ECLI:NL:CBB:2020:357

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 18/1038

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 mei 2020 in de zaak tussen

[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante

(gemachtigde: mr. E. Dans),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. N. Turuçlu).

Procesverloop

Bij besluit van 6 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder appellante verboden om kippenvlees van de partijen die zijn geslacht op 5 en 6 november 2015 in de handel te brengen.

Bij besluit van 14 februari 2017 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 21 december 2017, ECLI:NL:CBB:2017:489, heeft het College het beroep tegen het besluit van 14 februari 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante met inachtneming van deze uitspraak.

Bij besluit van 20 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante en dit bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Het primaire besluit is daarbij gedeeltelijk herroepen.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2020. Appellante, vertegenwoordigd door [naam 2] , is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen P. Dop en P.H.in ’t Veld. Als door verweerder meegebrachte deskundige is gehoord dr. ir. A.E.I. de Jong, werkzaam bij het Bureau Risicobeoordeling & onderzoek (BuRO) van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Tevens is als door appellante meegebrachte deskundige gehoord [naam 3] , werkzaam bij [naam 4] .

Overwegingen

1.1

Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.2

Appellante exploiteert een pluimveeslachterij. Op 5 en 6 november 2015 heeft appellante vier partijen kippen geslacht. Op 5 november 2015 zijn na elkaar de partijen 1 en 2 geslacht. Op 6 november 2015 zijn de partijen 3 en 4 na elkaar geslacht. De partijen 1 en 3 waren afkomstig uit dezelfde stal kippen.

1.3

In de stallen waar de op 5 en 6 november 2015 geslachte kippen werden gehouden, zijn monsters genomen met de zogeheten overschoentjesmethode. Deze methode houdt in dat met overschoenen door de stallen wordt gelopen en dat het materiaal dat daaraan blijft kleven wordt onderzocht. Deze methode is in Nederland gebruikelijk om te onderzoeken of levend pluimvee is besmet met salmonella, waaronder Salmonella enteritidis (S.e.). In overschoenmonsters uit genoemde stallen werd geen S.e. aangetroffen. Het aangevoerde pluimvee is daarom aangemerkt als S.e.-negatief.

1.4

Vervolgens heeft appellante conform de voorschriften van Verordening (EG) nr. 2073/2005 van de Commissie van 15 november 2005 inzake microbiologische criteria voor levensmiddelen (Verordening nr. 2073/2005) vijf nekvelmonsters genomen van partij 1. Tevens heeft appellante na het slachtproces tijdens de productie van zogenoemd 3 mm vlees nog vijf monsters genomen. De monsters zijn bij geaccrediteerde laboratoria onderzocht. In geen van de monsters werd S.e. aangetroffen.

1.5

De NVWA heeft op 5 november 2015 een verificatiemonster genomen van partij 1, die op die dag als eerste werd geslacht. Dit monster testte positief op S.e. De NVWA heeft appellante op 16 november 2015 zowel telefonisch als per e-mail op de hoogte gesteld van het feit dat in de betreffende partij S.e. was aangetroffen. Appellante heeft vervolgens aan de recall-verplichtingen voldaan en al het vlees, voor zover nog niet aanwezig bij de consument, afkomstig van leghennen behorend bij de partijen 1 en 3, teruggehaald en apart gezet. Op

18 november 2015 is per e-mail aan appellante bevestigd dat ook de partijen 2 en 4, die zijn geslacht na de partijen waarvan een positief monster is genomen, als onveilig moeten worden aangemerkt en eveneens moeten worden teruggehaald en apart gezet. Appellante heeft daaraan gehoor gegeven en de partijen opgeslagen in haar vriesruimte.

1.6

Appellante heeft de partijen 1 en 3 verwerkt als salmonella-positief vlees. S.e.-positief pluimveevlees mag op de markt worden gebracht voor humane consumptie nadat het vlees een hittebehandeling heeft ondergaan. Bij brief van 19 augustus 2016 heeft appellante de NVWA bericht dat zij van mening is dat de partijen 2 en 4 veilig zijn, aangezien per partij 25 monsters zijn onderzocht en daarin geen S.e. is aangetoond. Appellante heeft verder bericht dat zij voornemens is om de partijen 2 en 4 (wederom) in de handel te brengen.

1.7

Bij het primaire besluit heeft verweerder in reactie op de brief van 19 augustus 2016 appellante verboden om de partijen 2 en 4 in de handel te brengen en haar verplicht deze partijen op haar bedrijf te houden, zodat de NVWA daarop kan toezien. Deze maatregel kan worden opgeheven indien appellante aantoont dat in de partijen 2 en 4 geen S.e. wordt aangetroffen, waartoe 3.000 monsters per partij dienen te worden onderzocht, of indien appellante het vlees een hittebehandeling laat ondergaan.

1.8

Bij besluit van 14 februari 2017 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.

