet aan af.

11. Over de aan de vleeswarenproducenten te vergoeden kosten in bezwaar, beroep en hoger beroep overweegt het College het volgende. Ten aanzien van de door [naam 2] in bezwaar en beroep gemaakte kosten voor rechtsbijstand van respectievelijk € 288,- en € 329,14, de door [naam 4] in beroep gemaakte kosten voor rechtsbijstand van € 329,14 en de vergoeding door de minister van het door [naam 2] en [naam 4] aan de rechtbank betaalde griffierecht van elk € 338,-, zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen. Het College zal de uitspraak ten aanzien van de vergoeding in de proceskosten en van het griffierecht voor het overige vernietigen. De kosten voor de aan [naam 2] en [naam 4] in hoger beroep verleende rechtsbijstand worden door het College begroot op totaal € 2.002,50 (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 0,5 punt voor de reactie op het hogerberoepschrift van de minister en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 534 en een wegingsfactor van 1,5). Het hogerberoepschrift en de reactie op het hogerberoepschrift van de minister zijn (mede) namens zowel [naam 2] als [naam 4] ingediend, zodat de hiervoor toegekende vergoeding van € 1201,50 (1,5 x € 534 x 1,5) gelijk over beiden moet worden verdeeld, dus elk € 600,75. [naam 2] is niet ter zitting verschenen, zodat uitsluitend [naam 4] voor de betreffende vergoeding van € 801 (1 x € 534 x 1,5) in aanmerking komt en [naam 4] in totaal € 1401,75 dient te ontvangen. Het bedrag van het te vergoeden griffierecht in hoger beroep bedraagt € 519,-, te betalen aan [naam 2] en [naam 4] gezamenlijk, aangezien slechts eenmaal griffierecht is geheven.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de beroepen van [naam 1] , [naam 3] , [naam 5] en [naam 6] gegrond zijn verklaard, de ten aanzien van hen genomen boetebesluiten zijn vernietigd en ten aanzien van hen over de vergoeding van kosten en griffierecht is beslist;

- verklaart de beroepen van [naam 1] , [naam 3] , [naam 5] en [naam 6] tegen die besluiten ongegrond;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op de boetebesluiten ten aanzien van [naam 2] en [naam 4] en ten aanzien van hen over de vergoeding van de kosten en het griffierecht is beslist;

- bepaalt dat de minister aan [naam 2] en [naam 4] gezamenlijk het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 519 vergoedt;

- veroordeelt de minister in de proceskosten in hoger beroep van [naam 2] tot een bedrag van en van € 600,75 en [naam 4] tot een bedrag van € 1401,75.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M. de Mol, en mr. G.A.J. van den Hurk, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.

w.g. H.O. Kerkmeester w.g. C.S. de Waal