Uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2842
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2020 in de zaak tussen
Firma [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhoff),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper)
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 23 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2020. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , namens appellante en haar gemachtigde en de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij, aanvankelijk in [plaats 2] maar vanaf medio 2015 in [plaats 1] . Deze nieuwe locatie is in 2014 aangekocht. Door middel van een kavelruil heeft appellante al eerder, op 5 januari 2012, 3.14 hectare grond verkregen bij deze locatie. Volgens de gecombineerde opgave 2012 hield appellante op 1 april 2012 109 melkkoeien en 4 stuks jongvee.
2.2
Op 28 juli 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een rundveestal en melkveestal. Op 5 september 2014 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 290 melkkoeien en 113 stuks jongvee.
2.3
Verder heeft appellante op 23 juni 2014 een aanneemovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 550.000,-. Ten behoeve van haar investeringen heeft appellante op 11 september 2014 een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een bedrag van € 2.050.000,-.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 127 melkkoeien en 2 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.265 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft haar melkveebedrijf verplaatst omdat de oude bedrijfslocatie tegen een Natura-2000 gebied aanlag waardoor er daar geen uitbreidingsmogelijkheden waren. Na de bouwvak van 2014 is zij gestart met de bouw van de stallen en op 16 juni 2015 heeft de verhuizing van het bedrijf plaatsgevonden. Op dat moment was slechts één kant van de ligboxenstal gereed, waardoor appellante op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet beschikte over het vergunde aantal koeien. Thans biedt de stal plaats aan 234 koeien, maar door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel kan niet de volledige stalcapaciteit worden benut en kunnen de gedane investeringen niet worden terugverdiend.
4.2
Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Ruim voor de peildatum is zij financiële verplichtingen aangegaan en heeft zij de benodigde vergunningen verkregen voor de uitbreiding van haar bedrijf. Ten tijde van deze investeringen was voor appellante niet voorzienbaar dat de uitbreiding in de nabije toekomst niet mogelijk zou zijn of zou worden beperkt. Daar komt bij dat door de verplaatsing van het bedrijf de veestapel op 2 juli 2015 nog niet de beoogde omvang had. Verweerder is niet ingegaan op deze bijzondere omstandigheden, zodat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd.
4.3
Verder voert appellante aan dat door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel de continuïteit van haar bedrijf in gevaar is. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst appellante naar het in bezwaar overgelegde deskundigenrapport van 30 mei 2018 en het aanvullende deskundigenrapport van 4 november 2019 (deskundigenrapport), opgesteld door [naam 3] , fiscaal en juridisch adviseur bij [naam 4] .
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft haar melkveebedrijf willen laten groeien en daarvoor heeft zij haar bedrijf verplaatst. Volgens verweerder is dit een ondernemerskeuze en geen bijzondere omstandigheid. Hij vindt ook dat appellante een groot risico heeft genomen door vast te houden aan de door haar beoogde groei en wijst erop dat appellante haar uitbreiding in een laat stadium heeft willen realiseren. Bovendien is volgens verweerder niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om te groeien. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114) voert verweerder aan dat slechts een beperkte waarde toekomt aan het deskundigenrapport dat appellante heeft overgelegd. Hij is van mening dat de situatie van appellante niet individueel afwijkt van andere melkveehouders die in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Met de overgelegde stukken heeft appellante niet aangetoond dat zij buitensporig is geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Verder stelt verweerder dat de financiële situatie van appellante minder nijpend is dan zij doet voorkomen, aangezien appellante 4580,59 kg fosfaatrecht heeft aangekocht.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 280 melk- en kalfkoeien en 20 stuks jongvee (zijnde de bedrijfsvoering waarvoor is geïnvesteerd) en de vastgestelde 5.265 kg fosfaatrecht op basis van de omvang van de veestapel op 2 juli 2015 (127 melk- en kalfkoeien en 2 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om het bedrijf te verplaatsen en uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
Hoewel het College begrijpt dat de verplaatsing van het melkveebedrijf voor appellante wenselijk was vanwege de nabijheid van een Natura 2000-gebied was deze verplaatsing, anders dan appellante stelt, niet gedwongen. Daar komt bij dat een verplaatsing met uitbreiding, als hier aan de orde, van 109 melk- en kalfkoeien en 4 stuks jongvee in 2012 naar, zoals appellante zelf heeft aangegeven, 280 melk- en kalfkoeien en 20 stuks jongvee tamelijk fors is. Gezien het moment in tijd waarop de beslissing tot verplaatsing en uitbreiding is genomen en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak voor een uitbreiding in deze omvang of andere dwingende redenen daartoe, acht het College die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het feit dat appellante reeds in 2012 een kleine 3 ha grond in de buurt van de boogde nieuwe locatie had aangekocht, maakt dit niet anders. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij in het algemeen niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de verplaatsing en uitbreiding van het melkveebedrijf meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.3
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
7.4.1
Wat betreft het verzoek van appellante tot vergoeding van € 4.477,60 (exclusief omzetbelasting) aan gemaakte deskundigenkosten, mede gelet op de betwisting van de hoogte van de kosten door verweerder, overweegt het College als volgt.
7.4.2
Volgens vaste jurisprudentie komen de kosten van inschakeling van een deskundige voor vergoeding in aanmerking als het inschakelen van de deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige, zoals hier aan de orde, redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag.
7.4.3
Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundige in 2018 een forfaitair uurtarief van ten hoogste € 122,63.
7.4.4
De inschakeling van [naam 3] komt het College niet onredelijk voor. Blijkens de facturen was met het opstellen van het deskundigenrapport van 25 mei 2018 (afgerond) 10 uur gemoeid. Facturen waarmee de werkzaamheden voor het aanvullende rapport van 4 november 2019 zijn gedeclareerd, heeft het College niet in het dossier aangetroffen, zodat daarvoor geen vergoeding kan worden toegekend. Voornoemde aantallen bestede uren acht het College niet onredelijk. Rekening houdend met de forfaitaire uurtarieven in 2018 en het aantal bestede uren bedraagt de vergoeding van de gemaakte kosten voor deskundigenrapporten € 1.226,30 (122,63 x 10).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.276,30.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2020.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen.