Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2910
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 augustus 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigden: mr. H. Sikkema en S. Schutting),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld, mr. R. Kuiper en ing. J.A.G. van Schaik).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) voor appellant het fosfaatrecht vastgesteld.
Bij besluit van 7 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2020. Appellant heeft daaraan deelgenomen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens verweerder heeft tevens deelgenomen ing. J.A.G. van Schaik, financieel adviseur.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Artikel 23, zesde lid, van de Msw (de knelgevallenregeling) luidt, voor zover relevant:
“Indien een landbouwer (…) aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door (…) vernieling van de melkveestallen, wordt (…) het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.”
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij te [plaats] in (het aardbevingsgebied in) Groningen. Hij wordt in 2012 getroffen door aardbevingen. In het najaar van 2013 verergert de daardoor ontstane schade aan de opstallen door twee zware stormen en stort de jongveestal in. Hij stalt vanaf 8 november 2013 71 stuks jongvee (categorie 102) bij een jongvee‑opfokbedrijf. Zijn 181 melkkoeien en 80 kalveren blijft hij zelf huisvesten. Over de afwikkeling van de aardebevingsschade voert appellant rechtszaken met de Nederlandse Aardolie Maatschappij.
2.2
Vanaf 2009 zette appellant in op de groei naar 250 melkkoeien en 160 stuks jongvee (op 1 april 2015) en hij wilde daarom een nieuwe ligboxenstal bouwen. Door de aardbevingen en stormen (en de vertraging in de afwikkeling van de schade) is daar weinig van terecht gekomen. De nieuwe stal is in elk geval niet gebouwd. Op 2 juli 2015 hield hij (zelf) 212 melkkoeien, 48 kalveren en 6 pinken, en was het merendeel van de pinken (76 stuks) ondergebracht bij het jongvee-opfokbedrijf.
Besluitvorming en standpunt verweerder
3. In het bestreden besluit hield verweerder vast aan de vaststelling van het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Hij is echter inmiddels tot het inzicht gekomen dat het fosfaatrecht op grond van de knelgevallenregeling moet worden verhoogd (van 8.737 kg) tot 9.197 kg. Bij die berekening gaat verweerder uit van het aantal dieren op 7 november 2013, namelijk 186 melkkoeien, 73 kalveren en 87 stuks jongvee ouder dan een jaar.
Beroepsgrond
4. Appellant wil, voor zover nog van belang, dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling extra fosfaatrecht toekent voor het door hem op 2 juli 2015 (vanwege de vernieling van de jongveestal) elders ondergebrachte jongvee.
Beoordeling
5.1
Partijen zijn het er inmiddels over eens dat appellant heeft aangetoond dat zijn reguliere fosfaatrecht door de vernieling van de jongveestal minimaal 5% lager uitvalt en dat fosfaatrecht moet worden verhoogd. Zij verschillen nog wel van inzicht in welke mate het fosfaatrecht moet worden verhoogd en de uitleg van de daarvoor geldende maatstaf
“aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.”
5.2
De wetgever heeft gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening en zag daarin geen plaats voor ophoging van het fosfaatrecht vanwege (nog niet verwezenlijkte) uitbreidingsplannen (zie Kamerstukken II, 2015/16, 34532, nr. 3, blz. 40 en Kamerstukken II, 2016/17, 34532, nr. 7, blz. 47). In zijn rechtspraak heeft het College aangesloten bij deze wens van de wetgever om niet gerealiseerde uitbreidingen buiten beschouwing te laten
5.3
Het gebruik van een historisch peilmoment verzekert dat de in aanmerking te nemen dieren op enig moment daadwerkelijk aanwezig waren. In de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 2016/17, 34532, 7, blz. 47-48 en 56-57) valt te lezen:
“Als sprake is van zo’n buitengewone omstandigheid, zal het fosfaatrecht (…) worden vastgesteld op basis van de hoeveelheid dieren (…) die het bedrijf zou hebben gehad als geen sprake was geweest van buitengewone omstandigheden.
