Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2989
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaak tussen
V.O.F. Melkveehouderij [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 19 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 augustus 2020. Appellante, haar gemachtigde en verweerder zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Zij wilde uitbreiden en heeft met het oog daarop in 2012 een stal gebouwd voor 135 dieren. In 2013 en 2014 is een melktank gekocht en is de opslag voor ruwvoer uitgebreid. Ook heeft appellante in 2012, 2013 en 2014 geïnvesteerd in de aankoop van grond.
2.2
Op 2 juli 2015 hield appellante 121 melkkoeien en 81 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 5.903 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Volgens appellante biedt artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Verweerder is niet op deze bezwaargrond ingegaan en daarmee is het bestreden besluit in elk geval onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
4.2
Appellante betoogt voorts dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het VWEU, omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50mg/l in Nederland wordt overschreden.
4.3
Ook stelt appellante dat zij door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt (artikel 1 van het EP). Zij heeft fors geïnvesteerd. Appellante stelt dat zij onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan vóór 2 juli 2015. Het feit dat er op de peildatum van 2 juli 2015 onvoldoende dieren op het bedrijf aanwezig waren, heeft geleid tot een groot financieel nadeel voor het bedrijf en bedreigt de continuïteit van het bedrijf. De last is buitensporig. De ingediende stukken spreken voor zich. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom geen sprake is van een individuele en buitensporige last, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht tot het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2.
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat in de situatie van appellante sprake is van een uitbreiding van het bedrijf. Het bedrijf van appellante is daarmee niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Verweerder voert aan dat appellante wel een ontwerp-vergunning van 16 april 2013 voor de Natuurbeschermingswet (Nbw) met betrekking tot het uitbreiden/wijzigen van het veehouderijbedrijf heeft verstrekt, maar geen definitieve Nbw-vergunning, dan wel andere voor de uitbreiding benodigde meldingen, dan wel vergunningen verstrekt. Appellante heeft dus niet aangetoond dat zij op de peildatum 2 juli 2015 beschikte over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen. In beginsel is er volgens verweerder daarom geen ruimte om aan te nemen dat er sprake is van schending van artikel 1 van het EP. Daaraan doet niet af dat de door appellante gedane investeringen grote financiële consequenties met zich meebrengen. Het stelsel was voorzienbaar, maar appellante is toch vanaf eind 2011 gaan investeren. De investeringen komen dan ook voor risico van appellante. Appellante heeft ook niet aangetoond dat de uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Ook relevant is dat appellante heeft gekozen voor een gefaseerde groei van de melkveestapel met een geleidelijke groei van ongeveer 10 melk- en kalf koeien per jaar. Verweerder heeft de gestelde, maar niet onderbouwde, financiële last niet beoordeeld, omdat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders. Ten overvloede merkt verweerder op dat door appellante in 2018 1200 kg fosfaatrechten zijn aangekocht en de vermeende financiële situatie minder nijpend is dan wordt gesteld. Gelet op het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd, is verweerder van mening dat de door appellante genomen beslissing niet navolgbaar is. Ook is van belang dat appellante voor een deel van de beoogde uitbreiding (12 melk- en kalfkoeien en 20 stuks jongvee) wel fosfaatrechten heeft verkregen. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat hij in de bestreden beslissing voldoende heeft gereageerd op de beroepsgronden van appellante. Voor zover nodig heeft verweerder de bestreden beslissing aangevuld met zijn verweerschrift.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten in strijd is met de Nitraatrichtlijn en op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
6.2
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert, slaagt ook niet. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N) het fosfaatrechtenstelsel goedgekeurd na toetsing aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellant niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.3
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.1).
6.4
Appellante heeft slechts een ontwerpbesluit op grond van de Natuurbeschermingswet overlegd en heeft nagelaten een definitief besluit te overleggen. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of appellante op de peildatum beschikte over alle voor het houden van de gewenste dieraantallen op deze locatie benodigde vergunningen. Gezien de vaste rechtspraak van het College, zoals de uitspraak van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114 (http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:CBB:2020:114), r.o. 6.11.3, bestaat er onder die omstandigheden in beginsel geen ruimte om te concluderen dat sprake is van schending van artikel 1 van het EP, ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft. In het geval van appellante is geen sprake van omstandigheden die tot een ander oordeel zouden moeten leiden.
Slotsom
7. Het beroep van appellante is ongegrond.
8. Het College ziet geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek in aanwezigheid van mr. M. Khababi, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen De griffier is verhinderd te ondertekenen