Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1254
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 februari 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).
Procesverloop
Bij besluit van 23 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellante voor het jaar 2017 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 15 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 3] , inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1.1
Op 9 januari 2017 hebben twee inspecteurs van de NVWA een controle verricht op het bedrijf van appellante. Van die controle zijn een ‘Rapport Fysieke Controle I&R Runderen’, gedateerd 9 januari 2017, een ‘Rapport Nalevingspecificatie’ en een proces-verbaal (het proces-verbaal) opgemaakt, dat is opgemaakt en op ambtseed respectievelijk ambtsbelofte is ondertekend door de inspecteurs [naam 3] en [naam 4] op 4 april 2017. Ter zake van de controle is voorts opgemaakt een ‘Checklist toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen NVWA rapporten 2017’ (Checklist). Bij de controle is gebleken dat een aantal mutaties niet tijdig of niet juist was doorgegeven en dat niet alle aanwezige runderen twee originele oormerken droegen.
1.2
Met het voornemen randvoorwaardenkorting 2017 van 26 oktober 2017 heeft verweerder aan appellante bericht voornemens te zijn een korting van 20% toe te passen. Volgens verweerder is sprake van een opzettelijke overtreding van de randvoorwaarde inzake identificatiemiddelen runderen, wat een korting van 20% meebrengt, en een overtreding van de randvoorwaarde inzake mutaties I&R-systeem en bedrijfsregister runderen, wat een korting van 3% meebrengt. Bij het primaire besluit heeft verweerder appellante voor het jaar 2017 een randvoorwaardenkorting van 20% opgelegd op de aan appellante voor het jaar 2017 te verlenen rechtstreekse betalingen.
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. Tijdens de controle is gebleken dat 20 van de 193 aanwezige runderen slechts één oormerk droegen en dat vijf runderen geen oormerken droegen. Bij één van de runderen, voorzien van originele oormerken met een code die niet op de stallijst stond, heeft appellante zonder toestemming van de inspecteur de merken uit de oren geknipt en dit rund voorzien van oormerken met een code van een rund dat wel op de stallijst stond, maar niet aanwezig was. Verder is gebleken dat een aantal plaatsgevonden mutaties bij runderen niet tijdig is gemeld aan het I&R-systeem. Omdat zonder toestemming van de inspecteur de merken uit de oren van een rund zijn geknipt om dit rund te voorzien van andere merken, is sprake van opzet. Sinds 2000 is het verplicht voor de houder om zorg te dragen dat de merken aan of in de dieren die hij houdt, bevestigd dan wel aanwezig blijven. Er is dan ook sprake van langdurig bestendig beleid. Appellante heeft niet aangetoond dat geen sprake is van opzet. In de regel bedraagt de korting bij opzettelijke niet-naleving 20%. Voor verhoging of verlaging van dit kortingspercentage zijn geen aanknopingspunten. Meerdere niet-nalevingen binnen hetzelfde randvoorwaardenterrein, in dit geval gezondheid, worden als één niet-naleving beschouwd, waarbij de hoogste korting wordt toegepast. In het geval van appellante is dat 20%.
3. Appellante heeft aangevoerd dat geen sprake is van opzet. Appellante heeft gemeend dat de inspecteur naar aanleiding van de controle opdracht had gegeven het desbetreffende rund ‘om te katten’. Toen bleek dat de inspecteur dat niet zo bedoeld had, heeft appellante haar acties direct ongedaan gemaakt en hersteld. Er was dan ook sprake van een misverstand. Appellante probeerde slechts zo snel mogelijk te voldoen aan de orders van de inspecteur om daarmee zo snel mogelijk de niet-naleving ongedaan te maken. Er is weliswaar sprake van meerdere onvolkomenheden in de registratie, maar de omvang, ernst en het permanente karakter hiervan zijn beperkt en rechtvaardigen niet het oordeel dat sprake is van opzet. Volgens appellante is sprake van ‘gewone’ onzorgvuldigheid. Mocht toch sprake zijn van opzet, dan geven de geschillen van appellante met derden over de aanspraak op vergoeding in verband met het melkquotum aanleiding de korting te verlagen naar 15%. Er is ook geen sprake van herhaling.
4.1
Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst voor die beheerseisen onder meer naar de artikelen 4 en 7 van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 (Verordening 1760/2000). Deze bepalingen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3, punten 7.1 en 7.2, van de Uitvoeringsregeling, artikel 104, tweede lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de artikelen 10, 11 en 19 van de Regeling identificatie en registratie van dieren.
4.2
Ingevolge artikel 73, tweede lid, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013, worden indien meer dan één niet-naleving is geconstateerd ten aanzien van verschillende besluiten of normen die tot hetzelfde terrein van de randvoorwaarden behoren, deze gevallen voor de vaststelling van de verlaging beschouwd als één niet-naleving. Gelet op deze door verweerder toegepaste regel zal het College allereerst beoordelen of verweerder terecht een korting van 20% heeft opgelegd wegens het opzettelijk vervangen van de voorgeschreven oormerken.
