Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1100, 18/1102, 18/1103 en 18/1104
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 september 2020 in de zaak tussen
[naam] V.O.F., te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. J.G. Biesheuvel en mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017 en 16 december 2017 (de primaire besluiten 1 tot en met 4) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 6.102,- voor periode 1, van € 24.922,- voor periode 2, van € 26.362,- voor periode 3 en van € 26.933,- voor periode 4.
Bij afzonderlijke besluiten van 1 mei 2018 (de bestreden besluiten 1 tot en met 3) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 tot en met 3 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 9 mei 2018 (het bestreden besluit 4) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 4 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 9 mei 2018 (het bestreden besluit 4) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 4 ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 4.
Bij besluit van 25 augustus 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder opnieuw op de bezwaren beslist, deze gedeeltelijk gegrond verklaard, de primaire besluiten 1 tot en met 4 herroepen en de heffingen verlaagd naar € 5.404,- voor periode 1, € 21.931,20 voor periode 2, € 23.371,20 voor periode 3 en € 23.942,40 voor periode 4.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Omdat zij haar bedrijf wilde uitbreiden van 90 naar 178 stuks melkvee, heeft zij in 2013 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe stal. Die vergunning is bij besluit van 19 september 2013 aan appellante verleend. Appellante is in december 2014 begonnen met de bouw van de stal, die eind maart 2015 is voltooid. In de stal zijn drie melkrobots geplaatst. Appellante heeft toen circa 60 koeien aangekocht om direct te gaan melken.
Het met de realisatie van de stal gemoeide bedrag is door appellante onbetwist gesteld op € 999.837,00 vermeerderd met een bedrag van € 87.650,- voor installaties. Ook heeft zij voor een bedrag van € 105.000,- geïnvesteerd in de aankoop van vee.
Het met de realisatie van de stal gemoeide bedrag is door appellante onbetwist gesteld op € 999.837,00 vermeerderd met een bedrag van € 87.650,- voor installaties. Ook heeft zij voor een bedrag van € 105.000,- geïnvesteerd in de aankoop van vee.
De bedoeling van appellante was haar veestapel uit te breiden met eigen aanwas tot rond de 178 stuks melkvee. Als gevolg van de bouw van de nieuwe stal was dat aantal op de peildatum nog niet aanwezig, nadien wel. Omdat appellante in 2017 meer GVE hield dan op de peildatum heeft verweerder de hiervoor genoemde heffingen opgelegd.
Appellante heeft verweerder verzocht om met toepassing van de zogenoemde knelgevallenregeling het referentieaantal op de peildatum te verhogen tot het door haar beoogde GVE.
Verweerder heeft dat verzoek afgewezen, omdat appellante een beroep doet op het aantal GVE dat na de peildatum is gerealiseerd. Volgens verweerder wordt er geen rekening gehouden met voorziene, geplande of deels gerealiseerde uitbreidingen na de peildatum, omdat dit afbreuk zou doen aan het doel van het fosfaatreductieplan. Investeringen die niet ten volle kunnen worden benut dan wel eventueel aanwezige latente stalruimte die niet kan worden benut, komen voor rekening en risico van appellante zelf, aldus verweerder.
Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bezwaar van appellante dat haar bedrijf ten onrechte niet was aangemerkt als grondgebonden gegrond verklaard. Verweerder heeft het bedrijf alsnog als grondgebonden aangemerkt en het referentieaantal en de heffingen dienovereenkomstig verhoogd onderscheidenlijk verlaagd.
Beoordeling van het beroep
7. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een vervangend besluit. Het vervangingsbesluit van 25 augustus 2020 is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen de door het vervangingsbesluit herroepen bestreden besluiten 1 tot en met 4, en daarom zal het College dat beroep niet‑ontvankelijk verklaren.
Hierna zal het College het van rechtswege ontstane beroep tegen het vervangingsbesluit behandelen. De beroepsgrond over de grondgebondenheid behoeft daarbij geen bespreking meer, want op dat punt is verweerder appellante, zoals ter zitting besproken, in het vervangingsbesluit tegemoetgekomen.
Hierna zal het College het van rechtswege ontstane beroep tegen het vervangingsbesluit behandelen. De beroepsgrond over de grondgebondenheid behoeft daarbij geen bespreking meer, want op dat punt is verweerder appellante, zoals ter zitting besproken, in het vervangingsbesluit tegemoetgekomen.