1.9

In de uitspraak van 21 december 2017 heeft het College, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:

“3.3 Niet in geschil is dat uit de toepasselijke regelgeving volgt dat een nultolerantie geldt voor S.e. Dat betekent dat als een monster van een partij kippenvlees positief test op S.e., die partij niet in de handel mag worden gebracht tenzij nadere maatregelen worden getroffen (zoals een hittebehandeling). Het gaat in zo’n geval om een onveilig product als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van Verordening (EG) 178/2002. In deze procedure staat vast dat partijen 1 en 3 als onveilig moeten worden beschouwd als gevolg van het positieve verificatiemonster. Gelet daarop is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat door de volgorde van slachten ook partijen 2 en 4 als onveilig moeten worden beschouwd. Daarbij neemt het College in aanmerking dat niet in geschil is dat de toepasselijke HACCP-procedures voorschrijven dat indien S.e.-positieve kippen worden geslacht vóór S.e.-negatieve kippen en er tussentijds geen reiniging en ontsmetting heeft plaatsgevonden, de (als laatste geslachte) S.e.-negatieve kippen moeten worden verwerkt als S.e.-positieve kippen. Het College ziet niet in waarom in dat kader relevant zou zijn, zoals appellante stelt, op welk moment bekend wordt dat de als eerst geslachte partij S.e.-positief is (voor of na het slachten) en wat de vermoede omvang is van die besmetting (groot of klein). Van belang is slechts dat in dit geval door een niet louter theoretisch risico van kruisbesmetting tijdens het slachten van partijen 2 en 4 de kans op het in de handel brengen van met S.e. besmet vlees is vergroot. In zoverre dienen partijen 2 en 4 naar het oordeel van het College beschouwd te worden als zendingen van dezelfde klasse of omschrijving als partijen 1 en 3 als bedoeld in artikel 14, zesde lid, van Verordening (EG) 178/2002.

(…)

4.3

Het College heeft hiervoor onder 3.3 geoordeeld dat partijen 2 en 4 als zending van dezelfde klasse of omschrijving als partijen 1 en 3, ingevolge artikel 14, zesde lid, van Verordening (EG) 178/2002 als onveilig moeten worden aangemerkt. Dat betekent dat die partijen ingevolge artikel 14, eerste lid, van Verordening (EG) 178/2002 niet in de handel mogen worden gebracht, tenzij een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert dat die partijen onveilig zijn. Gelet op de bewoordingen van artikel 14, zesde lid, van Verordening (EG) 178/2002 volgt het College verweerder niet in zijn standpunt dat van appellante kan worden verlangd dat zij aantoont dat partijen 2 en 4 veilig zijn. Uit laatstgenoemde bepaling volgt niet een verplichting om de veiligheid van de rest van de zending aan te tonen, laat staan van elk levensmiddel afzonderlijk. De bepaling stelt de eis dat uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert van het tegendeel. Tegen die achtergrond mag van verweerder worden verlangd dat hij concreet onderbouwt op grond waarvan appellante, alvorens partijen 2 en 4 in de handel te mogen brengen, moet aantonen met een betrouwbaarheid van 95% dat de besmettingsgraad maximaal 0,1% bedraagt, hetgeen in de praktijk neerkomt op het nemen van 3.000 negatieve monsters per partij. Dat heeft verweerder, ook ter zitting van het College, hoewel daartoe uitdrukkelijk in de gelegenheid gesteld, nagelaten. Verweerder heeft niet deugdelijk onderbouwd waarom partijen 2 en 4 ook nadat appellante 25 negatieve monsters per partij had genomen, als onveilig dienen te worden aangemerkt en derhalve niet in de handel mogen worden gebracht. Het bestreden besluit ontbeert een deugdelijke motivering en kan wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht niet in stand blijven.”

2. Ter uitvoering van deze uitspraak van het College heeft verweerder bij het bestreden besluit opnieuw beslist op het bezwaar van appellante. Verweerder heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit gedeeltelijk herroepen. Verweerder heeft het bij het primaire besluit aan appellante opgelegde verbod om de partijen 2 en 4 in de handel te brengen gehandhaafd en daarbij bepaald dat appellante deze maatregel kan opheffen door aan te tonen dat de partijen 2 en 4 niet onveilig zijn, waartoe - uitgaande van het momentele risico voor de consument met betrekking tot S.e. - ten minste 1.068 monsters per partij moeten worden onderzocht, of door de partijen een hittebehandeling te laten ondergaan.
Verweerder heeft dit besluit gebaseerd op het op zijn verzoek uitgebrachte advies van BuRO van 28 maart 2018 met kenmerk TRCWA/2018/2373 (het advies van BuRO).

3.1

Appellante voert aan dat verweerder ondanks de uitspraak van het College van
21 december 2017 te zware eisen stelt aan het onderzoek, omdat verweerder er nog altijd van uitgaat dat appellante de veiligheid van de betreffende partijen vlees - in totaal 24.889 karkassen - dient aan te tonen. Dit blijkt ook uit de vraagstelling van verweerder aan BuRO en de bewoordingen in het in antwoord daarop gegeven advies van BuRO. Uit de uitspraak van het College volgt volgens appellante dat zij niet hoeft te bewijzen dat een partij niet onveilig is, maar louter dat uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert dat de partij onveilig is. Hiertoe kan worden volstaan met aanzienlijk minder monsters dan 1.068 per partij, aldus appellante.

