ECLI:NL:CBB:2021:1044

Uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 20/68

uitspraak van de meervoudige kamer van 7 december 2021 in de zaak tussen

[naam 1] , te [plaats 1] , appellante

(gemachtigde: mr. M. van Duijn),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:

[naam 2] B.V., te [plaats 2]

(gemachtigde: R. Scholten).

Procesverloop

Bij brief van 3 juli 2018 heeft appellante aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen [naam 3] B.V. ( [naam 3] ), [naam 4] ( [naam 4] ), v.o.f. [naam 5] ( [naam 5] ), [naam 2] B.V. ( [naam 2] ), [naam 6] ( [naam 6] ), [naam 7] , handelend onder de naam [naam 8] ( [naam 8] ) en [naam 9] V.O.F. ( [naam 9] ), wegens overtredingen van de Verordening (EG) Nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening doden van dieren), de Wet dieren (Wd) en het Besluit houders van dieren (Bhd).

Bij brief van 5 november 2018 heeft appellante verweerder in gebreke gesteld en hem verzocht om binnen twee weken alsnog een besluit te nemen op haar handhavingsverzoek.

Bij brief van 26 februari 2019 heeft appellante beroep ingesteld tegen het niet tijdig

nemen door verweerder van een besluit op haar handhavingsverzoek.

Bij besluit van 2 juli 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het handhavingsverzoek van appellante toegewezen voor zover dit ziet op de overtreding, begaan door een medewerker van [naam 10] B.V. op de [adres 1] in [plaats 3] , en haar meegedeeld dat aan deze medewerker een boete van € 1.250,- is opgelegd. Verweerder heeft het verzoek voor het overige afgewezen.

Bij uitspraak van 12 november 2019, nr. 19/387 (niet gepubliceerd), heeft het College het beroep van appellante tegen het niet tijdig nemen door verweerder van een besluit op haar handhavingsverzoek met toepassing van artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet-ontvankelijk verklaard en het beroep voor zover dat mede betrekking heeft op het primaire besluit met toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb verwezen naar verweerder ter behandeling als bezwaar.

Bij besluit van 21 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellante en verweerder hebben nadere stukken ingezonden.

[naam 2] heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid een schriftelijke reactie op het beroepschrift te geven.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2021. Namens appellante is verschenen [naam 11] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Het handhavingsverzoek

1.1

Bij brief van 3 juli 2018 heeft appellante aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen een aantal eendenhouderijen ( [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] ), eendenladers ( [naam 6] , [naam 8] en [naam 9] ) en vervoerder [naam 2] Appellante heeft aan het verzoek ten grondslag gelegd dat de betreffende eendenhouderijen, eendenladers en vervoerder zich schuldig maken aan overtredingen van de Verordening doden van dieren, de Wd, en het Bhd, namelijk overtreding van:

- het gebod om dieren tegen letsel te beschermen (artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening doden van dieren);

- het gebod om tekenen van vermijdbare pijn, angst, of abnormaal gedrag te voorkomen (artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Verordening doden van dieren);

- het gebod om bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden te besparen (artikel 3, eerste lid, van de Verordening doden van dieren in samenhang met artikel 1.12 van het Bhd);

- het gebod om dieren te bedwelmen voordat ze worden gedood (artikel 4, eerste lid, van de Verordening doden van dieren);

- het gebod om het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten uit te voeren volgens standaardwerkwijzen die voldoen aan de daaraan in de Verordening doden van dieren gestelde eisen (artikel 6, eerste en tweede lid van deze verordening)

- het verbod om aan dieren de nodige verzorging te onthouden (artikel 2.2, achtste lid, van de Wd);

- het verbod om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen en meer in het bijzonder het verbod om dieren te schoppen (artikel 2.1 van de Wd in samenhang met artikel 1.3, onder b en c, van het Bhd);

- het gebod om gewonde en zieke dieren te verzorgen (artikel 2.1, zesde lid, in samenhang met artikel 1.7, onder c, van het Bhd);

- het gebod om er zorg voor te dragen dat dieren voldoende verse lucht of zuurstof krijgen (artikel 1.7, onder g, van het Bhd).