8. Appellante betoogt – samengevat weergegeven – dat artikel 13, eerste lid, van de Landbouwwet geen grondslag voor de Regeling biedt, de Regeling niet voorzienbaar was en verrekening van de heffingen met het melkgeld niet mag.
8.1.
Zoals ter zitting is besproken, zijn deze betogen al vaker gevoerd en bestaat er inmiddels de nodige rechtspraak over, waarin is geoordeeld dat deze betogen falen. Het College ziet geen aanleiding hier thans anders over te oordelen. Voor de motivering wordt verwezen naar de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:421, onder 5.5 - 5.9, over artikel 13, eerste lid, van de Landbouwwet, de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, onder 9.6.3 - 9.6.6, over de voorzienbaarheid van de Regeling, en de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:420, onder 4.2, over de verrekening.
9. Appellante betoogt verder dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling – in het bijzonder door de vaststelling van het referentieaantal op de peildatum en de daaruit voortvloeiende hoge heffingen – een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Om een heffing geheel te voorkomen, zou appellante ruim 20 % van haar melkveestapel moeten afvoeren, met een overeenkomstig verlies aan melkopbrengsten tot gevolg. Zij onderscheidt zich hiermee van andere melkveehouders die op de peildatum hun stalcapaciteit (nagenoeg) volledig konden benutten en derhalve een veel kleiner percentage melkvee hoefden af te voeren. De mate waarin appellante wordt getroffen, komt ook tot uiting in de schade die zij lijdt. Deze schade bestaat volgens haar uit het tenietgaan van de investering in jongvee, lege koeplaatsen, een derving van het saldo melkproductie, de kosten voor aankoop van vee per 1 januari 2018 om de melkproductie weer te verhogen, en de opgelegde heffingen.
Appellante betoogt daarnaast dat verweerder haar situatie ten onrechte niet heeft aangemerkt als knelgeval op grond waarvan het referentieaantal moet worden verhoogd, dan wel dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid zoals neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwetom gehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen van het betalen van de heffingen, die volgens haar onevenredig hoog zijn.
Appellante betoogt daarnaast dat verweerder haar situatie ten onrechte niet heeft aangemerkt als knelgeval op grond waarvan het referentieaantal moet worden verhoogd, dan wel dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid zoals neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwetom gehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen van het betalen van de heffingen, die volgens haar onevenredig hoog zijn.
9.1.
Bij uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft het College overwogen dat de vaststelling van het referentieaantal een inbreuk vormt op het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat, naast de opgelegde heffingen, uit een beperking van de bedrijfsvoering, omdat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze zonder dat daarvoor heffingen worden opgelegd.
Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
9.2.
Appellante voert terecht aan dat verweerder zich in het vervangingsbesluit enkel op het standpunt heeft gesteld dat van een individuele en buitensporige last geen sprake is omdat bijzondere omstandigheden, anders dan investeringsverplichtingen en een financiële last, zijn gesteld noch gebleken. Eerst in het in onderhavige beroepsprocedure overgelegde verweerschrift is verweerder nader op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante hierdoor niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou, gelet op het volgende, terecht een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
9.3.
De voor melkveehouders onzekere tijd die volgde nadat bekend werd dat het melkquotum per 1 april 2015 zou worden afgeschaft, noopte tot een zekere mate van voorzichtigheid. Deze bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen).
Appellante heeft weliswaar gesteld dat zij reeds vanaf 2007 de wens had het bedrijf uit te breiden, maar zij is pas in december 2014 daadwerkelijk begonnen met die uitbreiding. Hoewel op dat moment voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen, heeft appellante er toch voor gekozen de uitbreiding doorgang te laten vinden. Daarin ligt ook het verschil met de bedrijven waar appellante naar verwijst, die eerder zijn begonnen met de uitbreiding en op de peildatum de uitbreiding reeds hadden voltooid. Appellante heeft toegelicht te hebben willen uitbreiden om haar bedrijf duurzaam te kunnen ontwikkelen en dat zij daarbij voorrang heeft gegeven aan het grondgebonden maken van haar bedrijf. Vóór de afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 was uitbreiding van de melkveestapel volgens haar bovendien erg duur in verband met de superheffing. Appellante heeft hiermee niet aannemelijk gemaakt dat er voor haar een bedrijfseconomische noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, kan het College verweerder volgen dat verweerder die beslissingen niet navolgbaar acht. Ook voor appellante gold dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Zij had zich in het licht van de ontwikkelingen moeten bezinnen op de uitbreidingsplannen en had deze, gezien de eraan verbonden risico’s, wellicht moeten bijstellen.
