Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/749
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [woonplaats] , appellant
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 3% op de aan appellant voor het jaar 2019 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 13 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 september 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Appellant houdt runderen. Met de Gecombineerde opgave 2019 heeft hij verzocht om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2019.
1.2
Op 16 oktober 2019 hebben inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) het bedrijf van appellant bezocht. De inspecteurs hebben hun bevindingen neergelegd in een inspectierapport ‘Welzijn meldingen’ (het inspectierapport), daterend van 7 november 2019. In het inspectierapport staat – voor zover in beroep van belang – het volgende vermeld:
“Opmerking inspecteur
Naar aanleiding van melding ter plaatse. Ten opzichte van controles in 2017 is er een verbetering opgetreden lijkt het. Over het algemeen is de conditie van de runderen akkoord. In de ligboxenstal van het melkvee waren 2 uitstekende buizen en lag een ligboxenscheiding om. (…). Zaken zijn met houder besproken en deze heeft alles dezelfde dag hersteld.”
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 3% vastgesteld op alle subsidies van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid die appellant heeft aangevraagd in het jaar 2019. Volgens verweerder heeft appellant in strijd gehandeld met artikel 1.8, tweede lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd), omdat hij niet heeft voldaan aan de verplichting behuizingen en inrichtingen voor de beschutting van een dier zo te ontwerpen, maken en onderhouden dat het dier zich niet kan verwonden.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Uit het inspectierapport heeft verweerder opgemaakt dat tijdens de controle op 16 oktober 2019 door de NVWA is geconstateerd dat in de ligboxenstal van het melkvee, aan het uiteinde van de ligboxenrij, twee buizen uitstaken waaraan de runderen zich konden verwonden. Ook lag een ligboxenscheiding in de stal van het melkvee omver. Op basis van deze constateringen blijkt volgens verweerder dat appellant niet heeft voldaan aan het bovengenoemde voorschrift over de huisvesting van dieren, waarmee de betreffende randvoorwaarde niet is nageleefd. Verder stelt verweerder in de ernst en omvang van de overtreding geen aanleiding te hebben gezien om het kortingspercentage te verhogen of te verlagen. Ook heeft verweerder geen ruimte gezien om in het kader van het evenredigheidsbeginsel een (verdere) belangenafweging te maken, omdat dit op grond van de Europese regelgeving in dit geval niet is toegestaan.
3.1
Appellant betwist, zoals ter zitting nader toegelicht, dat de uitstekende buizen en de omgevallen ligbox letsel of pijn veroorzaken. In een ligboxenstal is sowieso een groot aantal buizen aanwezig, zodat een dier zich in principe overal aan zou kunnen verwonden. Bovendien steken buizen volgens appellant altijd wel enigszins uit, iets wat vanwege de constructie in een ligboxenstal onvermijdelijk is. De omgevallen ligbox is volgens appellant ook niet gevaarlijk, omdat de runderen naast deze ligbox zullen gaan liggen. Appellant betoogt verder dat verweerder in het bestreden besluit niet voldoende op deze standpunten is ingegaan, waardoor het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen.
3.2.1
Het College overweegt als volgt. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II verwijst onder ‘Dierenwelzijn’, onder RBE 13, naar artikel 4 van Richtlijn 98/58/EG van de Raad van 20 juli 1998 inzake de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren (Richtlijn 98/58/EG). Deze beheerseis is in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, gelezen in samenhang met punt 13.13 van Bijlage 3 bij de Uitvoeringsregeling, waar wordt verwezen naar artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd.
3.2.2
Artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd bepaalt dat behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier op zodanige wijze zijn ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en geen scherpe randen of uitsteeksels bevatten waaraan het dier zich kan verwonden.
3.2.3
Het College stelt voorop dat op grond van de hiervoor weergegeven
bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
3.3
Uit het inspectierapport en de (kleuren)foto’s die tijdens de controle zijn gemaakt, leidt het College af dat in de ligboxenstal in kwestie sprake is van uitstekende buizen en een omgevallen ligboxafscheiding. Met verweerder is het College van oordeel dat het aannemelijk is dat de runderen van appellant zich aan deze elementen kunnen verwonden, waardoor sprake is van een overtreding van artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd. In het gegeven dat verweerder in het bestreden besluit niet expliciet op het standpunt van appellant met betrekking tot de kans van verwonding is ingegaan, ziet het College geen aanleiding om het bestreden besluit onzorgvuldig te achten, aangezien de mogelijkheid tot verwonding voldoende is om een niet-naleving van het voorschrift van artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd aan te nemen. Het voorgaande brengt met zich dat de beroepsgrond van appellant niet slaagt.
4.1
Appellant betoogt verder dat de korting van 3% te hoog is. Hij meent dat verweerder zich had moeten conformeren aan het oordeel van de NVWA, die niet tot een sanctionerende of corrigerende interventie is overgegaan. Appellant betoogt ook dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom hij is afgeweken van het oordeel van de NVWA. Daarnaast merkt appellant op dat uit artikel 39 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) volgt dat de NVWA in het inspectierapport een evaluatiegedeelte had moeten opnemen. Nu is dit volgens appellant pas gebeurd in de ‘Checklist Toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen NVWA rapporten 2019’ (de checklist), die is opgesteld door verweerder.
4.2
Bij de beoordeling van de hoogte van de randvoorwaardenkorting gaat het College uit van het volgende wettelijk kader. Wanneer een geconstateerde niet-naleving van een randvoorwaarde het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 3% toegepast van het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies die in artikel 92 van Verordening 1306/2013 worden genoemd (artikel 39, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 640/2014). Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% dan wel besluiten om in de gevallen waarin de bepalingen inzake de betrokken eis of norm speelruimte laten om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving in het geheel geen verlagingen op te leggen (artikel 39, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 640/2014, voor zover hier van belang). De criteria genoemd in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn – kort gezegd – herhaling, omvang, ernst en het permanente karakter van een niet-naleving.
4.3
Aan de opgelegde randvoorwaardenkorting ligt ten grondslag de nalatigheid die blijkt uit de geconstateerde niet-naleving. Verweerder is bevoegd om ten aanzien van de hoogte van de randvoorwaardenkorting zijn eigen afwegingen te maken binnen de ruimte die hij daartoe heeft op grond van de toepasselijke Europese regelgeving. Dat de NVWA niet tot het opleggen van een sanctionerende of corrigerende interventie is overgegaan, is een mee te wegen omstandigheid, maar maakt niet dat verweerder gehouden is tot een lagere randvoorwaardenkorting. Appellant heeft verder geen feiten of omstandigheden aangevoerd die verweerder niet bij zijn besluitvorming heeft betrokken.
4.4
Het College ziet geen aanleiding te oordelen dat verweerder het bestreden besluit niet goed heeft gemotiveerd. Verweerder heeft in het bestreden besluit inzichtelijk gemaakt waarom hij een randvoorwaardenkorting van 3% passend achtte. Dat appellant de checklist, waarin ook een motivering voor het afwijkende oordeel staat, pas in beroep heeft gekregen, doet daaraan niet af.
4.5.1
Het College overweegt over het evaluatiegedeelte in het inspectierapport het volgende. In artikel 72 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) is het volgende bepaald: van een verrichte controle ter plaatse wordt door de bevoegde autoriteit of onder haar verantwoordelijkheid een controleverslag opgemaakt waarin een evaluatiegedeelte is opgenomen. In dit gedeelte moet het belang van de niet-naleving worden beoordeeld aan de hand van de criteria ernst, omvang, permanent karakter en herhaling, met vermelding van factoren die aanleiding zouden kunnen gegeven tot het vaststellen van een hogere of lagere randvoorwaardenkorting.
4.5.2
In het inspectierapport – het in artikel 72 van Verordening 809/2014 bedoelde controleverslag – is zoals appellant terecht heeft opgemerkt, geen door de bevoegde controleautoriteit (de NVWA) opgemaakt evaluatiegedeelte opgenomen dat voldoet aan de eisen van genoemd artikel. Verweerder heeft dit ter zitting bevestigd. Voor zover appellant meent dat dit tot gevolg moet hebben dat de opgelegde randvoorwaardenkorting van 3% geen stand kan houden, volgt het College dit niet. Zoals het College al eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van het College van 27 september 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BX9752), dient de verplichting voor de bevoegde controleautoriteit om in het controleverslag een evaluatiegedeelte op te nemen ertoe om de controleautoriteit aan te sporen om niet alleen de enkele niet-naleving vast te stellen, maar om ook relevante aanvullende omstandigheden te vermelden en daarmee het betaalorgaan in staat te stellen de korting voor een niet-naleving vast te stellen met inachtneming van de criteria 'ernst', 'omvang', 'permanent karakter' en 'herhaling' (zie in dit kader ook artikel 39, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 640/2014 en overweging 78 van de considerans van Verordening 809/2014). De bevoegdheid van het betaalorgaan om tot een verhoging of verlaging van de standaardkorting over te gaan, wordt gekoppeld aan de in het evaluatiegedeelte vervatte beoordeling van de controleautoriteit. Uit de regelgeving maakt het College op dat er geen uitdrukkelijke gevolgen worden verbonden aan het ontbreken van een evaluatiegedeelte in – in elk geval – de situatie waarin een standaardkorting is opgelegd. Een en ander kan naar het oordeel van het College echter niet zo worden uitgelegd dat de landbouwer bij het ontbreken van het evaluatiegedeelte geen verlichtende factoren kan aanvoeren die tot een lagere randvoorwaardenkorting zouden moeten leiden; het betaalorgaan is ook gehouden met dergelijke factoren rekening te houden. Daartoe zal de landbouwer wel het nodige dienen te stellen en aannemelijk te maken
.Appellant heeft geen omstandigheden aangedragen die tot een verlaging van het reguliere kortingspercentage kunnen leiden, zodat het College in dit geval geen grond ziet aan het ontbreken van het evaluatiegedeelte belang toe te kennen.
.Appellant heeft geen omstandigheden aangedragen die tot een verlaging van het reguliere kortingspercentage kunnen leiden, zodat het College in dit geval geen grond ziet aan het ontbreken van het evaluatiegedeelte belang toe te kennen.
5. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van appellant ongegrond is.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M. van Duuren en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.H.R. Mattheussens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.