Op 19 februari 2018 zijn volgens appellante op het bedrijf van [naam 3] aan de [adres 1] in [plaats 3] eenden geschopt, opgejaagd, meerdere eenden tegelijk op pijnlijke wijze opgepakt bij hun nek, kop of vleugels, en van grote afstand in kratten gesmeten, er is op ruwe wijze met doodsbange eenden gespeeld en medewerkers hebben eenden naar en op elkaar gegooid. Voorts is een gewonde eend opzettelijk doodgetrapt. Op het bedrijf van [naam 4] aan de [adres 2] in [plaats 4] zijn op 15 februari 2018 ook eenden geschopt, opgejaagd, op pijnlijke wijze beetgepakt en in kratten gesmeten. Meerdere gewonde eenden zijn tegen de muur doodgeslagen. Net als in [plaats 3] en [plaats 4] zijn op 7 maart 2018 ook op het bedrijf van [naam 5] aan de [adres 3] in [plaats 5] eenden geschopt, opgejaagd, pijnlijk beetgepakt en hard in overvolle kratten van de vervoerder gesmeten. Ter onderbouwing van haar verzoek heeft appellante een usb-stick met onbewerkt beeldmateriaal van de overtredingen die volgens haar op 15 en 19 februari en 7 maart 2018 hebben plaatsgevonden, aan verweerder overgelegd.

De reactie van verweerder

1.2

Naar aanleiding van het verzoek van appellante heeft een dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) het verstrekte beeldmateriaal van appellante bekeken. De bevindingen van de dierenarts van de NVWA zijn op 4 juli 2018 vastgelegd in een veterinaire verklaring. Hierin zijn de observaties van de dierenarts als volgt samengevat. Daarbij is tussen haakjes in minuten en seconden aangegeven waar in de video voorbeelden van het genoemde gedrag is te zien.

“1. In de video werd getoond hoe de eenden gevangen worden door ze bij de nek op te tillen en te verplaatsen. Deze methode van vangen, hoewel niet gewenst, wordt momenteel door de sector algemeen gebruikt en gedoogd. De manier waarop deze techniek in de video werd gebruikt is echter zodanig ruw en onprofessioneel dat hier gesproken moet worden van het benadelen van het welzijn van de dieren:
- Eenden werden bij de nek of vleugel gehouden en heen en weer geslingerd om andere eenden op te drijven (2:33; 4:08; 5:35). Dit veroorzaakt veel stress en ongemak en dient geen redelijk doel.
- Meerdere eenden werden bij de nek in één hand gehouden waarbij de nekken zodanig gebogen zijn dat de luchtweg daarbij in het gedrag zou kunnen komen (zichtbaar door de hele video). Beknelling van de luchtweg veroorzaakt benauwdheid en geeft een risico op verstikking. Dit is buitengewoon onaangenaam voor het dier. Het hangen van het hele lichaamsgewicht aan de nek, vooral bij een zijdelingse buiging van de nekwervels net achter de kop zal pijn en ongemak veroorzaken.

- Eenden werden gedurende langere tijd bij de nek gehouden, bijvoorbeeld terwijl medewerkers stonden te wachten tot de volgende laad container werd voorgereden (3:56; 5:05; 24:00; 27:30; 32:13; 33:22). Het bij de nek opgetild vastgehouden worden is onplezierig voor de dieren en het dier moet hier zo kort mogelijk aan blootgesteld worden.
- Aan het einde van de video zag ik dat achtergebleven dieren in de stal werden opgehaald door de medewerkers. Ik zag dat zij de eenden bij de nek oppakten en daarna hardlopend, met de eenden slingerend terug renden naar de laadcontainers. Deze manier van handelen veroorzaakt stress en pijn bij de dieren.
2. Ik zag in de video dat op twee plekken wordt getoond hoe dieren dood gemaakt worden. Vanaf 5:12 zag ik dat twee eenden werden doodgeslagen tegen de muur. Vanaf 20:12 wordt getoond hoe een medewerker met de laars bovenop de kop van een jonge eend staat en het dier op deze manier doodt. In beide gevallen is de gebruikte methode niet humaan en niet toegestaan.
3. Het plaatsen van de eenden in de lades van de containers werd veelal veel te ruw uitgevoerd. Ik zag op beelden in de video dat eenden van een relatief grote afstand en/of met onnodige kracht in de lades werden gegooid. Ik zag dat eenden soms in, soms op de rand en soms naast de containers terecht kwamen. Dit was vooral duidelijk bij het derde adres waar geladen werd (3:10; 4:33; 6:56; 22:50; 24:17; 26:44; 27:50 tot :55; 28:30; 33:11). Bij het laden van de dieren werd onnodige opwinding en pijn niet vermeden.
4. Ik zag in de video dat veel containerlades erg vol geladen werden met dieren. Hoewel ik geen maten van de containers heb, en geen gewichten van de dieren, vraag ik mij af of de beladingsnorm, zoals gesteld in Hoofdstuk VII onder E van bijlage I van EU Verordening 1/2005, hier wordt overschreden (3:50; 15:20; 16:45; 17:18; 31:22; 31:39).
5. Ik zag dat medewerkers jonge eenden gebruikten om hun collega’s te pesten of uit te dagen. Hierbij werden eendjes op of tegen mensen gegooid, er werd met een eendje tegen een persoon “geslagen”, er werd met de eendjes gegooid (17:20 tot 18:13). Dit respectloos gedrag dient geen enkel zinnig doel, en veroorzaakt stress bij de dieren.”

1.3

Voorts heeft een inspecteur van de NVWA ten aanzien van [naam 9] , [naam 6] , [naam 5] , [naam 4] en [naam 10] B.V. ieder afzonderlijk een “Rapport vervoer van dieren – meldingen/ klachten” opgesteld. Hierin is onder andere verwezen naar vorengenoemde veterinaire verklaring, zijn namens het betreffende bedrijf gemaakte “opmerkingen” opgenomen en tevens opmerkingen gemaakt over de wijze van afdoening van het handhavingsverzoek (de melding) van appellante.

1.4

Naar aanleiding van het verzoek van een medewerker van de NVWA om een meer gedetailleerde beschrijving te geven van het incident waarbij een medewerker een jonge eend ernstig letsel toebrengt, waarschijnlijk met de dood van de eend tot gevolg, heeft de dierenarts van de NVWA op 16 april 2019 een nadere veterinaire verklaring opgesteld met betrekking tot uitsluitend dit incident.

1.5

Voorts hebben twee inspecteurs van de NVWA op 29 april 2019 in verband met het tegen [naam 3] gerichte handhavingsverzoek van appellante een rapport van bevindingen opgesteld. Naar aanleiding van de op de locatie van dat bedrijf te [plaats 3] door appellante gemaakte beelden, constateren de inspecteurs in dit rapport dat het bedrijf [naam 10] te [plaats 6] de houder en eigenaar was van de eenden in de stal 1- 4 op genoemde locatie. Voorts blijkt uit het rapport dat de inspecteurs op 20 november 2018 een bezoek hebben gebracht aan het adres in [plaats 6] waar het bedrijf van [naam 10] is gevestigd. Het rapport vermeldt verder, voor zover van belang, het volgende:

“Op beeldmateriaal (...) zagen wij (…) dat een eend wordt doodgetrapt door een man met een beige overall en donkere laarzen. De man ging met zijn laars op de kop van de eend staan, die gestrekt in het strooisel op de vloer van de stal lag.(…)

[naam 12] gaf aan dat de persoon die de eend doodtrapte een medewerker van [naam 10] was (…)
[naam 12] heeft op ons verzoek (…) gebeld met het verzoek zich bij ons te voegen. Vervolgens ontmoeten wij (…) een persoon die wij herkenden van de opnamen gemaakt door [naam 13] . Dit als zijnde de persoon die een eend doodtrapt. (…) (…) herkende zichzelf als de persoon op de getoonde screenshots”.

1.6

Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen, waarin de afwijzing van het handhavingsverzoek ten aanzien van [naam 2] , [naam 8] , [naam 6] , [naam 3] , [naam 9] , [naam 4] , [naam 5] en [naam 10] B.V. als volgt is gemotiveerd.

- Ten aanzien van [naam 2] , [naam 8] en [naam 3] zijn geen overtredingen geconstateerd.
- Het vangen en laden van eenden op de locatie in [plaats 4] is niet op zodanige wijze uitgevoerd dat bij de dieren letsel of onnodig lijden is uitgesloten. Hiermee is door [naam 6] en door [naam 9] niet voldaan aan het bepaalde in artikel 6.2, eerste lid, van de Wd, in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren (Rhd), gelet op artikel 3, aanhef en onder e, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten(Transportverordening), en is door [naam 4] niet voldaan aan het bepaalde in artikel 6.2, eerste lid van de Wd, in samenhang met artikel 4.8 van de Rhd, gelet op artikel 8, eerste lid, bijlage I, hoofdstuk III, § 1.8 onder d, van de Transportverordening. Tevens zijn twee eenden gedood, op een zodanige wijze dat de dieren niet elke vermijdbare vorm van pijn of lijden is bespaard. Hiermee is door [naam 4] niet voldaan aan het bepaalde in artikel 2.10, derde lid van de Wd, in samenhang met artikel 5.8 van de Rhd, gelet op artikel 3, eerste lid, van de Verordening doden van dieren.