3.2

Appellante meent dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij de prevalentie van S.e in het pluimveevlees dat in de schappen van de Nederlandse supermark ligt. Verweerder is ten onrechte alleen uitgegaan van de Nederlandse markt, terwijl de Nederlandse sector ook de Europese en zelfs de mondiale markt bedient. Binnen Europa is de gemiddelde prevalentie van S.e. hoger en buiten Europa nog hoger, aldus appellante. Volgens appellante is de prevalentie van S.e. binnen Nederland jaarlijks anders, waardoor het onpraktisch is hierbij aan te sluiten. Appellante betoogt dat moet worden aangesloten bij de normering die in Europese regelgeving voor vergelijkbare situaties is opgenomen.

3.3

Appellante stelt dat kan worden volstaan met het nemen van 25 monsters per partij, dus 50 in totaal. Appellante wijst hiertoe op het advies van [naam 3] van [naam 4] van 13 april 2016. Genoemd aantal sluit aan bij de proceshygiënische voorschriften uit Verordening nr. 2073/2005 en met name bij het in punt 2.1.5 van bijlage II van deze verordening vastgelegde bemonsteringsschema. Appellante wijst verder op het bemonsteringsschema voor de export van pluimveevlees naar Zweden en Finland, dat is vastgelegd in Verordening (EG) Nr. 1688/2005 van de commissie van 14 oktober 2005 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft bijzondere garanties ten aanzien van salmonella voor de verzending naar Finland en Zweden van bepaalde soorten vlees en eieren (Verordening nr. 1688/2005). Hieruit volgt dat in deze landen, waar de prevalentie nog aanzienlijk lager is dan in Nederland, kan worden volstaan met het nemen van 30-60 monsters. Ook gelet op de door de NVWA geaccordeerde werkwijze om enkele tientallen monsters te nemen ter weerlegging van een (mogelijk vals) positieve uitslag van een met de overschoentjesmethode genomen monster, ziet appellante niet in waarom in dit geval in totaal 2.136 monsters moeten worden genomen. Appellante wijst voorts op een aantal omstandigheden waaruit blijkt dat de volksgezondheid niet in het geding is, waaronder de geldende bereidingsadviezen voor pluimveevlees.

4. In reactie op de beroepsgronden stelt verweerder voorop dat BuRO heeft vastgesteld dat wanneer er meer dan 0,28 % van een partij pluimveevlees is besmet met S.e., dit een aanwijzing is voor onveiligheid van dit pluimveevlees. Deze 0,28 % is voor verweerder dan ook het uitgangspunt op basis waarvan met kansberekening c.q. statistiek is bepaald hoe groot het in artikel 14, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 178/2002 bedoelde onderzoek moet zijn om geen aanwijzingen op te leveren dat een partij onveilig is. Volgens verweerder gaat het College in de uitspraak van 21 december 2017 ervan uit dat de betreffende partijen vlees als onveilig moeten worden aangemerkt, tenzij een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert dat die partijen onveilig zijn, en niet - zoals appellante stelt - slechts onderzoek naar aanwijzingen van onveiligheid. Daarnaast volgt uit het advies van BuRO dat is aangesloten bij de gemiddelde prevalentie van S.e. van de afgelopen jaren in het Nederlandse handelskanaal en derhalve niet bij de prevalentie van pluimveevlees in de supermarkt. Verweerder wijst tot slot nogmaals op het advies van BuRO ter onderbouwing van de stelling dat appellante niet kan volstaan met het nemen van in totaal 50 monsters.

5. Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden
(Verordening nr. 178/2002) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“Artikel 14

Voedselveiligheidsvoorschriften

1. Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zij onveilig zijn.

2. Levensmiddelen worden geacht onveilig te zijn indien zij worden beschouwd als:

a) schadelijk voor de gezondheid;

b) ongeschikt voor menselijke consumptie.

(…)

6. Wanneer een onveilig levensmiddel deel uitmaakt van een partij of zending van dezelfde klasse of omschrijving, wordt aangenomen dat alle levensmiddelen in die partij of zending onveilig zijn, tenzij een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert dat de rest van de partij of zending onveilig is.

(…)”

6.1

Het College neemt bij de beoordeling van het bestreden besluit het volgende tot uitgangspunt. Zoals het College reeds heeft overwogen in de uitspraak van 21 december 2017 staat vast dat de partijen 1 en 3 als onveilig moeten worden beschouwd als gevolg van het positief op S.e. geteste verificatiemonster van partij 1. Gelet daarop heeft het College in de genoemde uitspraak geoordeeld dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat door de volgorde van slachten ook de partijen 2 en 4 als zending van dezelfde klasse of omschrijving als de partijen 1 en 3 ingevolge artikel 14, zesde lid, van Verordening nr. 178/2002 als onveilig moeten worden aangemerkt. Ter zitting van 27 februari 2020 heeft deskundige De Jong desgevraagd onweersproken verklaard dat het hierbij gaat om onveilige levensmiddelen in die zin dat deze levensmiddelen moeten worden beschouwd als schadelijk voor de gezondheid als bedoeld in artikel 14, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening nr. 178/2002. Het vorenstaande leidt er, gelet op artikel 14, zesde lid, van Verordening nr. 178/2002, toe dat de partijen 2 en 4 niet in de handel mogen worden gebracht, tenzij een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert dat die partijen onveilig zijn. In de uitspraak van 21 december 2017 heeft het College geoordeeld dat uit die bepaling niet de verplichting volgt om de veiligheid van de rest van de zending aan te tonen, laat staan van elk levensmiddel afzonderlijk, maar dat deze bepaling de eis stelt dat uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert voor het tegendeel.

