ECLI:NL:CBB:2020:536

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/439

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2020 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,

(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).

Procesverloop

Bij besluit van 2 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een hoge geldsom opgelegd van € 811,00 voor periode 1.

Appellante heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 26 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit

Appellante heeft nadere stukken ingediend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2020. Appellante is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Inleiding

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op
2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op 6 maart 2017 heeft zij een verzoek als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling ingediend om het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van diergezondheidsproblemen is geregistreerd. Appellante heeft gemeld dat de bijzondere omstandigheid op 1 februari 2014 is ingetreden en dat in 2014 meer koeien dan normaal zijn afgevoerd. Ook heeft appellante in 2014 geen extra koeien aangekocht om het ziekterisico te beperken. Appellante is het niet eens met de wijze waarop verweerder artikel 12, tweede lid, van de Regeling heeft toegepast en vindt dat op haar een individuele en buitensporige last rust door de aan haar opgelegde heffing.
Het standpunt van verweerder

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat appellante aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling, en dat appellante voldoet aan alle voorwaarden in die bepaling. Daarom heeft verweerder de door appellante gemelde situatie als knelgeval aangemerkt en het referentieaantal vastgesteld aan de hand van het aantal GVE op de door appellante genoemde alternatieve peildatum van 1 februari 2014.
Ook heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Nu appellante reeds is gecompenseerd als knelgeval leidt de bijzondere omstandigheid dat op haar bedrijf dierziektes zijn geweest niet tot een buitensporige last en is er geen schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM), aldus verweerder. Daarnaast heeft appellante in 2012 gekozen voor de afstoting van de varkenstak en de uitbreiding van het melkvee. Volgens verweerder had appellante bij haar investeringsbeslissing een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een forse investering in 2012 voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico's met zich zou brengen. Tot slot wijst verweerder erop dat appellante geen stukken heeft overgelegd die inzicht geven in haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals haar vermogenspositie, de totale financieringspositie en de bedrijfscontinuïteit.
Het betoog van appellante

Appellante betoogt dat verweerder een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Volgens appellante had verweerder rekening moeten houden met het aantal dieren dat op het bedrijf zou zijn gehouden op de peildatum als er geen dierziekte was opgetreden en als appellante had kunnen uitbreiden. Ook had verweerder volgens appellante twee peildata moeten hanteren, de oorspronkelijke peildatum voor het jongvee en de alternatieve peildatum voor de andere dieren. Bovendien moet verweerder het referentieaantal aanpassen overeenkomstig de toekenning van de fosfaatrechten.
Verder betoogt appellante dat de Regeling in haar geval leidt tot een individuele en buitensporige last. Zij voert aan dat zij in 2012 onomkeerbare investeringen heeft gedaan en dat in 2012 een nieuwe stal is gebouwd, waarin plaats is voor 100 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Doordat appellante nu minder melkkoeien mag houden op de grond van de Regeling komt haar bedrijfscontinuïteit in gevaar. Zij verwijst in dit verband naar een berekening van PPP Agro Advies van 8 juni 2018 en een brief van accon avm adviseurs en accountants B.V. van 23 november 2018.
Knelgevallenregeling

4.1.

Appellante heeft verzocht om de opgelegde geldsommen over de periodes 1 tot en met 5 te corrigeren. Het College stelt vast dat appellante beroep heeft ingesteld tegen de aan haar opgelegde geldsom over periode 1. Appellante heeft geen beroep ingesteld tegen de aan haar opgelegde geldsommen in de periodes 2 tot en met 5. Dit betekent dat het College niet toekomt aan de beoordeling van de juistheid van de over de periodes 2 tot en met 5 opgelegde geldsommen.

4.2.

Artikel 12, tweede lid, van de Regeling luidt: “Indien de houder, meldt en aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, kan de minister op zijn verzoek het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd.”