5. Niet in geschil is, en ook het College neemt aan, dat de niet-naleving van de randvoorwaarden inzake identificatiemiddelen runderen heeft plaatsgevonden. Zoals ter zitting namens appellante is gesteld, is het geschil beperkt tot de vraag of de niet-naleving van de randvoorwaarde inzake identificatiemiddelen runderen opzettelijk is geschied. Het College overweegt daarover als volgt.
6.1
Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 februari 2014, Van der Ham, C-396/12 (ECLI:EU:C:2014:98), is van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden sprake indien de steunontvanger zich op een bepaalde wijze gedraagt waardoor hij een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden tracht te bewerkstelligen, ofwel, zonder dat hij dit doel voor ogen heeft, de mogelijkheid dat die niet-overeenstemming zich voordoet, aanvaardt.
6.2
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB is een niet-naleving opzettelijk begaan indien de landbouwer de desbetreffende niet-naleving heeft beoogd of indien de landbouwer het risico heeft aanvaard dat zijn handelen of nalaten een niet-naleving tot gevolg heeft. Ingevolge het tweede lid wordt opzet beoordeeld aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de randvoorwaarde;
c. de aanwezigheid van langdurig bestendig beleid;
d. de niet-naleving veronderstelt een actieve handeling dan wel het bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
7.1
Uit het Rapport Nalevingspecificatie en het proces-verbaal blijkt dat appellante merken ging bijbestellen van het rund met identificatiecode [… 1] . Dit rund was niet aanwezig tijdens de controle. Appellante wilde vervolgens het rund met identificatiecode [… 2] , wel aanwezig maar niet op de stallijst, voorzien van de merken van [… 1] . Volgens het Rapport Nalevingspecificatie kon dit niet hetzelfde rund zijn, omdat het rund met identificatiecode [… 1] volgens het I&R-systeem nooit gekalfd heeft en dus niet het rund kon zijn dat tussen de melkgevende koeien stond. Vervolgens heeft appellante de oormerken van het rund met identificatiecode [… 2] zonder toestemming van de inspecteur eruit geknipt.
7.2
Een bestuursorgaan mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de niet-naleving ten grondslag kunnen worden gelegd. Appellante erkent dat zij de oormerken uit het rund met identificatiecode [… 2] heeft geknipt maar voert aan dat zij in de veronderstelling was dat de inspecteur opdracht daartoe had gegeven. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om aan te nemen dat de bevindingen van de inspecteurs niet juist zouden zijn. Voor de juistheid van de stelling dat de inspecteurs opdracht of toestemming zouden hebben gegeven voor het ‘omkatten’, bieden het proces-verbaal noch het Rapport Nalevingspecificatie enig aanknopingspunt.
7.3
Appellante heeft actief de oormerken uit het rund met identificatiecode [… 2] geknipt en andere oormerken teruggeplaatst. Daarmee heeft zij zich naar het oordeel van het College zo gedragen dat zij een toestand van niet-naleving heeft getracht te bewerkstelligen, dan wel heeft zij de mogelijkheid aanvaard dat de niet-overeenstemming zich voordoet. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Indien de niet-naleving het gevolg zou zijn van een misverstand en/of miscommunicatie met de inspecteur, zoals appellante heeft betoogd, zou dat niet meebrengen dat opzet ontbreekt. Daarbij neemt het College in aanmerking dat sprake is van langdurig bestendig beleid, nu het al sinds 2000 verplicht is runderen volgens de geldende voorschriften te oormerken. Appellante had kunnen en moeten weten dat het omwisselen van oormerken (‘omkatten’) niet is toegestaan. Door dit toch te doen, heeft zij deze voorschriften willens en wetens overtreden, dan wel heeft zij de mogelijkheid aanvaard dat de niet-overeenstemming zich zou voordoen.
8. Verweerder is op grond van artikel 97, eerste lid, van Verordening 1306/2013, in samenhang met artikel 40 van Pro Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 (Verordening 640/2014) gehouden om voor een geconstateerde niet-naleving die met opzet is begaan een randvoorwaardenkorting vast te stellen ter hoogte van 20%. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden die, gelet op de ernst, omvang en/of het (permanente) karakter van de niet-naleving, aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van de randvoorwaardenkorting tot 15% als bedoeld in artikel 40 van Pro Verordening 640/2014. Verweerder was dan ook gehouden een randvoorwaardenkorting van 20% toe te passen.
9. Gelet op het voorgaande behoeven de aangevoerde beroepsgronden ten aanzien van de onjuiste dan wel niet tijdige registratie van de mutaties in het I&R-systeem geen bespreking, nu deze niet tot een andere opgelegde korting kunnen leiden. Voor zover verweerder in het bestreden besluit een standpunt heeft ingenomen over het overtreden van die andere randvoorwaarden en dat standpunt aan nieuwe besluitvorming ten grondslag legt, kan appellante daartegen alsdan een rechtsmiddel aanwenden (zie de uitspraak van het College van 29 juni 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:276)).
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. T. Pavićević en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2020.
w.g. H.L. van der Beek w.g. C.S. de Waal