6.2.1

Naar aanleiding van de uitspraak van het College van 21 december 2017 heeft verweerder, alvorens een nieuw besluit op bezwaar te nemen, BuRO gevraagd advies uit te brengen met betrekking tot het door appellante uit te voeren onderzoek als bedoeld in artikel 14, zesde lid, van Verordening nr. 178/2002. Verweerder heeft BuRO hiertoe de volgende drie vragen gesteld.

“1 Vanaf welke prevalentie van Salmonella Enteritidis in een partij vers pluimveevlees, dient deze partij pluimveevlees als onveilig beschouwd te worden?

2 Hoeveel monsters zijn er nodig om deze prevalentie (uit vraag 1) in een partij vers pluimveevlees/pluimveekarkassen uit te sluiten?

M.a.w. hoe uitvoerig moet het onderzoek zijn, om geen aanwijzingen te hebben van onveiligheid?

3 Is het nemen van 25 monsters, van een mogelijk met S. Enteritidis besmette partij pluimveevlees, voldoende om te spreken van uitvoerig onderzoek met betrekking tot het aantonen van een dergelijke vermoedelijk besmette partij? En kan een dergelijke partij in de handel worden gebracht als er geen aanwijzingen van onveiligheid zijn naar aanleiding van zulk onderzoek?”

6.2.2

In het advies heeft BuRO deze vragen, voor zover van belang, als volgt beantwoord:

“Beantwoording van de vragen

1 (…)

Indien de partij geen groter risico mag vormen voor de gezondheid van de consument dan het momentele risico van dit levensmiddel, dan mag de prevalentie van Salmonella spp. in het algemeen of die van S. Enteritidis in het bijzonder in de partij vers pluimveevlees maximaal 4% respectievelijk 0,28% bedragen.

2 (…)

Indien de momentele prevalentie van Salmonella spp. als uitgangspunt wordt gekozen, kan worden volstaan met onderzoek van 73 monsters. In geval wordt uitgegaan van de prevalentie van S. Enteritidis, dan dienen 1068 monsters te worden onderzocht. In beide gevallen dienen alle monsters negatief te zijn voor S. Enteritidis en S. Typhimurium.

3 (…)

Het nemen van 25 monsters is onvoldoende om te spreken van uitvoerig onderzoek met betrekking tot het aantonen van het niet onveilig zijn van een dergelijke vermoedelijk besmette partij. Dit aantal geeft onvoldoende betrouwbaarheid in het geval alle monsters negatief zijn voor S. Enteritidis en S. Typhimurium om een besmettingsgraad van 0,28% te detecteren, noch om de huidige gangbare prevalentie van Salmonella in het algemeen (4%) te kunnen garanderen.

Voor een partij die verdacht is van besmetting, is met een analyse van 25 monsters (die allemaal negatief testen) de kans aanzienlijk dat deze partij toch in de handel wordt gebracht terwijl er onvoldoende aanwijzing is dat ze niet onveilig is.

Advies NVWA-BuRO

Ga uit van het principe dat levensmiddelen waarvan het vermoeden bestaat dat ze onveilig zijn, niet in de handel mogen worden gebracht. Hierbij dient uitgegaan te worden van het toepassen van goede hygiënepraktijken en op HACCP-beginselen gebaseerde procedures.

Indien uitvoerig onderzoek toch wordt uitgevoerd, laat dan minimaal 73 monsters nemen in het geval de momentele prevalentie van Salmonella spp. als uitgangspunt wordt gekozen of laat minimaal 1068 monsters nemen in het geval de momentele prevalentie van S. Enteritidis als uitgangspunt wordt genomen. In beide gevallen dienen alle monsters negatief te zijn (…). Dit aantal is gerelateerd aan het momentele risico voor de consument, waarbij het risico van de desbetreffende partij niet groter mag zijn dan het algemene risico van het product.”

6.3

In het bestreden besluit heeft verweerder, gelet op het advies van BuRO, beslist dat appellante het verbod om de partijen 2 en 4 in de handel te brengen kan opheffen door tenminste 1.068 monsters per partij te laten onderzoeken. Verweerder is hierbij uitgegaan van het momentele risico in Nederland voor de consument met betrekking tot S.e. Uit het advies van BuRO blijkt dat dit inhoudt dat is uitgegaan van de waargenomen besmettingsgraad (prevalentie) van S.e. op vers pluimveevlees (kip) in het Nederlandse handelskanaal als de maximaal toegestane fractie S.e.-positieve monsters wordt genomen, en dat deze prevalentie voor Nederland over de periode 2012-2016 gemiddeld 0,28 % bedroeg.

