Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2360
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 februari 2020 in de zaak tussen
Rundveebedrijf [naam 1] VOF, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: M.J. Dijkstra en C. Zieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 5 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] , vennoten, bijgestaan door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 5] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante wilde haar melkveebedrijf uitbreiden. Met het oog hierop is in de periode 2010-2011 een nieuwe ligboxenstal gebouwd voor 266 melk- en kalfkoeien. Verder was stalcapaciteit voor 172 stuks jongvee aanwezig. Appellante is op 31 juli 2009 een financiering aangegaan van € 775.000,- voor de bouw van de stal alsmede voor de aankoop van dieren, werkkapitaal en aankoop van melkquotum. De stal is medio februari 2011 in gebruik genomen. Op 2 juli 2015 heeft appellante een melding op grond van de Regeling programmatische aanpak stikstof gedaan. Op 27 augustus 2018 is een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming verleend voor 272 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 (de peildatum) had appellante 182 melk- en kalfkoeien en 218 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit, dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 10.803 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante wenst uit te breiden om voldoende toekomstperspectief te behouden en mede met het oog op bedrijfsopvolging. De nieuwe stal was echter op de peildatum nog niet volledig gevuld. Dit is het gevolg van het feit dat appellante voor de nieuwe stal een proefstalstatus heeft aangevraagd en gekregen in verband met de emissie-arme Eco-vloer van VDV-beton. De metingen die in dat kader moesten plaatsvinden zijn pas gestart in maart 2013. Dit laatste is mede te wijten aan het handelen van de overheid. De veebezetting diende gedurende deze metingen, die tot maart 2014 duurden, gelijk te blijven omdat wijzigingen daarin de metingen negatief zouden beïnvloeden. Na het meten heeft appellante nog enige tijd in onzekerheid gezeten of er mogelijk nog opnieuw gemeten moest worden onder dezelfde voorwaarden. Parallel aan de uitbreiding hebben de vier vennoten van appellante met het oog op een verdere verduurzaming van de veehouderij en derhalve in het algemeen belang, geïnvesteerd in mestbewerking en mestverwerking in de vorm van een mestverwerkingsloods met twee mestsilo’s en een silo voor concentraat onder de handelsnaam [naam 6] B.V. Ter onderbouwing van haar stellingen over de schade geleden als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel per 1 januari 2018 heeft appellante een tweetal rapportages overgelegd van ABAB accountants en adviseurs van respectievelijk 15 mei 2018 en 12 april 2019. Hierbij is telkens een drietal scenario’s besproken. Voorts zijn financiële verslagen overgelegd over de jaren 2015, 2016 en 2017 van appellante, alsmede van Agro onderneming [naam 7] V.O.F. en de eenmanszaak [naam 3] .
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De keuze om de stal te laten aanmerken als proefstal door deel te nemen aan metingen voor een speciale Eco-vloer betreft een ondernemerskeuze. Voorts is voor de bouw van de stal een subsidie verkregen in 2012. Verder stelt verweerder dat niet aannemelijk is geworden dat het noodzakelijk was om uit te breiden van 136 melk- en kalfkoeien en 202 stuks jongvee in 2013 naar uiteindelijk, volgens de vergunning van 27 augustus 2018, 272 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. Ook wijst verweerder erop dat in 2017 bij een controle door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit is gebleken dat appellante niet beschikte over de vereiste vergunningen. Tenslotte meent verweerder dat met de overgelegde financiële stukken niet is aangetoond dat er een causaal verband is tussen de invoering van het stelsel van fosfaatrechten en de gestelde financiële last, omdat uit de rapportages blijkt dat de noodzakelijke reserveringscapaciteit in de diverse scenario’s niet kan worden bereikt en deze ook in de oorspronkelijk beoogde opzet onvoldoende is.
Beoordeling
6.1.
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.
Appellante wilde blijkens het verslag van de hoorzitting in bezwaar met eigen aanwas groeien naar de aantallen dieren waarvoor stalcapaciteit is. Twee jaar na de ingebruikname van de nieuwe ligboxenstal, op 1 april 2013, had appellante 136 melk- en kalfkoeien en 202 stuks jongvee op het bedrijf. Dat zij op de peildatum, weer twee jaren later, nog niet over het uiteindelijk - uitgaande van de vergunning van 27 augustus 2018 - beoogde aantal van 272 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee beschikte, maar (slechts) over 182 melk- en kalfkoeien en 218 stuks jongvee, betekent echter niet dat reeds hierom sprake is van een individuele en buitensporige last als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. De keuze om met eigen aanwas te groeien is een ondernemerskeuze, waarvan de gevolgen in beginsel voor risico en rekening van appellante komen. Dit geldt evenzeer voor de keus om voor de nieuwe stal een proefstalstatus aan te vragen, en voor de vertraging die als gevolg daarvan is opgetreden in de (verdere) groei van de bezetting van de stal. Van omstandigheden die tot een ander oordeel zouden moeten leiden, is niet gebleken. Dat de vennoten van appellante hebben geïnvesteerd in mestbewerking en mestverwerking in de vorm van een mestverwerkingsloods met twee mestsilo’s en daarmee oog hebben gehad voor een verdere verduurzaming van de veehouderij en derhalve het algemeen belang, maakt niet dat, in weerwil van het voorgaande, toch tot het bestaan van een individuele en buitensporige last voor appellante dient te worden geconcludeerd.
Slotsom
7.1.
Omdat het bestreden besluit pas in de beroepsfase is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2.
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 februari 2020.
w.g. I.M. Ludwig w.g. L. ten Hove