Het College begrijpt dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat verweerder appellante de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen mag laten dragen en dat appellante nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen.
De conclusie is dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft.
Het betoog faalt in zoverre.
Appellante heeft weliswaar gesteld dat zij reeds vanaf 2007 de wens had het bedrijf uit te breiden, maar zij is pas in december 2014 daadwerkelijk begonnen met die uitbreiding. Hoewel op dat moment voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen, heeft appellante er toch voor gekozen de uitbreiding doorgang te laten vinden. Daarin ligt ook het verschil met de bedrijven waar appellante naar verwijst, die eerder zijn begonnen met de uitbreiding en op de peildatum de uitbreiding reeds hadden voltooid. Appellante heeft toegelicht te hebben willen uitbreiden om haar bedrijf duurzaam te kunnen ontwikkelen en dat zij daarbij voorrang heeft gegeven aan het grondgebonden maken van haar bedrijf. Vóór de afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 was uitbreiding van de melkveestapel volgens haar bovendien erg duur in verband met de superheffing. Appellante heeft hiermee niet aannemelijk gemaakt dat er voor haar een bedrijfseconomische noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, kan het College verweerder volgen dat verweerder die beslissingen niet navolgbaar acht. Ook voor appellante gold dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Zij had zich in het licht van de ontwikkelingen moeten bezinnen op de uitbreidingsplannen en had deze, gezien de eraan verbonden risico’s, wellicht moeten bijstellen.
Het College begrijpt dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat verweerder appellante de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen mag laten dragen en dat appellante nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen.
De conclusie is dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft.
Het betoog faalt in zoverre.
9.4.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder in redelijkheid evenmin gebruik hoefde te maken van zijn bevoegdheid zoals neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet om gehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen van het betalen van de heffingen.
Het betoogt faalt in zoverre eveneens.
Het betoogt faalt in zoverre eveneens.
9.5.
Verweerder heeft in artikel 12, tweede lid, van de Regeling een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Appellante erkent dat haar situatie niet onder de in die bepaling genoemde gevallen valt, maar stelt zich op het standpunt dat verweerder haar op grond van het advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten had moeten erkennen als knelgeval, omdat zij onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan.
Het College volgt appellante hierin niet. Anders dan zij betoogt, heeft verweerder in zijn brief van 15 september 2017 (Kamerstukken II, 2016–2017, 33 037, nr. 223) niet bedrijven met onbenutte onomkeerbare investeringsverplichtingen aangemerkt als knelgeval, maar heeft hij het advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten overgenomen om nieuw gestarte bedrijven en bedrijven in een buitengewone situatie vanwege realisatie van een natuurgebied, de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur of vanwege een algemene nutsvoorziening, aan te merken als knelgeval. Daarvan is in het geval van appellante geen sprake.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Het College volgt appellante hierin niet. Anders dan zij betoogt, heeft verweerder in zijn brief van 15 september 2017 (Kamerstukken II, 2016–2017, 33 037, nr. 223) niet bedrijven met onbenutte onomkeerbare investeringsverplichtingen aangemerkt als knelgeval, maar heeft hij het advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten overgenomen om nieuw gestarte bedrijven en bedrijven in een buitengewone situatie vanwege realisatie van een natuurgebied, de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur of vanwege een algemene nutsvoorziening, aan te merken als knelgeval. Daarvan is in het geval van appellante geen sprake.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Slotsom
10. Het beroep tegen de bestreden besluiten is niet‑ontvankelijk.
10. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
10. Reeds gezien het feit dat verweerder de bestreden besluiten heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt alsmede verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep, waarbij de vier zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden aangemerkt.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 4 niet‑ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.M. Polak in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 september 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. A.G. de Vries‑Biharie