Het gaat (…) eigenlijk om terugkijken. Er wordt een vergelijking gemaakt met de situatie die op 2 juli 2015 in redelijkheid voor een bedrijf mocht worden verwacht (…).
(…)
De knelgevallenvoorziening (…) kijkt (…) naar het verleden en geeft ruimte voor de beoordeling of het toegekende fosfaatrecht overeenkomt met de productie die afgaande op de productie in de afgelopen periode aannemelijk is. (…)”
en
“Als (…) sprake is van buitengewone omstandigheden op 2 juli 2015 als gevolg van bouwwerkzaamheden, wordt gekeken naar hoeveel dieren op het bedrijf aanwezig waren geweest als de bouwwerkzaamheden niet waren uitgevoerd in verhouding tot het aantal dieren dat feitelijk aanwezig was. Er kunnen rechten worden verstrekt voor dieren die als gevolg van de bouwwerkzaamheden tijdelijk waren uitgeschaard. (…)”
5.4
Het historische peilmoment is als regel de dag die direct vooraf gaat aan de buitengewone omstandigheid, hier 7 november 2013.
5.5
Het College heeft al eerder overwogen dat het is toegestaan om voor het aantal melkkoeien een andere peildatum te hanteren dan voor het aantal stuks jongvee (zie de uitspraak van 3 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:132). Het ligt voor de hand om zo’n splitsing in peildata aan te brengen als de buitengewone omstandigheid op de (aantallen van de) ene diercategorie wel en op die van de andere geen invloed heeft gehad. Niet alleen benadert dat als regel het beste de situatie zoals deze zonder de calamiteit zou zijn geweest, het uitzonderingskarakter krijgt het reliëf als niet meer wordt afgeweken van de situatie op 2 juli 2015 dan strikt nodig.
5.6
De vernieling van de jongveestal heeft enkel invloed gehad op het aantal stuks gehouden jongvee ouder dan een jaar en niet op het aantal melkkoeien en kalveren. De tekst van artikel 23, zesde lid, van de Msw verhindert niet om in zo’n geval gebruik te maken van twee peildata, namelijk één voor de melkkoeien en het jongvee jonger dan een jaar (hier 2 juli 2015) en één voor het jongvee ouder dan een jaar (hier 7 november 2013). De berekening van het fosfaatrecht blijft ook dan gestoeld op het daadwerkelijk (op 2 juli 2015, respectievelijk 7 november 2013) gehouden aantal dieren. Zonder de vernieling van de jongveestal zou appellant zijn jongvee ouder dan een jaar zelf hebben gehouden. De vernieling van de jongveestal dwong hem dat jongvee uit te scharen en de inrichting van het fosfaatstelsel heeft tot gevolg dat hij daardoor de met die dieren samenhangende fosfaatrechten misloopt. De wetsgeschiedenis maakt expliciet duidelijk dat het verlies van het fosfaatrecht als gevolg van die gedwongen uitscharing in de knelgevallenregeling kan worden gecompenseerd. De beroepsgrond slaagt.
Slotsom
6.1
Het beroep is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen.
6.2
Het College ziet aanleiding om, met herroeping van het primaire besluit, het fosfaatrecht te verhogen tot 9.907 kg volgens de berekening:
aantal
productie
melkkoeien (op 2 juli 2015)
212
8.437,6
jongvee jonger dan een jaarkalveren (op 2 juli 2015)
48
460,8
jongvee ouder dan een jaar (op 7 november 2013)
87
1.905,3
fosfaatrecht zonder korting
10.803,7
fosfaatrecht na korting (afgerond naar boven)
9.907
6.3
Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die appellant voor het bezwaar en het beroep heeft moeten maken. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt het College die kosten voor de aan appellant verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de (telefonische) hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht vast op 9.907 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.100,-.
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. I.M. Ludwig en mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2020.
De voorzitter is verhinderd w.g. M.A.A. Traousis
de uitspraak te ondertekenen.