ECLI:NL:CBB:2020:814

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1392

uitspraak van de meervoudige kamer van 10 november 2020 in de zaak tussen

[naam] , te [plaats] , appellant

(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. R.A. van der Voort en mr. E.J.H. Jansen).

Procesverloop

Bij brief van 7 juni 2019 heeft verweerder appellant een schriftelijke waarschuwing gegeven.

Bij besluit van 1 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

1. Bij brief van 7 juni 2019 heeft verweerder appellant een schriftelijke waarschuwing gegeven, omdat bij een controle van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit op 14 februari 2018 is geconstateerd dat appellant zich niet heeft gehouden aan de GLB-randvoorwaarde dat het bedrijfsregister compleet, op tijd en naar waarheid wordt bijgehouden, alsmede dat mutaties bij runderen binnen zeven dagen aan het Identificatie & Registratiesysteem (I&R-systeem) moeten worden gemeld. In de brief staat het volgende:

“U krijgt nu een waarschuwing. Houdt u zich de volgende drie jaar niet aan deze randvoorwaarde? Dan volgt er een korting op uw aangevraagde GLB subsidies.”

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door appellant gemaakte bezwaar tegen de brief van 7 juni 2019 niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de brief van 7 juni 2019 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat deze slechts een kennisgeving is van de constatering dat appellant niet aan de verplichting heeft voldaan tot het centraal melden van mutaties aan het I&R-systeem en het hebben van een bedrijfsregister, en niet heeft voldaan aan voorschriften over wat er in het bedrijfsregister vermeld moet worden en aan termijnen die moeten worden aangehouden. Als deze constatering uiteindelijk leidt tot het opleggen van een randvoorwaardenkorting, kan appellant daartegen bezwaar aantekenen.

3. Appellant betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1449), dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat de aan hem gerichte waarschuwing geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daartoe voert hij aan dat de waarschuwing in dit geval een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd dat, indien de rechtmatigheid van de waarschuwing uitsluitend aan de orde kan komen in een beroepszaak over een naar aanleiding van een herhaalde overtreding opgelegde randvoorwaardenkorting, geen sprake is van een effectief rechtsmiddel. Dit vanwege de bewijsproblemen die kunnen ontstaan om in die procedure aannemelijk te maken dat de waarschuwing destijds ten onrechte was gegeven.

4. Verweerder heeft in het verweerschrift uiteengezet dat de brief van 7 juni 2019 niet gericht is op rechtsgevolg. Daartoe heeft hij het volgende aangevoerd.

Het geven van een ‘early warning’, zoals is gedaan bij brief van 7 juni 2019, kan alleen worden aangemerkt als een appellabel besluit, als de waarschuwing een voorwaarde is voor het kunnen toepassen van een sanctiebevoegdheid bij een toekomstige (vergelijkbare) overtreding. Verweerder is van mening dat daarvan geen sprake is. De brief van 7 juni 2019 is niet meer dan de constatering dat appellant de randvoorwaarden niet heeft nageleefd. Dit legt appellant geen rechtens bindende verplichting op, onthoudt appellant niet van enig recht en raakt hem evenmin anderszins direct of indirect in zijn rechtspositie. Indien verweerder naar aanleiding van een eventuele volgende constatering een besluit tot het opleggen van een randvoorwaardenkorting neemt, kan appellant daartegen rechtsmiddelen aanwenden.
Als er in het kader van een dergelijk toekomstig besluit tot het opleggen van een randvoorwaardenkorting enig voor appellant nadelig gevolg zou worden verbonden aan deze brief, dan kan appellant in die procedure alsnog de vraag aan de orde stellen of de in de brief vervatte waarschuwing terecht is gegeven, met inbegrip van de vraag of verweerder op goede gronden een overtreding heeft aangenomen.

5.1

In het geval van overtreding van een randvoorwaarde is de hoofdregel dat een administratieve sanctie in de vorm van een korting of uitsluiting van de inkomenssteun wordt opgelegd. Op grond van artikel 99, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) kunnen lidstaten een vroegtijdig waarschuwingssysteem (de zogenoemde 'early warning') opzetten voor gevallen van niet-naleving die, gelet op hun geringe ernst, omvang en duur, in naar behoren gemotiveerde gevallen geen aanleiding geven tot een verlaging of uitsluiting. Indien een lidstaat besluit gebruik te maken van die mogelijkheid, geeft de bevoegde autoriteit de begunstigde eerst een waarschuwing, waarin de begunstigde op de hoogte wordt gebracht van de constatering van de niet-naleving en van de verplichting om corrigerende actie te ondernemen. Indien bij een latere controle wordt vastgesteld dat de niet-naleving niet is verholpen, wordt de verlaging krachtens de eerste alinea met terugwerkende kracht toegepast.

5.2

In Nederland is toepassing gegeven aan de mogelijkheid van een 'early warning' die artikel 99, tweede lid, van Verordening 1306/2013 biedt, namelijk in artikel 3.2 van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling). In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat de minister het vroegtijdig waarschuwingssysteem, bedoeld in artikel 99, tweede lid, tweede en derde alinea, van Verordening 1306/2013 toepast op gevallen van niet-naleving van de bepalingen, bedoeld in artikel 3.1 van de Uitvoeringsregeling.

5.3

De bevoegdheid om te volstaan met het geven van een 'early warning' is nader uitgewerkt in artikel 2 van de Beleidsregel Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Beleidsregel). In artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregel is bepaald dat de minister op grond van de beoordeling van de niet-naleving van de randvoorwaarde die, gelet op haar geringe ernst, omvang en duur, in naar behoren gemotiveerde gevallen geen aanleiding geeft tot een verlaging of uitsluiting, eerst een waarschuwing geeft als bedoeld in artikel 99, tweede lid, van Verordening 1306/2013, voor zover geen sprake is van een herhaling.

In artikel 2, derde lid, van de Beleidsregel is bepaald dat de waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, niet meer dan één keer wordt gegeven voor niet-nalevingen van eenzelfde randvoorwaarde gedurende drie opeenvolgende kalenderjaren, gerekend vanaf en inclusief het jaar waarin de niet-naleving is geconstateerd. In artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregel is bepaald dat ingeval de niet-naleving van de randvoorwaarde, bedoeld in het eerste lid, niet binnen de door de bevoegde autoriteit aan de landbouwer medegedeelde termijn of binnen de termijn, bedoeld in artikel 3.2, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling is hersteld, het totale bedrag van de in artikel 92 van Verordening 1306/2013 bedoelde betalingen met terugwerkende kracht met 1 procent wordt verlaagd voor het jaar waarin de niet-naleving waarop de waarschuwing is gebaseerd, heeft plaatsgevonden.

5.4

Verweerder heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat overeenkomstig de Beleidsregel eerst dan een waarschuwing wordt gegeven, indien de niet-naleving, zoals in het geval van appellant, binnen de daarbij bepaalde termijn is hersteld. Wanneer binnen drie jaar nadat de waarschuwing is afgegeven, blijkt dat de landbouwer dezelfde randvoorwaarde opnieuw niet heeft nageleefd, past verweerder de randvoorwaardenkorting toe.

6. In geschil is de vraag of de brief van 7 juni 2019 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Op grond van dit artikel wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

6.1

Het College beantwoordt deze vraag ontkennend. De in de brief van verweerder aan appellant van 7 juni 2019 vervatte waarschuwing heeft geen wettelijke basis. Deze waarschuwing kan niet worden aangemerkt als een waarschuwing als bedoeld in artikel 99, tweede lid, van Verordening 1306/2013. Uit dit artikel volgt immers dat de waarschuwing tevens een verplichting moet bevatten om een corrigerende actie – gericht op het beëindigen van de overtreding – te ondernemen, terwijl uit de stukken en de daarop door verweerder ter zitting gegeven toelichting blijkt dat de aan appellant gerichte waarschuwing is afgegeven nadat hij de doodgeboorte bij een rund (met identificatiecode NL 755988684) alsnog in het I&R-systeem heeft geregistreerd en daarmee de overtreding heeft hersteld. De waarschuwing behelst in dit geval niet meer dan de constatering dat appellant zich niet heeft gehouden aan de verplichting tot het centraal melden van mutaties aan het I&R-systeem en het hebben van een bedrijfsregister, en dat appellant zich niet heeft gehouden aan voorschriften over wat er in het bedrijfsregister vermeld moet worden en aan de termijnen die moesten worden aangehouden. Nu de waarschuwing geen wettelijke basis heeft, gaat reeds hierom de door appellant gemaakte vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018 niet op.

6.2

Het College is verder van oordeel dat de waarschuwing (ook) niet gelijk moet worden gesteld met een besluit. Naar het oordeel van het College is de route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwingen te krijgen niet onevenredig bezwarend of afwezig (vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249) onderdeel 5.4). Dit is onder meer het geval als appellant in een onmogelijke positie wordt gebracht door de negatieve gevolgen die een sanctiebesluit met zich zal brengen. Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hiervan in dit geval sprake is. In het geval dat verweerder in de toekomst constateert dat appellant een herhaalde niet‑naleving als hier aan de orde heeft begaan, en verweerder om die reden een randvoorwaardenkorting aan appellant oplegt, kan appellant ook de inhoud van de waarschuwing en de daaraan ten grondslag liggende feiten in de rechterlijke procedure tegen de randvoorwaardenkorting aan de orde stellen.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat de waarschuwing bewijsrechtelijk ook na langere tijd nog effectief te bestrijden is met behulp van het toezichtsrapport en de zienswijze die daarop is gegeven.

7. Het voorgaande betekent dat verweerder terecht het bezwaar van appellant tegen de waarschuwing niet-ontvankelijk heeft verklaard.

8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. A. Venekamp en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2020.

De voorzitter is verhinderd te ondertekenen. De griffier is verhinderd te ondertekenen.