6.4

Dit betekent naar het oordeel van het College dat verweerder bij het bestreden besluit de prevalentie van 0,28 % hanteert als maatstaf voor de beantwoording van de vraag welk aantal monsters appellante moet nemen om te kunnen spreken van een uitvoerig onderzoek als bedoeld in artikel 14, zesde lid, van Verordening nr. 178/2002 dat geen aanwijzingen oplevert dat de partijen 2 en 4 onveilig zijn. Uitgaande van die maatstaf heeft verweerder vervolgens op basis van het advies van BuRO aan de hand van een statistische berekening bepaald dat 1.068 negatieve monsters van elke partij moeten worden genomen om met een bepaalde mate van betrouwbaarheid te kunnen concluderen dat de partij voldoet aan genoemde, als grenswaarde functionerende, prevalentie en daarmee dat de betreffende partij niet onveilig is.

6.5.1

In het licht hiervan zal het College nu beoordelen of verweerder terecht is uitgegaan van genoemde prevalentie van 0,28 % voor de vaststelling van het aantal monsters dat appellante voor elk van de partijen 2 en 4 moet nemen om het door verweerder opgelegde verbod om deze partijen in de handel te brengen op te kunnen heffen. Daarover overweegt het College als volgt.

6.5.2

In het advies heeft BuRO vijf verschillende opties onderzocht voor de beoordeling bij welk aantal te nemen monsters in dit geval kan worden gesproken van een voldoende uitvoerig onderzoek als bedoeld in artikel 14, zesde lid, van Verordening nr. 178/2002. Naast de optie om uit te gaan van een prevalentie van 0,28 % (optie 1), zijn dat de volgende vier opties:
- optie 2: uitgangspunt is de doelstelling van wetgeving om de prevalentie van S.e. op vers pluimveevlees te verlagen. Hierbij wordt een lagere prevalentie gekozen dan die in optie 1, namelijk 0,1 %. In dat geval zijn 2.994 negatieve monsters nodig;

- optie 3: uitgangspunt is de algemene prevalentie van Salmonella spp. op vers pluimveevlees (kip) in Nederland, die gemiddeld 4 % bedroeg over de periode 2012-2016. In dat geval moeten 73 monsters per partij worden genomen;
-optie 4: uitgangspunt is het minimale bemonsteringsschema dat ingevolge Verordening nr. 2073/2005 geldt om de aanvaardbaarheid van een bepaalde partij levensmiddelen of een bepaalde proceshygiëne te beoordelen. Voor karkassen van vleeskuikens en kalkoenen gaat het hierbij om 50 monsters als het de hygiëne van het slachtproces betreft, en voor al het pluimveevlees om 5 monsters als het de voedselveiligheid van het eindproduct (een partij vers vlees) betreft. In het onderhavige geval gaat het om kruisbesmetting tijdens het slachtproces, zodat het aantal van 50 monsters met betrekking tot de proceshygiëne zou gelden. Bij 50 negatief geteste monsters ligt de verwachte besmettingsgraad onder de 5,8 %. Indien van 5 te nemen en negatief te testen monsters wordt uitgegaan, zal de prevalentie van S.e. niet hoger zijn dan 45 %;
optie 5: uitgangspunt is Verordening nr. 1088/2005 waarin een specifiek bemonsteringsschema is opgenomen voor de export van pluimveevlees naar enkele Scandinavische landen. Deze landen hebben een bijzondere garantie ten aanzien van Salmonella in o.a. pluimveevlees, waarvoor uitgangspunt is een prevalentie van minder dan 1 % Salmonella spp. in de levende fase en in het eindproduct. Die prevalentie voor het eindproduct is lager dan in Nederland. Het aantal monsters per zending is volgens genoemd bemonsteringsschema afhankelijk van het gewicht per eenheid, maximaal 30, 45 of 60 monsters, waarvoor dan geldt dat de prevalentie lager is dan respectievelijk 9,5 %, 6,4 % en 4,9 %.

In het advies wijst BuRO erop dat de opties 1 en 3 aangeven dat het risico voor de volksgezondheid voor de consument bij de consumptie van vers pluimveevlees niet groter mag zijn dan het risico dat de consument momenteel loopt bij de consumptie van dit levensmiddel. Er zijn historische data van de prevalentie van Salmonella spp. en S.e. in vers pluimveevlees beschikbaar. Hieruit blijkt dat ten opzichte van 20 en 10 jaar geleden deze prevalenties, hoewel Salmonella spp. en S.e. nog steeds voorkomen, is teruggedrongen. BuRO meent dat in het onderhavige geval de huidige prevalentie als optie voor het (op dit moment) niet onacceptabele risico voor de volksgezondheid kan worden genomen. Vanuit het risicoperspectief van de consument acht BuRO de in voornoemde Verordeningen opgenomen bemonsteringsschema’s, noch het door appellante uitgevoerde onderzoek met 25 monsters per partij uitvoerig genoeg om te kunnen concluderen dat de partij even veilig is als vers pluimveevlees dat momenteel in de handel is. BuRO heeft berekend dat met 25 monsters per partij met een zekerheid van 95 % kan worden aangetoond dat de prevalentie van S.e. in die partij niet hoger zal zijn dan 11,3 %. Ook zal, aldus BuRO, met een dergelijk aantal monsters met 64 % zekerheid kunnen worden aangetoond dat een partij een besmettingsgraad heeft van minder dan 4 %, terwijl met 25 monsters een besmettingsgraad van lager dan 0,28 % slechts met een zekerheid van 7 % kan worden aangetoond.

6.5.3

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de prevalentie 0,28 % van S.e. op vers pluimveevlees in het handelskanaal in Nederland tot uitgangspunt genomen (optie 1) en niet de prevalentie in Nederland van 4 % van Salmonella spp. op vers pluimveevlees (optie 3). Zoals geadviseerd door BuRO heeft verweerder ook niet gekozen voor één van de opties 2, 4 en 5. Verweerder heeft aan de keuze voor de prevalentie van 0,28 % ten grondslag gelegd dat, deze prevalentie aansluit op het feit dat als gevolg van het positief op S.e geteste verificatiemonster van partij 1 door de volgorde van slachten tijdens het slachten van de partijen 2 en 4 een risico op kruisbesmetting met S.e. van de partijen 2 en 4 bestaat.

6.5.4

Appellante keert zich tegen deze keuze van verweerder en het daaruit voortvloeiende aantal van 1.068 monsters per partij dat zij volgens verweerder moet nemen. Zij stelt dat kan worden volstaan met het nemen van 25 monsters per partij en beroept zich hiertoe met name op het advies van [naam 3] van 13 april 2016. Daarin staat, voor zover hier van belang, het volgende:

“2. De koppels die aansluitend zijn geslacht kunnen theoretisch door kruiscontaminatie eveneens bezoedeld zijn geraakt, hoe gering die kans ook kan worden ingeschat. Het gaat mijns inziens dan om proceshygiëne en niet om koppels die bij voorbaat al van een Salmonella infectie werden verdacht. Immers ook deze koppels werden bij het bedrijfsonderzoek volgens de regels vrij van Salmonella aangevoerd.

Voor proceshygiëne metingen gelden de regels zoals genoemd in EG verordening 2073/2005 (en latere rectificaties). Van meerdere koppels worden dan 50 monsters genomen (nekvelmonsters) waarin afwezigheid van Salmonella in 25 gram moet worden aangetoond. Mijn voorstel is om van beide, erna geslachte, koppels elk 25 monsters te nemen (totaal 50) voor in de verordening genoemd onderzoek.

3. De voorliggende eis van de NVWA om in beide koppels afwezigheid van Salmonella te bewijzen met het nemen van een zeer groot aantal monsters en laboratoriumbepalingen is niet realistisch. De bedoeling van de regelgeving is immers het risico voor de volksgezondheid naar vermogen zo klein mogelijk te laten zijn.

Uitsluiten van een geringe bezoedeling met Salmonella is op geen enkele op wetenschap gebaseerde methode haalbaar!

(…)”

6.5.5

Met betrekking tot de aanvaardbaarheid van de in 6.5.3 genoemde keuze van verweerder overweegt het College als volgt.

6.5.5.1 Het College stelt vast dat in Verordening nr. 178/2002 algemene beginselen en algemene voorschriften voor de levensmiddelenwetgeving op zowel Europees als nationaal niveau zijn neergelegd. In artikel 1 van Verordening nr. 178/2002 is, voor zover hier van belang, bepaald dat deze verordening de grondslag verschaft voor een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid en de belangen van de consument met betrekking tot levensmiddelen. Uit artikel 5 van Verordening nr. 178/2002 blijkt dat de levensmiddelenwetgeving onder meer als algemene doelstelling een hoog niveau van bescherming van het leven en de gezondheid van de mens en de bescherming van de belangen van de consument nastreeft. Duidelijk is derhalve dat met het bepaalde in artikel 14 van Verordening nr. 178/2002, waaronder begrepen het zesde lid, een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid en de bescherming van de belangen van de consument wordt nagestreefd. Verder is van belang dat aan de beslissing van verweerder met betrekking tot het door appellante ingevolge artikel 14, zesde lid, van Verordening nr. 178/2002 uit te voeren onderzoek een wetenschappelijke risicobeoordeling door BuRO ten grondslag ligt. Dit is in lijn met het in artikel 6, eerste en tweede lid, van Verordening nr. 178/2002 genoemde fundament van de levensmiddelenwetgeving. Ingevolge deze bepaling wordt deze wetgeving gebaseerd op risicoanalyse, waarvan risicobeoordeling gelet op artikel 3, aanhef en onder 10, van Verordening nr. 178/2002 onderdeel is, tenzij dit wegens omstandigheden en de aard van de maatregel niet toepasselijk is. Aan een dergelijke wetenschappelijke risicobeoordeling en de op basis hiervan te nemen beslissing door het bestuursorgaan is een bepaalde beoordelingsruimte inherent, die binnen redelijke grenzen moet worden gerespecteerd door de bestuursrechter. In het licht hiervan is het College van oordeel dat verweerder beoordelingsruimte toekomt ter zake van de beoordeling wanneer in een geval als het onderhavige kan worden gesproken van een uitvoerig onderzoek in de zin van artikel 14, zesde lid, van Verordening nr. 178/2002. Duidelijk is dat dit onderzoek uitvoerig moet zijn, wat past bij genoemd na te streven hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid.

6.5.5.2 Gelet op vorengenoemde doelstelling van een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid en de aan verweerder ter zake toekomende beoordelingsruimte, ziet het College in hetgeen appellante heeft aangevoerd onvoldoende grond voor het oordeel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 14, zesde lid, van Verordening nr. 178/2002, dan wel dat verweerder hierbij anderszins onrechtmatig heeft gehandeld, door op basis van de risicobeoordeling in het advies van BuRO te kiezen voor de prevalentie van S.e. op vers pluimveevlees in het handelskanaal in Nederland ter hoogte van 0,28 % ter bepaling van het aantal monsters dat appellante moet nemen om te voldoen aan het vereiste van een uitvoerig onderzoek als bedoeld in vorengenoemde bepaling. Het College stelt hierbij voorop dat niet in geschil is dat uit de toepasselijke regelgeving volgt dat een nultolerantie geldt voor S.e, wat betekent dat als een monster van een partij kippenvlees positief test op S.e, die partij niet in de handel mag worden gebracht tenzij nadere maatregelen worden getroffen (zoals een hittebehandeling). Hieruit komt naar voren dat met het oog op het belang van de volksgezondheid groot gewicht wordt toegekend aan het tegengaan van besmettingen van kippenvlees met S.e. Ook BuRO wijst hierop in zijn advies. Gegeven dat het in het onderhavige geval specifiek gaat om het risico van kruisbesmetting van de partijen 2 en 4 met S.e acht het College het niet onjuist of onredelijk dat verweerder is uitgegaan van de prevalentie van S.e en niet van die van Salmonella spp. De door BuRO en verweerder gebruikte waarde van 0,28 % is de gemiddelde prevalentie van S.e. op vers pluimveevlees in het Nederlandse handelskanaal over de jaren 2012-2016, die in deze periode varieerde van 0-0,7 %. De enkele stelling van appellante dat de genoemde grenswaarde van 0,28 % willekeurig is, omdat het gaat om Europese regelgeving die geldt voor de Europese markt en het prevalentiecijfer jaarlijks wijzigt, is ontoereikend voor het oordeel dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van vorengenoemde prevalentie. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de partijen 2 en 4 niet ook in het Nederlandse handelskanaal worden afgezet, zodat reeds daarom niet kan worden staande gehouden dat verweerder met het oog op het belang van de volksgezondheid en de belangen van de Nederlandse consument, niet mocht uitgaan van de prevalentie van S.e. in het Nederlandse handelskanaal. Dit betekent dat het College verder voorbij kan gaan aan hetgeen appellante heeft gesteld in verband met de in het advies van BuRO opgenomen gegevens ten aanzien van de prevalentie van S.e. in Europa. Het College ziet verder niet in dat verweerder op onjuiste gronden is uitgegaan van het rekenkundige gemiddelde van de prevalentie over de jaren 2012-2016, nu juist daardoor wordt bewerkstelligd dat grote uitschieters naar boven of naar beneden zo min mogelijk van invloed zijn op de berekening en deze daardoor robuuster wordt. Ter illustratie hiervan wijst het College er nog op dat BuRO in bijlage 3 bij het advies heeft opgemerkt dat het feit dat de prevalentie van S.e. in het Nederlandse handelskanaal in 2016 waarschijnlijk deels wordt verklaard door een beperktere steekproefgrootte (circa 200 monsters) ten opzichte van voorgaande jaren (circa 600 monsters).

6.5.5.3 Het College stelt voorts vast dat appellante de juistheid van de door BuRO gemaakte statistische berekening voor het aantal te nemen monsters, uitgaande van de door verweerder gekozen prevalentie van 0,28 %, op zich zelf niet betwist. Het College gaat er derhalve van uit dat de uitkomst van deze berekening, inhoudend dat per partij een steekproef van 1.068 monsters moet worden genomen, juist is.

6.5.5.4 Gelet op het vorenstaande voert appellante tevergeefs aan dat verweerder in verband met het in Verordening nr. 2073/2005 vastgestelde bemonsteringsschema als bedoeld in het advies van [naam 3] van 13 april 2016, het in Verordening nr. 1688/2005 vastgelegde bemonsteringsschema, de overschoentjesmethode en de door haar genoemde omstandigheden waaruit volgens haar blijkt dat de volksgezondheid niet in het geding is, had moeten bepalen dat zij het verbod om de partijen 2 en 4 in de handel te brengen kan opheffen door het laten nemen van enkele tientallen monsters.

6.5.5.5 Naar aanleiding van het uitdrukkelijke beroep van appellante op vorengenoemd advies van [naam 3] overweegt het College in aanvulling op hetgeen daarover hiervoor in 6.5.5.4 is overwogen voorts nog dat ook om de volgende reden niet kan worden gezegd dat verweerder er ten onrechte niet voor heeft gekozen om uit te gaan van het bemonsteringsschema voor testen aan de hand van de proceshygiënecriteria voor karkassen van vleeskuikens van hoofdstuk 2 van bijlage 1 van Verordening nr. 2073/2005, zoals is voorgesteld in dat advies. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van Verordening nr. 2073/2005 voeren exploitanten van levensmiddelenbedrijven waar van toepassing testen uit aan de hand van de microbiologische criteria van bijlage 1 om hun op HACCP-beginselen gebaseerde procedures en goede hygiënepraktijken te valideren of te verifiëren of die goed functioneren. In het tweede lid van voornoemd artikel is, voor zover hier van belang, bepaald dat de exploitanten van levensmiddelenbedrijven zelf de nodige bemonsteringsfrequenties vaststellen, tenzij in bijlage 1 specifieke bemonsteringsfrequenties zijn aangeven; in dat geval gelden die bemonsteringsfrequenties als minimum. Ingevolge artikel 2, onder d, van Verordening nr. 2073/2005 wordt onder een ,,proceshygiënecriterium” het volgende verstaan: “een criterium om aan te geven dat een productieproces aanvaardbaar verloopt. Een dergelijk criterium geldt niet voor in de handel gebrachte producten. Het geeft een mate van besmetting aan bij overschrijding waarvan corrigerende maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat de proceshygiëne in overeenstemming met de levensmiddelenwetgeving blijft.” In hoofdstuk 2 van bijlage 1 van Verordening nr. 2073/2005 zijn onder 2.1 de proceshygiënecriteria neergelegd voor vlees en vleesproducten. In rij 2.1.5 is het bemonsteringsschema voor de categorie ‘karkassen vleeskuikens en kalkoenen’ bepaald op (minimaal) 50 monsters voor Salmonella spp. waarbij geldt dat wanneer Salmonella spp. wordt geconstateerd, de isolaten nader worden geserotypeerd op Salmonella Typhimurium en Salmonella Enteritidis om te controleren of het microbiologische criterium overeenkomstig rij 1.28 van hoofdstuk 1 is nageleefd. Nu in het onderhavige geval bij voorbaat vaststaat dat het productieproces niet aanvaardbaar, want niet in overeenstemming met de toepasselijke HACPP-procedures, is verlopen, ziet het College niet in dat verweerder in redelijkheid had moeten aansluiten bij vorengenoemd aantal van 50 monsters ter bepaling van het door appellante ingevolge artikel 14, zesde lid, van Verordening nr. 178/2002 te verrichten uitvoerig onderzoek. Nu de partijen 1 tot en met 4 (eerst partij 1, dan partij 2; eerst partij 3 en dan partij 4) zijn geslacht aan dezelfde lijn, zonder tussentijdse reiniging en ontsmetting zijn de partijen 2 en 4 niet geslacht conform de in het HACCP-handboek van appellante vermelde wijze (zie punt 3.2 van de uitspraak van het College van 21 december 2017).

6.5.5.6 Het vorenstaande betekent dat het College appellante niet volgt in haar standpunt dat verweerder, met de keuze voor optie 1 en 1.068 monsters per partij, van haar verlangt dat zij aantoont dat de partijen 2 en 4 veilig zijn en dat verweerder zodoende in strijd handelt met artikel 14, zesde lid van Verordening nr. 178/2002 en de uitspraak van het College van

21 december 2017. Hierbij merkt het College nog op dat BuRO en verweerder uiteenlopende bewoordingen gebruiken bij de beoordeling van hetgeen ter bepaling van het uitvoerig onderzoek in de zin van die bepaling van appellante wordt verlangd. Weliswaar wekken bepaalde formuleringen de indruk dat appellante de veiligheid van de partijen 2 en 4 moet aantonen, maar daartegenover staan ook formuleringen die aansluiten bij hetgeen is bepaald in artikel 14, zesde lid, van Verordening nr. 178/2002 en genoemde uitspraak van het College. Waar het naar het oordeel van het College nu in essentie om gaat is dat verweerder, anders dan het geval was in het door het College vernietigde besluit van 14 februari 2017 ten aanzien van het daarin aan de orde zijnde aantal te nemen monsters per partij, heeft onderbouwd waarom 1.068 monsters per partij nodig zijn om te kunnen spreken van een uitvoerig onderzoek als bedoeld in genoemde bepaling en dat het College in dat kader geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de keuze van verweerder voor de prevalentie van 0,28 %, die op grond van een statistische berekening leidt tot dat hoge aantal monsters, de rechterlijke toets niet kan doorstaan, zoals blijkt uit hetgeen hiervoor is overwogen.

6.6

Gelet op het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond
.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.S.J. Albers en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2020.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.