Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/200 27 september 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies, te Drachten,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellant heeft bij brief van 2 maart 2010 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 februari 2010.
Bij beschikking van 24 juni 2011 (AWB 10/200; www.rechtspraak.nl, LJN: BR5057; hierna: de verwijzingsbeslissing) heeft het College het Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht om een prejudiciële beslissing. Voor de weergave van het verloop van de procedure vóór de verwijzingsbeslissing wordt verwezen naar hetgeen daaromtrent in rubriek 1 van de verwijzingsbeslissing is vermeld.
Bij arrest van 14 juni 2012 (C-355/11) heeft het Hof van Justitie uitspraak gedaan op het verzoek van het College.
Partijen zijn in de gelegenheid gesteld opmerkingen in te dienen naar aanleiding van het arrest. Tevens is partijen verzocht aan te geven of zij er toestemming voor verlenen dat het College zonder nadere zitting uitspraak doet.
Bij brief van 16 juli 2012 heeft verweerder toestemming verleend.
Bij brief van 24 juli 2012 heeft appellant opmerkingen ingediend en bij brief van 30 juli 2012 heeft appellant toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting.
Desgevraagd heeft verweerder bij brief van 13 september 2012 laten weten dat appellants brief van 24 juli 2012 geen invloed heeft op de door hem reeds gegeven toestemming.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Voor de weergave van de toepasselijke regelgeving, de feitelijke grondslag van het geschil en de standpunten van partijen wordt verwezen naar de verwijzingsbeslissing.
2.2 Het Hof van Justitie heeft in het bovengenoemde arrest het volgende voor recht verklaard:
"Richtlijn 91/629/EEG van de Raad van 19 november 1991 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van kalveren, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 806/2003 van de Raad van 14 april 2003, moet in die zin worden uitgelegd dat de in artikel 4 van deze richtlijn neergelegde eis dat de voorwaarden voor de kalverhouderij in overeenstemming moeten zijn met de algemene bepalingen van de bijlage bij deze richtlijn, waaronder ook punt 8 van deze bijlage, dat, behoudens uitzondering, verbiedt kalveren aan te binden, geldt voor kalveren die door een landbouwer in het kader van de melkveehouderij voor landbouwdoeleinden opgesloten worden gehouden."
2.3 Het College overweegt als volgt.
2.3.1 Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat op 17 september 2008 is geconstateerd dat appellant melkkalveren aangebonden heeft gehouden. Appellant heeft dit niet bestreden en zich evenmin op de in het hierboven weergegeven citaat bedoelde uitzondering beroepen. Voorts staat vast dat appellant de melkkalveren bedrijfsmatig houdt. In het licht van de uitleg die het Hof aan Richtlijn 91/629/EEG geeft, kan de conclusie derhalve geen andere zijn dan dat appellant in strijd met artikel 2 van het Kalverenbesluit - dat strekt ter implementatie van artikel 4, in samenhang met punt 8 van de bijlage van deze richtlijn - heeft gehandeld. Dit artikel is ingevolge artikel 4, in samenhang met bijlage III, punt 16, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, een beheerseis (randvoorwaarde) in het kader van de rechtstreekse steunbetalingen. Daarmee is gegeven dat appellant een niet-naleving van een beheerseis heeft begaan.
2.3.2 Naar het College begrijpt is appellant van mening dat niettemin in zijn specifieke situatie het aanbindverbod niet onverkort van toepassing is. Deze specifieke situatie bestaat erin dat appellant zijn koeien in de zomerperiode met een praam van weiland naar weiland moet vervoeren en de kalveren er dus aan moet laten wennen dat zij later op de praam zullen worden aangebonden. Dit betoog volgt het College niet. De regelgeving voorziet niet in een uitzondering op het verbod voor deze situatie en het verzoek om een ontheffing van het aanbindverbod heeft verweerder afgewezen bij brief van 13 maart 2006. In deze brief heeft verweerder tevens aangegeven welke mogelijkheden appellant in dit kader wel heeft. In hetgeen appellant in beroep heeft betoogd ziet het College geen aanknopingspunten voor de aanname dat deze mogelijkheden voor hem geheel en al onwerkbaar zijn.
2.3.3 In geval van een opzettelijke niet-naleving van een beheerseis is verweerder op grond van artikel 67 van Verordening (EG) nr. 796/2004 in beginsel gehouden een randvoorwaardenkorting van 20% op te leggen. Appellant heeft tegen de hoogte van de korting van 20% aangevoerd dat er geen sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Dit betoog verwerpt het College. Uit appellants opmerking dat hij de kalveren aangebonden hield ter gewenning, en uit de omstandigheid dat hij met het oog daarop bij brief van 27 februari 2006 om ontheffing van het aanbindverbod heeft verzocht, blijkt immers duidelijk hij dit verbod kende en doelbewust heeft overtreden. Daarmee staat voor het College vast dat appellant deze beheerseis opzettelijk niet heeft nageleefd. Dat over de exacte reikwijdte van het verbod vragen aan het Hof van Justitie zijn voorgelegd maakt dat niet anders, nu bij appellant over deze reikwijdte blijkens zijn verzoek om ontheffing geen wezenlijke onzekerheid heeft bestaan. Om dezelfde reden kan ook appellants stelling dat hem niet eerder definitief duidelijk was gemaakt dat het aanbinden van kalveren zoals hij dat deed niet was toegestaan, niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.
