ECLI:NL:CBB:2019:605

• Datum uitspraak: 26 november 2019
• Publicatiedatum: 25 november 2019
• Zaaknummer: 18/1482
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Proceskostenveroordeling
• Rechters: I.M. Ludwig
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Fosfaatrecht en de gevolgen voor melkveehouderij: beoordeling van individuele lasten en proceskostenveroordeling

In deze zaak heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven op 26 november 2019 uitspraak gedaan in het geschil tussen V.O.F. [naam 1] en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De appellante, een melkveehouder, had beroep ingesteld tegen het besluit van de minister waarin het fosfaatrecht van haar bedrijf werd vastgesteld. Het primaire besluit, genomen op 5 januari 2018, stelde het fosfaatrecht vast op 3.341 kg, gebaseerd op de dieraantallen op 2 juli 2015. Appellante voerde aan dat het fosfaatrechtenstelsel haar eigendomsrecht aantastte en dat zij een individuele en buitensporige last ondervond door de beperkingen die het stelsel met zich meebracht. Ze had geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf, maar kon door de vastgestelde fosfaatrechten niet het volledige potentieel van haar nieuwe stal benutten.

Tijdens de zitting op 26 augustus 2019 heeft appellante haar bezwaren toegelicht, waarbij zij de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en de onrechtvaardigheid daarvan benadrukte. De minister betwistte de claims van appellante en stelde dat zij op de hoogte had moeten zijn van de productiebeperkingen die in de toekomst zouden worden ingevoerd. Het College oordeelde dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd was met het recht op eigendom en dat er geen sprake was van een individuele en buitensporige last. Het College concludeerde dat appellante had moeten anticiperen op de veranderingen in de wetgeving en dat de financiële gevolgen van haar investeringen voor haar eigen risico kwamen.

Uiteindelijk verklaarde het College het beroep ongegrond, maar veroordeelde de minister wel in de proceskosten van appellante, vastgesteld op € 1.024,-. De uitspraak benadrukt de noodzaak voor melkveehouders om zich bewust te zijn van de juridische en financiële risico's verbonden aan investeringen in een veranderende regelgeving.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/1482

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2019 in de zaak tussen

V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt en mr. J.H. Eleveld).

Procesverloop

Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.

Bij besluit van 25 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij brief van 22 mei 2019 heeft appellante nadere stukken ingediend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2019. Namens appellante zijn verschenen de vennoten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Dit recht tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2. Appellante heeft een melkveebedrijf waar zij aanvankelijk 65 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee hield. Zij heeft willen uitbreiden naar 135 melk- en kalfkoeien en
50 stuks jongvee, met de bouw van een nieuwe ligboxenstal. De daartoe benodigde bouwvergunning en vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verkreeg appellante op respectievelijk 21 april 2009 en 15 oktober 2013.

Omdat beroep werd ingesteld tegen de Nbw-vergunning is de verbouwing later gestart dan gepland. Op 10 maart 2015 is appellante akkoord gegaan met een financieringsvoorstel van de bank en op 19 juni 2015 is appellante een aannemingsovereenkomst aangegaan. De nieuwe stal was gereed voor gebruik in het najaar van 2015. Op de peildatum 2 juli 2015 bevonden zich op het bedrijf 65 melk- en kalfkoeien en 38 stuks jongvee.

Besluiten van verweerder

3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.341 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op
2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting toegepast van 8,3 procent. Hij heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Beroepsgronden

4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. De toekomst van haar bedrijf staat op het spel. Zij heeft geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe stal en kan nu 48 procent van die stal niet gebruiken. Daarbij hield appellante relatief veel jongvee op de peildatum, dat op het punt stond om af te kalven. Deze eerstekalfskoeien geven relatief weinig melk, reden waarom de melkproductie over 2015 te laag is vastgesteld. Verweerder had dit bij zijn beoordeling moeten betrekken. Appellante heeft ter aanvulling op het beroepschrift drie liquiditeitsbegrotingen overgelegd. Ter zitting hebben de vennoten toegelicht dat zij de gang van zaken rondom de afschaffing van het melkquotum en de invoering van het fosfaatrechtenstel als onrechtvaardig hebben ervaren. Het resultaat is dat ondanks een goed doordacht plan voor de bedrijfsuitbreiding de nieuwe stal nu niet volledig kan worden benut, met alle financiële gevolgen van dien.

Het standpunt van verweerder

5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Ten tijde van het sluiten van de aanneemovereenkomst had zij kunnen weten dat productiebeperkende maatregelen in aantocht waren. Dat zij desondanks toch fors is uitgebreid dient voor haar risico te komen. Het is daarnaast op grond van de wet niet mogelijk de melkproductie op andere wijze vast te stellen. Tot slot blijkt volgens verweerder uit de liquiditeitsbegrotingen niet welk verlies appellante door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel heeft geleden.

Beoordeling

6.1

Hetgeen appellante heeft aangevoerd over de wijze van vaststelling van de melkproductie faalt. Niet in geschil is dat verweerder het fosfaatrecht en meer in het bijzonder de gemiddelde melkproductie overeenkomstig de wettelijke bepalingen heeft vastgesteld. Zoals het College eerder heeft overwogen heeft de regelgever bewust gekozen voor een, zo veel als mogelijk, nauwkeurige bepaling van de gemiddelde melkproductie per koe in 2015. Hetgeen appellante heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat deze keuze in strijd is met hogere regelgeving, noch dat deze keuze een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan.

6.2

Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.

6.3

Het College oordeelt dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt.

6.3.1

Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).

6.3.2

Appellante heeft gebouwd met het oog op een forse uitbreiding van het aantal dieren op haar bedrijf. Zoals is overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van het College van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor melkvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Ook voor appellante geldt dat zij dan ook een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en dat zij had zich moeten realiseren dat een dergelijke forse uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Zij heeft echter nog op 10 maart 2015, kort voor de afloop van het melkquotum, een financieringsovereenkomst gesloten en de overeenkomst met de aannemer dateert van 19 juni 2015. Dat appellante de bouw van de stal ook na 2 juli 2015, toen het fosfaatstelsel kenbaar was, heeft doorgezet, dient voor haar rekening en risico te komen.

6.3.3

De door appellante overgelegde financiële stukken geven overigens onvoldoende inzicht in de mate waarin appellante wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. Als gevolg hiervan is onduidelijk in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dit stelsel en de in de beroepsgronden door appellante gestelde onzekerheid omtrent de voortgang van haar bedrijf. De stukken bieden immers geen totaaloverzicht van de financiële positie van het bedrijf van appellante, onder meer omdat zij geen gegevens bevatten omtrent de vermogenspositie.

Slotsom

7.1

Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.

7.2

Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep ongegrond;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2019.

w..g. I.M. Ludwig w.g. F. Willems