4.3.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder geen onjuiste toepassing gegeven aan artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Verweerder is overeenkomstig de opgave van appellante uitgegaan van de alternatieve peildatum van 1 februari 2014. Het College heeft in zijn uitspraak van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:132) over het fosfaatrechtenstelsel geoordeeld dat het bij de toepassing van de knelgevallenregeling is toegestaan om voor het aantal melkkoeien een andere peildatum te hanteren dan voor het aantal stuks jongvee. Appellante heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat de bijzondere omstandigheid op de (aantallen van de) ene diercategorie wel en op die van de andere geen invloed heeft gehad. Uit de verklaring van de dierenarts van
21 september 2014 blijkt dat de door appellante genoemde dierziektes beide diercategorieën hebben getroffen. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat geen ruimte bestaat voor een splitsing van peildata voor melkkoeien enerzijds en jongvee anderzijds.
Artikel 12, tweede lid, van de Regeling biedt, anders dan appellante meent, verweerder niet de mogelijkheid om rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel (vergelijk de uitspraak van het College van 14 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:253).
Voor zover appellante betoogt dat verweerder het referentieaantal moet aanpassen conform het aantal toegekende fosfaatrechten overweegt het College dat de vergelijking van de beoordeling van een knelgeval in de Regeling met het stelsel van fosfaatrechten niet slaagt, omdat het fosfaatrechtenstelsel een ander toetsingskader kent (vergelijk de uitspraak van het College van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:504). Dit betoog slaagt niet.
Individuele en buitensporige last

4.4.

Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, is op het niveau van de Regeling als zodanig sprake van een fair balance. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een bijzondere buitensporige last.

4.5.

Appellante heeft met de door haar in de onderhavige procedure overgelegde stukken niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het College overweegt hierover het volgende.

4.6.

De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.

4.7.

De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.

4.8.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.

4.9.

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).

4.10.

Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.

4.11.

Appellante had aanvankelijk een gemengd bedrijf met melkkoeien en vleesvarkens. Zij besloot te stoppen met de varkenstak en over te schakelen naar een bedrijf met uitsluitend melkvee. Appellante wilde haar melkveetak laten groeien naar 100 melkkoeien en 80 stuks jongvee. Op 31 mei 2012 is haar een omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk slopen van een varkensstal en het gedeeltelijk vergroten van een schuur. In 2012 is een nieuwe ligboxenstal gebouwd. Zij is daarvoor een lening aangegaan. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op het moment dat appellante de omschakeling van haar bedrijf feitelijk in gang zette voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen de bouwwerkzaamheden doorgang te laten vinden. Voorts is niet gebleken dat voor appellante de noodzaak bestond om tot omschakeling naar alleen melkvee en uitbreiding van de melkveetak over te gaan. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en nu niet aannemelijk is gemaakt dat daartoe een noodzaak bestond, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.

4.12.

De door appellante overgelegde stukken van investeringen zijn onvoldoende om een buitensporige last aan te nemen. Appellante heeft geen inzicht gegeven in de totale financiële positie van haar bedrijf en heeft geen stukken overgelegd die haar stelling onderbouwen dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar komt. Voor zover uit de brief van accon avm adviseurs en accountants van 23 november 2018 volgt dat het bedrijf van appellante onvoldoende in staat is om tegenvallers op te vangen en dat daardoor de bedrijfscontinuïteit in gevaar komt, overweegt het College dat in die brief is uitgegaan van 75 melkkoeien op basis van de toegekende fosfaatrechten. Op grond van de Regeling waren ten tijde van belang meer melkkoeien toegestaan. Alleen al daarom kan aan uit de brief van 23 november 2018 niet worden afgeleid dat de bedrijfscontinuïteit van appellante in gevaar komt als gevolg van de Regeling. Appellante heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last.

4.13.

Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de nadelige gevolgen van de door haar genomen beslissing om haar bedrijfsvoering te wijzingen moet dragen. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. De besluiten van 2 december 2017 en 26 februari 2018 zijn niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Slotsom

5. Het beroep is ongegrond.

6. Voor een vergoeding van proceskosten bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College

- verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
11 augustus 2020.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.