Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2939
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 oktober 2020 in de zaak tussen
vof [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. H.S. de Lint en mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 29 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 september 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager (de 5%-drempel) is door, voor zover van belang, ziekte/overlijden, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheid zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] .
2.2
Appellante heeft op 27 maart 2015 een aannemingsovereenkomst gesloten voor de bouw van een rundveestal voor een aanneemsom van € 730.000,- exclusief omzetbelasting. Uit de gecombineerde opgave 2015 volgt dat appellante op 1 april 2015 117 melk- en kalfkoeien en 109 stuks jongvee hield.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 132 melk- en kalfkoeien en 105 stuks jongvee.
2.4
Op 11 april 2016 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een stal voor het houden van 185 melk- en kalfkoeien en 167 stuks jongvee. Vervolgens is op 30 mei 2016 een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het uitbreiden van de melkveehouderij en het houden van 249 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee. Medio 2016 is de verbouwing van de stal afgerond.
Op 10 augustus 2016 is appellante een financieringsovereenkomst met de [naam 2] aangegaan voor een bedrag van in totaal € 1.230.000,-.
2.5
Appellante heeft op 31 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden ingediend. Als bijzondere omstandigheid is gemeld dat op 9 maart 2015 sprake was van ziekte en/of overlijden.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.861 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte haar beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Anders dan verweerder heeft gesteld, is er bij haar wel sprake van een bijzondere omstandigheid.
4.2.
Appellante heeft, kort en zakelijk weergegeven, aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Appellante verwijst in dit verband naar wat is aangevoerd in de procedures bij de rechtbank Den Haag en het gerechtshof Den Haag over de Regeling fosfaatreductieplan 2017, namelijk dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, omdat er geen ‘fair balance’ is, de regelgeving niet voorzienbaar was en er niet is voorzien in overgangsrecht.
4.3
Voorts heeft appellante betoogd dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit die richtlijn te behalen. Subsidiair heeft appellante aangevoerd dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake, omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Verder heeft verweerder het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd door haar betoog ten aanzien van de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen.
4.4
Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Zij heeft namelijk voor de peildatum 2 juli 2015 forse onomkeerbare investeringen, met eigen en vreemd vermogen, gedaan voor het uitbreiden van haar melkveebedrijf. Aanvankelijk had zij stalplaatsen voor 116 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee. In maart 2015 begon de bouw van een nieuwe rundveestal om geleidelijk te groeien. Midden 2016 is de stal gerealiseerd. Haar bedrijfsvoering wordt ernstig in gevaar gebracht door het fosfaatrechtenstelsel. Ter onderbouwing van haar financiële last heeft zij een schaderapport van 27 juni 2018 overgelegd, opgesteld door Peeters Financieel Advies BV. Appellante heeft hierbij betoogd dat er geen mogelijkheden zijn tot schadebeperking. Haar onbenutte stalruimte kan niet voor andere activiteiten worden gebruikt en omschakeling naar een andere veehouderijtak stuit op dusdanige milieutechnische en planologische problemen dat dat niet mogelijk is. Indien haar fosfaatrecht niet wordt verhoogd, heeft zij recht op schadevergoeding. Voorts heeft appellante gesteld dat ook op dit punt het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd, omdat verweerder onvoldoende is ingegaan op de feiten en omstandigheden van appellante die zij heeft aangevoerd in het kader van haar individuele en buitensporige last. Tot slot heeft appellante verzocht om de vergoeding van haar proceskosten.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. Er is op basis van de overgelegde bewijsstukken niet gebleken dat bij appellante sprake was van ziekte en/of overlijden op haar bedrijf. Hiertoe heeft zij, ook na uitdrukkelijk verzoek van verweerder, geen aanvullende bewijsstukken overgelegd. Verweerder heeft daarmee het beroep van appellante op de knelgevallenregeling terecht afgewezen.
5.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat sprake is van overschrijding van het mestproductieplafond waarmee de invoering van het fosfaatrechtenstelsel wordt gerechtvaardigd. Van ongeoorloofde staatssteun is geen sprake, omdat de Europese Commissie (Commissie) heeft geconcludeerd dat het fosfaatrechtenstelsel een vorm van staatssteun is, maar heeft deze verenigbaar verklaard met de interne markt op grond van de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (2014/C 200/01).
5.3
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust in de zin van artikel 1 van het EP. Verweerder heeft erop gewezen dat de bewijslast op de melkveehouder rust, die op basis van financiële gegevens aannemelijk moet maken dat op hem een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bedrijf van appellante niet individueel afwijkend is van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Gelet op de nadere productiebeperkende maatregelen had appellante ten tijde van haar investeringsbeslissingen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Desondanks hield zij vast aan de uitbreiding van haar bedrijf naar 249 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee. De keuze om middels eigen aanwas te groeien, behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellante. Daarbij beschikte appellante op de peildatum niet over alle noodzakelijke vergunningen. De benodigde Nbw-vergunning heeft appellante namelijk pas op 30 mei 2016 gekregen, ver na de peildatum. Appellante is hier met haar investeringen op vooruitgelopen. Verder heeft appellante de noodzaak om uit te breiden niet verder uiteengezet of onderbouwd, zodat niet gebleken is dat er sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak. Ook maakt het gefaalde beroep op de knelgevallenregeling niet dat reeds daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Aan het rapport van Peeters Financieel Advies BV hecht verweerder conform recente jurisprudentie van het College weinig waarde, zeker nu dit rapport rekening houdt met op de peildatum nog niet-vergunde dieraantallen, zodat de conclusies uit dit rapport onjuist zijn. Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet gebrekkig is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
De bewijslast dat sprake is van een bijzondere omstandigheid gelegen in ziekte en/of overlijden die heeft geleid tot een lager vastgesteld aantal fosfaatrecht op de peildatum 2 juli 2015 rust op appellante. Het College stelt vast dat appellante een bijzondere omstandigheid in het kader van de knelgevallenregeling heeft gesteld, maar op geen enkele wijze heeft aangetoond. Daarmee is het College met verweerder van oordeel dat appellante haar beroep op dit punt onvoldoende heeft onderbouwd en dat verweerder terecht het fosfaatrecht van appellante niet heeft verhoogd op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Naar het oordeel van het College kan het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert niet slagen. De Commissie heeft immers bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt deze beroepsgrond van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario ‘beschikking’ van het rapport van Peeters Financieel Advies BV van 27 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.5.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.5.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 249 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 6.861 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (132 melk- en kalfkoeien en 105 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.5.6
In dat verband is van belang dat appellante in maart 2015 investeringen ten behoeve van haar uitbreiding is aangegaan, terwijl haar omgevingsvergunning en Nbw-vergunning pas op respectievelijk 11 april 2016 en 30 mei 2016 aan haar zijn verleend. Met haar beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren, terwijl zij op die datum nog niet beschikte over alle benodigde vergunningen, is appellante op het verkrijgen daarvan vooruitgelopen. In beginsel bestaat dan geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.11.3). Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Hetgeen appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Dat zij kennelijk uit eigen aanwas wilde uitbreiden is een ondernemersbeslissing waarvan appellante zelf het risico draagt. In zoverre onderscheidt appellante zich niet van andere melkveehouders die in het zicht van de afschaffing van het melkquotum wilden gaan uitbreiden. Mede gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, te weten maart 2015 en ver na de peildatum in augustus 2016, en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen ook bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dit geldt temeer voor de investeringen die appellante heeft gedaan na de peildatum toen het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was; het behoorde (toen en nu) tot haar verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, laat het College de door appellante overgelegde financiële rapportage verder onbesproken.
6.5.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
6.6
Verder acht het College de motivering van het bestreden besluit toereikend, omdat verweerder voldoende is ingegaan op de aangevoerde bezwaren en overgelegde stukken van appellante. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
6.7
Voor zover appellante heeft aangevoerd dat indien haar fosfaatrecht niet wordt verhoogd zij recht heeft op schadevergoeding, overweegt het College als volgt. Naar het College begrijpt doet appellante hiermee een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht. Reeds nu het College tot het oordeel is gekomen dat het beroep van appellante op artikel 1 van het EP geen doel treft, is er in deze procedure geen grondslag voor vergoeding van schade wegens onrechtmatige besluitvorming. Daarbij heeft appellante op geen enkele wijze onderbouwd of inzichtelijk gemaakt welke schade zij zou hebben geleden. Het College wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen