Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1964
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2019 in de zaak tussen
Mts. [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Krari en mr. J.H. Eleveld).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 2 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 augustus 2019. Namens appellante is verschenen [naam 1] , bijgestaan door [naam 4] als waarnemer van de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Het College heeft het onderzoek in deze zaak ter zitting gesloten.
Bij beslissing van 27 augustus 2019 heeft het College het onderzoek heropend en appellante om een nadere reactie gevraagd. Appellante heeft hierop een reactie ingediend, waarop verweerder heeft gereageerd.
Het College heeft vervolgens, na ontvangst van de toestemming van partijen om de zaak zonder nadere zitting af te doen, het onderzoek gesloten en uitspraak bepaald op heden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Op grond van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf (de startersregeling). In het tweede lid van deze bepaling is gedefinieerd wat onder een nieuw gestart bedrijf wordt verstaan.
1.4
Op grond van artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit verhoogt de minister op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet, wordt vastgesteld, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur.
1.5
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert sinds 1997 een melkveebedrijf op de locatie [adres 1] in [plaats] met aanvankelijk 74 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee. In 2013 is appellante plannen gaan maken voor een bedrijfsverplaatsing naar de [adres 2] in [plaats] , waarbij appellante tevens een uitbreiding van de veestapel heeft beoogd. Op 21 augustus 2014 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het oprichten van een melkveehouderij aan de [adres 2] met 135 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee. Op 9 april 2015 heeft appellante een financieringsovereenkomst gesloten bij de [naam 5] voor een totaalbedrag van € 1.357.000,-, voor onder meer de nieuwe stallen op de [adres 2] . In februari 2015 is gestart met de bouw en in september 2015 waren de nieuwe stallen gereed.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht vastgesteld op 4.460 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder vanwege een wijziging van het dieraantal het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 4.478 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van 83 melk- en kalfkoeien (categorie 100), 36 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (categorie 101) en 48 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (categorie 102) op 2 juli 2015 (de peildatum). Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat ten onrechte 4 van de 6 door hem aangekochte Duitse runderen niet zijn aangemerkt als melkkoe (categorie 100). De koeien waren op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig en waren melkgevend. Appellante heeft dit onderbouwd met koekaarten van de nog aanwezige koeien en mpr-gegevens.
4.2
Appellante voert verder aan dat zij als starter als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit moet worden aangemerkt en op grond daarvan voor verhoging van het fosfaatrecht in aanmerking komt. In verband met de ruilverkaveling heeft appellante haar bedrijf moeten herijken en in zoverre is sprake van een nieuw gestart bedrijf. Het nieuw gestarte deel is een afgescheiden deel van het oude bedrijf. Zelfs als sprake is van verplaatsing van een deel van het bedrijf naar een nieuw afgescheiden gedeelte, sluit dit toepassing van de startersregeling volgens appellante niet uit.
4.3
Verder meent appellante dat zij met haar bedrijfsverplaatsing ten onrechte niet is erkend als knelgeval in de zin van art. 72a van het Uitvoeringsbesluit. De bedrijfsverplaatsing kwam ten goede aan de leefbaarheid van het dorp.
4.4
Ook betoogt appellante dat zij vanwege de bouwwerkzaamheden op de nieuwe bedrijfslocatie had moeten worden erkend als knelgeval in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Verweerder heeft bij de beoordeling ten onrechte gekeken naar een peildatum in het verleden. Hadden de bouwwerkzaamheden zich niet voorgedaan, dan had appellante 135 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee op het bedrijf gehad.
4.5
Verder betoogt appellante dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft ten tijde van de gedane investeringen rekening gehouden met de eisen van grondgebonden groei. Het huidige fosfaatrechtenstelsel was toen nog niet te voorzien. Appellante kan nu niet meer terug naar de oude situatie. De vergunningen op de oude locatie zijn ingetrokken en er zijn onomkeerbare investeringen gedaan. Appellante zit met een onvolledig bedrijf met onvoldoende inkomensmogelijkheden. Als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel heeft de [naam 5] de financiering stopgezet. De financiering is nu ondergebracht bij een Duitse bank. Deze bank bood ruimte voor extra financiering van € 400.000,- voor extra fosfaatrechten. Dit bedrag was aanvankelijk bedoeld voor huisvesting van het jongvee. Appellante heeft toch gekozen voor extra fosfaatrechten, om daarmee een basis onder het bedrijf te leggen en in de toekomst te kunnen investeren in huisvesting voor jongvee. Appellante kan het financieel niet meer bolwerken. De keuze om het nieuwe bedrijf te realiseren als onderdeel van het bestaande bedrijf had appellante met de kennis van nu niet zo gemaakt.
4.6
Tot slot voert appellante aan dat verweerder in bezwaar ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend. Verweerder legt de schuld van de onjuiste vaststelling van het fosfaatrecht in het primaire besluit bij appellante neer, terwijl verweerder over de juiste gegevens beschikte en hij verantwoordelijk is voor een zorgvuldig besluit.
Standpunt van verweerder
5.1
Met het bestreden besluit heeft verweerder, naar aanleiding van de bezwaargrond over de Duitse runderen, de dieraantallen gedeeltelijk aangepast. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat appellante ook voor de overige nog in geschil zijnde Duitse runderen, voldoende bewijs heeft overgelegd om deze als melkkoe (categorie 100) aan te kunnen merken. Het fosfaatrecht moet gelet hierop op basis van 87 melk- en kalfkoeien (categorie 100), 36 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (categorie 101) en 44 stuks jongvee ouder dan 1 jaar (categorie 102) worden vastgesteld.
5.2
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat appellante niet als starter kan worden aangemerkt. Er is geen sprake van een nieuw gestart bedrijf, maar van een verplaatsing van het bedrijf. Het starten van een nieuwe locatie van een al bestaande melkveehouderij kan niet worden gelijk gesteld aan een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Appellante is al voor 1 januari 2014 begonnen met melken op de oude locatie en er is tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 geen melk geproduceerd op de nieuwe locatie. Appellante voldoet dus niet aan de voorwaarden van artikel 72 van de Uitvoeringsregeling.
5.3
Appellante voldoet volgens verweerder ook niet aan de voorwaarden van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, omdat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bedrijf is verplaatst in verband met de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of het onderhoud van publieke infrastructuur. Ook uit de door appellante overgelegde Nbw-vergunning blijkt dat niet. Appellante heeft haar bedrijf verplaatst, omdat de nieuwe locatie meer mogelijkheden bood, dus niet vanuit een algemeen belang. Er is ook geen sprake van een op de peildatum tijdelijk kleinere veestapel door de realisatie van een natuurgebied of aanleg van publieke infrastructuur.
5.4
De bouwwerkzaamheden kunnen er evenmin toe leiden dat het fosfaatrecht op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt verhoogd. Uit een vergelijking tussen de situatie op peildatum 2 juli 2015 en de situatie op de door appellante genoemde alternatieve peildatum 1 januari 2013 blijkt dat niet wordt voldaan aan het 5%-vereiste. Appellante heeft op 2 juli 2015 zelfs meer fosfaatrechten. Er kan geen rekening worden gehouden met niet-gerealiseerde uitbreidingen. Verweerder kan daarom ook niet uitgegaan van de vergunde aantallen.
5.5
Volgens verweerder is voorts geen sprake van strijd met artikel 1 van het EP en van een individuele en buitensporige last. Gelet op de geobjectiveerde voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel behoren de gevolgen van de beslissing om het bedrijf te verplaatsen en op de nieuwe locatie te groeien tot het ondernemersrisico van appellante. Appellante heeft geen stukken overgelegd met betrekking tot de bouw en uit de overgelegde financieringsovereenkomst blijkt niet zonder meer dat appellante buitensporig wordt geraakt. Het enkele bestaan van een financiële last is doorgaans onvoldoende. Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat de verplaatsing en uitbreiding om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. Appellante heeft verder in 2018 in totaal 659,74 kg extra fosfaatrecht gekocht. Dit is een indicatie dat appellante nog over financiële middelen beschikte en er geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
5.6
Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat geen proceskostenvergoeding in bezwaar is toegekend, omdat appellante geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om naar aanleiding van de servicemelding door te geven dat de dieraantallen onjuist waren. Verweerder mocht daarom bij het vaststellen van het fosfaatrecht uitgaan van de bij hem bekende gegevens.
Beoordeling
6.1
Het College stelt vast dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat appellante voldoende bewijs heeft overgelegd om de betreffende nog in geschil zijnde Duitse runderen als melkkoe aan te kunnen merken. Partijen zijn het er dus over eens dat het fosfaatrecht moet worden vastgesteld op basis van 87 melk- en kalfkoeien (categorie 100), 36 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (categorie 101) en 44 stuks jongvee ouder dan 1 jaar (categorie 102). Dit betekent dat het fosfaatrecht onjuist is vastgesteld.
6.2.1
Het College is verder van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat in het geval van appellante geen sprake is van een nieuw gestart bedrijf, maar van een bedrijfsverplaatsing. Appellante heeft immers haar bedrijf (deels) voortgezet op een nieuwe locatie. Dat appellante de structuur van haar rechtspersoon met de kennis van nu anders zou inrichten, doet hieraan niet af.
6.2.2
Verweerder heeft ook terecht geconcludeerd dat appellante niet in aanmerking komt voor verhoging van het fosfaatrecht op grond van de knelgevallenregelingen zoals neergelegd in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit en artikel 23, zesde lid, van de Msw. Nog los van het feit dat appellante niet heeft aangetoond dat zij haar bedrijf heeft verplaatst vanwege de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur, is niet gebleken dat appellante daardoor, of door de bouwwerkzaamheden, op de peildatum over minder fosfaatrecht beschikte ten opzichte van de door haar genoemde alternatieve peildatum. De knelgevallenregelingen bieden geen ruimte om te kijken naar wat de situatie hypothetisch gezien op de peildatum zou zijn geweest. Verweerder heeft dus terecht geen rekening gehouden met de vergunde dieraantallen, zoals appellante heeft bepleit. De knelgevallenregelingen bieden ook geen ruimte om rekening te houden met niet-gerealiseerde uitbreiding.
6.2.3
Het College concludeert zodoende over de knelgevallenregelingen dat verweerder hieraan een juiste toepassing heeft gegeven. Deze gronden slagen dus niet. Voor de niet gerealiseerde uitbreiding staat wel beroep op artikel 1 van het EP open. Het College zal dit aspect daarom bij de beoordeling van artikel 1 van het EP betrekken.
6.3.1
Voor zover appellante met de stelling dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was, heeft willen betogen dat het stelsel daarom op het niveau van de regeling in strijd is met artikel 1 van het EP, concludeert het College dat deze grond faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.3
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.4
Het College stelt vast dat het fosfaatrechtenstelsel, en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%, ertoe leidt dat aan appellante voor veel minder melk- en kalfkoeien fosfaatrechten is verleend dan zij op grond van haar stalcapaciteit kan houden. Het enkele verschil tussen het beoogde aantal melk- kalfkoeien en het aantal waarvoor wel fosfaatrecht is verleend leidt niet tot de conclusie dat appellante reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Ook het niet voldoen aan de knelgevallenregelingen maakt niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het College acht daarbij van belang dat de uitbreiding van 74 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee naar 135 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee aanzienlijk is. Het College stelt daarbij vast dat appellante in 2013 is begonnen met de plannen voor de bedrijfsverplaatsing, dat zij in februari 2015 is gestart met de bouw van de nieuwe stallen en zij in april 2015 de financieringsovereenkomst heeft afgesloten. Zoals het College ook heeft overwogen in de uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.7.5.4 had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante, die haar financiële verplichtingen bij de bank is aangegaan rondom het tijdstip van de afschaffing van het melkquotum had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellante heeft daarbij wel ter zitting gesteld, maar niet aannemelijk gemaakt dat een uitbreiding van deze omvang om bedrijfseconomische of andere redenen noodzakelijk was. Ook is niet gebleken dat appellante ten tijde van de start van de bouw in februari 2015 en het aangaan van de financiering in april 2015 haar plannen niet nog had kunnen wijzigen. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.
6.4
Tot slot is het College van oordeel dat appellante terecht heeft aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen proceskostenvergoeding voor de bezwaarprocedure heeft toegekend. Appellante heeft er op gewezen dat verweerder bij de beslissing in het kader van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 van 16 december 2017 wel van het juiste aantal melk- en kalfkoeien is uitgegaan. Verweerder had zodoende kunnen en moeten constateren dat de gegevens waarover zij beschikte niet eenduidig waren en had zich er van moeten vergewissen dat het fosfaatrecht op basis van het juiste dieraantal werd vastgesteld. Dit heeft hij niet gedaan, zodat aan de voorwaarden voor een proceskostenvergoeding als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voldaan.
Slotsom
7.1
Uit wat onder 6.1 en 6.4 is overwogen volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw en artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Het College beschikt over onvoldoende gegevens om het fosfaatrecht van appellante te berekenen en ziet daarom af van de mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Het College zal verweerder opdragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder zal bij het vaststellen van het fosfaatrecht dus moeten uitgaan van de onder 6.1 genoemde dieraantallen. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken.
7.2
Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten in beroep en in bezwaar. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.048,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2019.
w.g. T.L. Fernig-Rocour w.g. D. de Vries