- Het vangen en laden van eenden op de locatie te [plaats 5] is niet op zodanige wijze uitgevoerd dat bij de dieren letsel of onnodig lijden is uitgesloten. Hiermee is door [naam 5] niet voldaan aan het bepaalde in artikel 6.2, eerste lid, van de Wd, in samenhang met artikel 4.8 van de Rhd, gelet op artikel 8, eerste lid, bijlage I, hoofdstuk III, § 1.8, onder d, van de Transportverordening, en is door [naam 9] niet voldaan aan het bepaalde in artikel 6.2, eerste lid van de Wd, in samenhang met artikel 4.8 van de Rhd, gelet op artikel 3, aanhef en onder e, van de Transportverordening.
- Het vangen en laden van eenden op de locatie in [plaats 3] is niet op zodanige wijze uitgevoerd dat bij de dieren letsel of onnodig lijden is uitgesloten. Hiermee is door [naam 10] B.V. niet voldaan aan het bepaalde in artikel 6.2, eerste lid, van de Wd, in samenhang met artikel 4.8 van de Rhd, gelet op artikel 8, eerste lid, bijlage I, hoofdstuk III, § 1.8, onder d, van de Transportverordening, en is door [naam 9] niet voldaan aan het bepaalde in artikel 6.2, eerste lid, van de Wd, in samenhang met artikel 4.8 van de Rhd, gelet op artikel 3, aanhef en onder e, van de Transportverordening.
Ten aanzien van [naam 6] , [naam 9] , [naam 4] , [naam 5] en [naam 10] B.V. heeft verweerder weliswaar al deze overtredingen vastgesteld, maar niettemin het handhavingsverzoek in zoverre afgewezen en conform het interventiebeleid van de NVWA voor deze overtredingen volstaan met het opleggen van een schriftelijke waarschuwing aan ieder van hen.

1.7

Ten slotte heeft verweerder in het primaire besluit geconstateerd dat een medewerker van [naam 10] B.V. op 19 februari 2018 op de locatie in [plaats 3] een eend niet heeft gedood volgens een voorgeschreven methode en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I van de Verordening doden van dieren. Hierdoor werd er niet voor gezorgd dat het dier elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Dit betreft een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wd, in samenhang met artikel 5.8 van de Rhd en artikel 3, eerste lid, gelet op artikel 4, eerste lid, van de Verordening doden van dieren. Verweerder heeft het handhavingsverzoek in zoverre toegewezen door handhavend op te treden tegen deze medewerker van [naam 10] B.V. en hem een boete op te leggen van € 1.250,-.

Het bestreden besluit

2. Verweerder heeft in het bestreden besluit de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Volgens verweerder heeft hij bij de geconstateerde overtredingen de handhavingsmaatregelen ingezet die zijn voorgeschreven in zijn interventiebeleid en heeft hij op goede gronden kunnen volstaan met een waarschuwing. Voor zover het overtredingen betreft van de Verordening doden van dieren, is paragraaf 5.2 van het interventiebeleid doden van gehouden dieren (IB02-SPEC72) van belang. Daaruit blijkt dat de interventie wordt bepaald door een drietal criteria, namelijk de ernst van de overtreding, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan en de voortduring of recidive van de overtreding. De ernst van de overtreding wordt bepaald door de gevolgen voor de betreffende dieren. Uit de veterinaire verklaring blijkt volgens verweerder dat het vangen van de dieren weliswaar niet conform de regelgeving is geschied, maar dat de dierenarts geen ernstig lijden heeft kunnen constateren. Voor zover het overtredingen betreft die verband houden met het vangen en laden van eenden, zijn er bepalingen van de Transportverordening overtreden. De interventies die in een dergelijk geval opgelegd kunnen worden staan beschreven in het specifiek interventiebeleid dierenwelzijn bij transport (IB01-SPEC17). De dierenarts heeft bij de dieren geen ernstig lijden geconstateerd of kunnen constateren. In een dergelijk geval schrijft bijlage II, regel 46, van dit beleid voor dat een waarschuwing gegeven kan worden.

Standpunt van appellante

3.1

Appellante voert aan dat verweerder in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten onrechte over een aantal van de door haar gesignaleerde overtredingen geen besluit heeft genomen. Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit niet duidelijk gemaakt voor welke handelingen hij precies een boete of een schriftelijke waarschuwing heeft gegeven, terwijl appellante in het handhavingsverzoek per locatie heeft aangegeven om welke handelingen het gaat en de ontoelaatbare handelingen ook in de veterinaire verklaring zijn aangewezen. Verweerder heeft aan de hand van het door appellante verstrekte feitenrelaas en beeldmateriaal onvoldoende onderzocht en beoordeeld of alle in het handhavingsverzoek genoemde overtredingen zijn begaan. In de veterinaire verklaring wordt gewag gemaakt van de omstandigheid dat de containerlades erg vol werden geladen, maar verweerder heeft niet onderzocht of de beladingsnorm zoals gesteld in hoofdstuk VII, onder E, van bijlage I, van de Transportverordening werd overschreden. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid.

3.2

Volgens appellante heeft verweerder ten onrechte niet handhavend opgetreden tegen de volgende gedragingen: het zonder redelijk doel (voortdurend) bij de nek en vleugels vasthouden en heen en weer slingeren van eenden, het voor de grap spelen met eenden, het slaan en gooien met jonge eenden, het tegen een muur doodslaan van twee eenden en het bij het laden met kracht en van relatief grote afstand ruw in lades van containers smijten van eenden.

3.3

Appellante voert verder aan dat verweerder ten onrechte heeft volstaan met het geven van schriftelijke waarschuwingen. Ten eerste is de Transportverordening volgens appellante niet van toepassing, omdat die enkel ziet op misstanden tijdens het vervoer van dieren. In dit geval hebben de misstanden niet plaatsgevonden tijdens het vervoer, maar bij de houders van de eenden. Regel 46 van bijlage 2 van het specifiek interventiebeleid dierenwelzijn bij transport is dan ook niet van toepassing. Ten tweede kan er volgens appellante geen sprake zijn van het gedogen van dierenmishandeling en is het een misvatting dat alleen tegen “ernstig” lijden moet worden opgetreden. Appellante wijst in dit verband op de centrale rol van het voorzorgsbeginsel in het dierenrecht, dat tot uitdrukking komt in de strenge normering in artikel 3, eerste en tweede lid, aanhef en onder b en d, van de Verordening doden van dieren en artikel 3 van de Transportverordening. Ten derde stelt appellante dat verweerder op grond van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren voor de overtredingen niet alleen boetes had moeten opleggen, maar deze vanwege de ernst ervan ook had moeten verdubbelen. Verweerder heeft niet doeltreffend, evenredig en afschrikwekkende gehandhaafd.

Standpunt van verweerder

4.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat er in bezwaar wel degelijk een volledige heroverweging heeft plaatsgevonden, maar die heeft er niet toe geleid dat er meer overtredingen zijn geconstateerd dan in het primaire besluit. Verweerder kan appellante niet volgen in haar stelling dat niet duidelijk is voor welke handelingen precies een waarschuwing of boete is gegeven. Volgens verweerder volgt uit het primaire besluit welke handelingen niet juist zijn uitgevoerd en welke wetsartikelen daarmee zijn overtreden. Appellante heeft niet gemotiveerd aangegeven waarom er meer overtredingen hebben plaatsgevonden dan door hem zijn geconstateerd.

4.2

Verweerder meent dat hij op grond van zijn interventiebeleid heeft kunnen volstaan met het geven van schriftelijke waarschuwingen. Het interventiebeleid dierenwelzijn bij transport (IB01-SPEC17) is van toepassing omdat het laden van de dieren, anders dan appellante meent, een onderdeel van het vervoer is. Verweerder verwijst in dit kader naar artikel 2, aanhef en onder w, van de Transportverordening. De interventie is bepaald aan de hand van de ernst van de overtredingen. Voor zover appellante meent dat sommige overtredingen strenger bestraft hadden moeten worden, merkt verweerder op dat hij op basis van de veterinaire beoordeling van de beelden een afweging heeft gemaakt. Omdat de dierenarts heeft geoordeeld dat geen sprake is van ernstig lijden, heeft verweerder kunnen volstaan met de gegeven waarschuwingen. Verweerder wijst erop dat appellante niet over de veterinaire deskundigheid beschikt om gemotiveerd aan te geven dat sprake is van ernstig lijden.

Beoordeling door het College

5.1

Voor de beoordeling gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

5.2

Het College moet de vraag beantwoorden of verweerder terecht heeft besloten om af te zien van handhavend optreden tegen [naam 2] , [naam 8] , ’ [naam 3] , [naam 6] , [naam 9] , [naam 4] en [naam 5] naar aanleiding van de door appellante gestelde overtredingen van de Verordening doden van dieren, de Wd en het Bhd, door deze bedrijven. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.

5.3

Het College stelt voorop dat het aan het bevoegd gezag is toezicht te houden op de naleving van regelgeving en handhavend op te treden ingeval van overtreding. Door een belanghebbende kan aan het bevoegd gezag worden gevraagd om handhavend op te treden jegens een derde. Het ligt in dat geval op de weg van die belanghebbende om het bevoegd gezag voldoende aanknopingspunten te bieden voor onderzoek naar de vraag of de derde tegen wie handhavend optreden gevraagd wordt een overtreding begaat of heeft begaan. Het is dan aan het bevoegd gezag om te onderzoeken of sprake is van een overtreding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 25 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:514).

5.4

Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 18 april 2018, ECLI:NL:CBB:2018:128, dient aan een handhavingsbesluit, indien daartoe wordt besloten, een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat sprake is van een overtreding. Daarbij dient de waarneming van feiten en omstandigheden die moeten leiden tot een handhavingsbesluit te zijn gedaan door een ter zake kundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake kundig persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake kundig persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening neemt. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd.

5.5

Tussen partijen is niet in geschil dat het handhavingsverzoek van appellante voldoende aanknopingspunten bevatte voor onderzoek door verweerder naar de vraag of de door appellante in het handhavingsverzoek gestelde overtredingen zijn begaan.

Feiten en kwalificatie van de overtredingen

5.6

Het College constateert dat verweerder bij de beoordeling van het handhavingsverzoek in het primaire besluit voorop heeft gesteld dat inspecteurs en een dierenarts van de NVWA de door appellante overgelegde beelden hebben beoordeeld en daarbij de constateringen hebben gedaan, die in dit besluit zijn weergegeven. Naast de vaststelling dat ten aanzien van [naam 2] , [naam 8] , en [naam 3] geen overtredingen zijn geconstateerd, houdt deze weergave een uiteenzetting in van de door verweerder ten aanzien van de overige bedrijven wel vastgestelde overtredingen van de daarbij genoemde wettelijke voorschriften op de drie locaties waar de beelden zijn gemaakt. In dit besluit ontbreekt echter een deugdelijke en controleerbare vaststelling door verweerder van de relevante feiten en omstandigheden, die hij ten grondslag heeft gelegd aan de conclusie dat [naam 2] , [naam 8] , en [naam 3] geen overtredingen hebben begaan en de andere bedrijven de genoemde wettelijke voorschriften hebben overtreden. Onduidelijk is op grond van welke, aan het beeldmateriaal ontleende, waarnemingen of vastgestelde feiten en omstandigheden verweerder ten aanzien van elk van de betrokken bedrijven per locatie heeft vastgesteld dat bedoelde overtredingen al dan niet zijn begaan. De enkele verwijzing in het primaire besluit naar de beoordeling van de beelden door inspecteurs en een dierenarts is volstrekt onvoldoende, zeker in het licht van de hiervoor in 1.2 tot en met 1.5 genoemde maar door verweerder niet (nader) besproken gegevens. Evenmin is duidelijk waarom verweerder meent dat, gelet op de beoordeling van de beelden door de inspecteurs en de dierenarts, sprake is van zodanige feiten en omstandigheden dat dit moet leiden tot de vaststelling dat geen sprake is van een overtreding door [naam 2] , [naam 8] , en [naam 3] en wel van overtredingen door de andere bedrijven (kwalificatie van de feiten). Het College stelt voorts vast dat verweerder in het bestreden besluit wat betreft al deze aspecten niet de vereiste duidelijkheid heeft verschaft. Het bestreden besluit is dan ook, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht(Awb), onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.

Transportverordening

5.7

De beroepsgrond dat de Transportverordening toepassing mist, slaagt niet. De Transportverordening is van toepassing op het vervoer van levende gewervelde dieren binnen de Europese Unie, alsmede op de door ambtenaren te verrichten speciale controles op partijen dieren die het douanegebied van de Europese Unie binnenkomen of verlaten (artikel 1, eerste lid, van de Transportverordening). De Transportverordening is, anders dan appellante heeft betoogd, ook van toepassing op het vangen van kuikens om ze vervolgens te kunnen vervoeren naar een slachthuis. Vervoer wordt in artikel 2, aanhef en onder w, van de Transportverordening namelijk gedefinieerd als de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen. Het vangen van de kuikens is een met de verplaatsing samenhangende activiteit waarop de Transportverordening van toepassing is (zie de uitspraak van het College van 6 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:706, punt 6).

Het Interventiebeleid en de sanctionering

5.8

Verweerder heeft de geconstateerde overtredingen getoetst aan het interventiebeleid van de NVWA ten einde te bepalen of de vastgestelde overtredingen tot een sanctie moeten leiden en zo ja welke dan. Gelet op de onder 5.6 genoemde gebreken ten aanzien van de vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden, en de beantwoording van de vraag of op grond van die feiten en omstandigheden sprake is van de door appellante in haar handhavingsverzoek genoemde overtredingen, kan het standpunt van verweerder dat overeenkomstig het interventiebeleid voor de vastgestelde overtredingen schriftelijke waarschuwingen zijn opgelegd en het handhavingsverzoek in zoverre dus niet voor toewijzing in aanmerking komt, niet worden gedragen door de hieraan ten grondslag gelegde motivering. Immers, zolang de vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden, en de kwalificatie van de overtredingen door verweerder niet naar behoren in de volle breedte van het handhavingsverzoek zijn beoordeeld, is ook onduidelijk welk interventiebeleid precies van toepassing is en welke sanctie al dan niet op zijn plaats is. Verweerder heeft bovendien ter zitting erkend dat bij de eenden sprake is van lijden en dat hij het interventiebeleid dierenwelzijn bij transport (IB01-SPEC17, versie 3) onjuist heeft toegepast. Nu er sprake is van lijden had regel 47 van bijlage II van het interventiebeleid moeten worden toegepast in plaats van regel 46. Verweerder gaat er bovendien van uit dat geen sprake is van ernstig lijden, terwijl gelet op de door het College bekeken beelden en de veterinaire verklaring van

4 juli 2018 niet op voorhand valt uit te sluiten dat daarvan wel sprake zou kunnen zijn. Dat de dierenarts in haar veterinaire verklaring niet expliciet zegt dat sprake is van ernstig lijden acht het College onvoldoende om ernstig lijden uit te sluiten. De dierenarts spreekt in haar veterinaire verklaring van veel stress, pijn en ongemak en risico op verstikking bij de eenden. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat hij geen navraag bij de dierenarts heeft gedaan of het lijden in dit geval kan worden aangemerkt als ernstig, omdat de betreffende dierenarts met pensioen is. Niet valt in te zien dat verweerder dit niet aan een andere toezichthoudend dierenarts had kunnen voorleggen. Het bestreden besluit is ook op de hiervoor genoemde punten, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Dit betekent dat hetgeen appellante overigens nog heeft aangevoerd over het interventiebeleid, nu verder geen verdere bespreking behoeft.

Conclusies

6.1

Het beroep is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen. Het College ziet geen aanleiding tot toepassing van een bestuurlijke lus vanwege de fundamentele gebreken, die aan het bestreden besluit kleven en betrekking hebben op de beoordeling door verweerder van het handhavingsverzoek in de volle breedte. Het College zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

6.2

Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op

€ 1.496,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.496,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. W.A.J. van Lierop en
mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 december 2021.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. I.S. Post

Bijlage

Wettelijk kader

Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden

“Artikel 3 Algemene voorschriften voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten

1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.

2. Voor de toepassing van lid 1 nemen bedrijfsexploitanten met name de noodzakelijke maatregelen om te waarborgen dat dieren:

(…)

b) beschermd zijn tegen letsel;

(…)

d) geen tekenen van vermijdbare pijn, angst, of abnormaal gedrag vertonen;

(…).

Artikel 4 Verdovingsmethoden

1. Dieren worden uitsluitend gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. De toestand

van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden.

(…)

Artikel 6 Standaardwerkwijzen

1. Bedrijfsexploitanten plannen vooraf het doden van dieren en de daarmee verband houdende activiteiten, en voeren het doden uit overeenkomstig de standaardwerkwijzen.

2. Bedrijfsexploitanten stellen dienovereenkomstige standaardwerkwijzen op en voeren die uit om te waarborgen dat het doden van dieren en de daarmee verband houdende activiteiten overeenkomstig artikel 3, lid 1, plaatsvinden.

(…)”

Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende actviteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97

“Artikel 1 Toepassingsgebied

1. Deze verordening is van toepassing op het vervoer van levende gewervelde dieren binnen de Gemeenschap, alsmede op de door ambtenaren te verrichten speciale controles op partijen dieren die het douanegebied van de Gemeenschap binnenkomen of verlaten.
(…)

Artikel 2 Definities

Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:

(…)

w) ,,vervoer”: de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen;

(…)

Artikel 3 Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren

Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.

Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:

(…)

e) het personeel dat met de dieren omgaat, heeft daarvoor de nodige opleiding of bekwaamheid, naar gelang van het geval, en voert zijn werkzaamheden uit zonder gebruikmaking van geweld of een methode die de dieren onnodig angstig maakt of onnodig letsel of leed toebrengt;

(…).

Artikel 8 Houders

1. De houders van dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming zorgen ervoor dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden.
(…)

BIJLAGE I

TECHNISCHE VOORSCHRIFTEN

(als bedoeld in artikel 6, lid 3, artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 1, en lid 2, onder a))

Hoofdstuk III Vervoermethoden

1.Laden, lossen en behandeling van de dieren
(…)

. Behandeling

1.8

Het is verboden:

(…)

d) de dieren bij kop, oren, horens, poten, staart of vacht op te tillen of voort te trekken, of ze zodanig te behandelen dat het hun onnodige pijn of onnodig lijden berokkent;

(…)”

Wet dieren

“Artikel 2.1 Dierenmishandeling

1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.

(…)

3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voorts gedragingen worden aangewezen die in ieder geval worden gerekend tot de verboden gedragingen, bedoeld in het eerste lid.

(…)

6. Een ieder verleent een hulpbehoevend dier de nodige zorg.

Artikel 2.2 Houden van dieren

(…)

8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.

(…)

Artikel 2.10

(…)
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen over het doden, het bedwelmen, het fixeren, het onderbrengen en het verplaatsen van dieren.

3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het tweede lid, regels worden gesteld voor bij deze maatregel aan te wijzen diersoorten of diercategorieën die betrekking hebben op onder meer:

a. een verbod op het doden van bepaalde dieren;

b. de wijze waarop dieren worden gedood;

c. situaties waarin het is toegestaan dieren te doden;

d. voorwaarden waaronder het is toegestaan dieren te doden;

e. de personen die dieren doden, of die daarbij betrokken zijn;

f. de plaats waar dieren worden gedood;

g. het vervoeren, het aanvoeren en het afvoeren van dieren naar de plaats waar wordt gedood;

h. het verplaatsen van dieren in de ruimten waar dieren worden gedood;

i. het onderbrengen van dieren in de ruimten waar dieren worden gedood;

j. het fixeren van dieren;

k. het bedwelmen van dieren;

l. de inrichting, uitvoering en vormgeving van ruimten waar dieren worden gedood, waaronder de aanwezige voorzieningen;

m. de gegevens over de te doden dieren die voorafgaand aan het doden worden overgelegd;

n. de gezondheidsstatus van de te doden dieren;

o. de onderzoeken aan en met betrekking tot de dieren;

p. de keuring van dieren;

q. de personen die dieren keuren, of die daarbij betrokken zijn;

r. hygiëne, het voorkomen van de verspreiding van dierziekten, zoönosen en ziekteverschijnselen, en het weren van ziekteverwekkers, en

s. de instrumenten, installaties en verdere voorzieningen voor het fixeren, bedwelmen of doden van dieren.

Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen

1.Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

(…)”

Besluit houders van dieren

“Artikel 1.3. Verboden gedragingen ten aanzien van dieren

Als gedragingen als bedoeld in artikel 2.1, derde lid, van de wet worden aangewezen:

(…)

b. het schoppen van een dier;

c. het zodanig slaan van een dier dat dit letsel ten gevolge heeft;

(…)

Artikel 1.7. Verzorgen van dieren

Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:

(…)

c. dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd;

(…)

g. voldoende verse lucht of zuurstof krijgt.

(…)

Artikel 1.12. Besparen vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden

Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden bespaard.”

Regeling houders van dieren

“Artikel 4.8. Verbodsbepalingen

Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:

–3 tot en met 9 en 12, van verordening (EG) nr. 1/2005;

–4, eerste en derde lid, en 5, van verordening (EG) nr. 1255/97.

(…)

Artikel 5.8. Verbodsbepaling

Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.”

Handhaving tegen overtredingen van dierenwelzijnsregels bij eendenhouderijen en vervoerders

Uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

uitspraak van de meervoudige kamer van 7 december 2021 in de zaak tussen

[naam 1] , te [plaats 1] , appellante

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

[naam 2] B.V., te [plaats 2]

Procesverloop

Overwegingen

Beslissing

Wet dieren

Besluit houders van dieren

Regeling houders van dieren