2.3.4 De stelling van appellant dat verweerder hem een herstelmogelijkheid had moeten bieden nu het hier gelet op punt 17.6 van de bijlage bij de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB gaat om een niet-naleving van gering belang, faalt. Bij als van 'gering belang' aangemerkte niet-nalevingen bestaat de mogelijkheid tot het bieden van een herstelmogelijkheid slechts indien sprake is van een nalatige - en dus niet opzettelijke - niet-naleving, zoals blijkt uit artikel 7, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
2.3.5 Appellant heeft onder verwijzing naar artikel 67 van Verordening (EG) nr. 796/2004 tegen de hoogte van de korting voorts aangevoerd dat deze disproportioneel is en geen blijk geeft van een zorgvuldige belangenafweging. Het College overweegt dat het eerste lid van genoemd artikel 67 de hoogte van de korting voor een opzettelijke niet-naleving afhankelijk stelt van een beoordeling van de niet-naleving in het licht van de criteria 'ernst', 'omvang', 'permanent karakter' en 'herhaling'. Deze bepaling komt erop neer dat bij de vaststelling van de korting (mede) acht dient te worden geslagen op de mate waarin een bepaald door de regelgever beschermwaardig geacht belang - in dit geval dierenwelzijn - door de niet-naleving is geschaad en houdt dus - anders dan appellant veronderstelt - geen belangenafweging in. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
2.3.6 Appellant betwist dat hij tijdig van de niet-naleving in kennis is gesteld. Het College overweegt dat blijkens het proces-verbaal de betrokken ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst (AID) appellant tijdens de controle in kennis heeft gesteld van de overtreding. Hiermee is naar het oordeel van het College voldaan aan artikel 48, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004.
2.3.7 Appellant heeft ter zitting voorts gesteld dat het controleverslag van de AID geen evaluatiegedeelte bevat. Verweerder heeft dit niet weersproken en uit de overgelegde stukken is ook niet gebleken van een dergelijk evaluatiegedeelte, zodat het College ervan uitgaat dat appellants stelling juist is. Dat betekent evenwel niet zonder meer dat de opgelegde korting van 20% geen stand kan houden.
Uit het samenstel van artikel 48, eerste lid, onder c, en artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 - mede bezien in het licht van overweging 54 uit de considerans van deze verordening - leidt het College af dat de verplichting voor de bevoegde controleautoriteit om in het controleverslag een evaluatiegedeelte op te nemen ertoe dient om de controleautoriteit aan te sporen om niet alleen de enkele niet-naleving vast te stellen, maar om ook relevante aanvullende omstandigheden te vermelden en daarmee het betaalorgaan in staat te stellen de korting voor een niet-naleving vast te stellen met inachtneming van de criteria 'ernst', 'omvang', 'permanent karakter' en 'herhaling'. Het systeem is daarbij zo opgezet dat bij een opzettelijke niet-naleving in de regel een korting van 20% wordt opgelegd, tenzij in het evaluatiegedeelte factoren zijn genoemd die - naar de opvatting van het betaalorgaan - tot een verhoging of verlaging aanleiding geven. Een eventuele verlaging mag niet verder gaan dan tot 15%.
Artikel 67, eerste lid, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 796/2004 koppelt de bevoegdheid van het betaalorgaan tot verhoging of verlaging van de korting aldus aan de in het evaluatiegedeelte vervatte beoordeling van de controleautoriteit. Hieruit volgt naar het oordeel van het College weliswaar dat zonder aanknopingspunten in het evaluatiegedeelte een verhoging van de korting niet mogelijk is, maar dit artikel kan anderzijds niet zo worden uitgelegd dat het ontbreken van het evaluatiegedeelte de landbouwer zou beletten om zich te beroepen op verlichtende factoren; het betaalorgaan is ook gehouden met dergelijke factoren rekening te houden. Daartoe zal de landbouwer wel het nodige dienen te stellen en aannemelijk te maken. Appellant heeft in het geheel geen omstandigheden aangedragen die tot een verlaging van het reguliere kortingspercentage zouden dienen te leiden, zodat het College - nu de regelgeving voor het overige ook geen uitdrukkelijke gevolgen verbindt aan het ontbreken van het evaluatiegedeelte - in dit geval geen grond ziet aan het ontbreken daarvan belang toe te kennen.
2.3.8 Met betrekking tot de door appellant aangevoerde omstandigheid dat verweerder hem in bezwaar niet heeft gehoord, overweegt het College dat verweerder onder verwijzing naar artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht van het horen heeft afgezien. Ingevolge dit artikelonderdeel kan van het horen worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Het door appellant in bezwaar gevoerde betoog riep naar het oordeel van het College geen vragen op die noopten tot een nadere mondelinge toelichting. Dat het College aanleiding heeft gezien over de uitleg van de toepasselijke regelgeving een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie voor te leggen maakt dit niet anders. Appellant had daaromtrent in bezwaar overigens ook geen gronden aangevoerd.
2.4 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond verklaard dient te worden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. R.C. Stam, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 september 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen