Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2719
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juli 2019 in de zaak tussen
stille maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M. van der Kruijt-Bos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld, mr. M. Leegsma, mr. Y. Groen en mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (het toekenningsbesluit) heeft verweerder het op het bedrijf van appellante rustende fosfaatrecht vastgesteld op 442 kilogram (kg). Bij besluit van
25 september 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht verlaagd naar 231 kg (het herzieningsbesluit).
Bij besluit van 8 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 mei 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Appellante hield op 2 juli 2015 37 kalveren en had daarnaast op die datum een aantal stuks melkvee uitgeschaard. De fosfaatrechten voor die uitgeschaarde dieren zijn toegekend aan de inschaarder. Appellante beschikt niet over de instemming van de inschaarder om de op de uitgeschaarde dieren betrekking hebbende fosfaatrechten op naam van appellante te stellen.
Bij het herzieningsbesluit is het fosfaatrecht verlaagd, omdat 13 van de 37 kalveren volgens verweerder als jong vleesvee buiten de definitie van melkvee vallen.
Omvang geding
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het toekenningsbesluit. In de loop van de bezwaarprocedure heeft verweerder het herzieningsbesluit genomen. Het herzieningsbesluit tast, door de verlaging van de fosfaatrechten, het toekenningsbesluit aan en verweerder maakt daarbij een herhaald gebruik van zijn bevoegdheid om de hoogte van het fosfaatrecht vast te stellen. Het gaat om dezelfde feitelijke situatie en het herzieningsbesluit blijft binnen de grondslag en reikwijdte van het toekenningsbesluit. Daarmee is het herzieningsbesluit een wijzigingsbesluit in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Artikel 6:19 van de Awb bepaalt, voor zover van belang, dat het bezwaar tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op het gewijzigde besluit. In dit geval is het bestreden besluit ingekleed alsof het herzieningsbesluit niet was geslagen. Er wordt in het bestreden beluit bijvoorbeeld uitgegaan van 442 kg fosfaatrecht. Het bestreden besluit had evenwel het verlaagde fosfaatrecht tot uitgangspunt moeten nemen en verweerder had in het bestreden besluit mede moeten beslissen over het van rechtswege ontstane bezwaar tegen het herzieningsbesluit. Die verlaging van het fosfaatrecht maakt (normatief) deel uit van het bestreden besluit en valt daarmee ook binnen het bereik van het beroep.
Het College moet (en zal) daarom in dit beroep ook een oordeel geven over de tegen de verlaging van het fosfaatrecht gerichte beroepsgrond.
In- en uitscharen
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) hangt het fosfaatrecht af van het melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en is geregistreerd. Ingevolge artikel 23, vijfde lid, van de Msw wordt het fosfaatrecht van appellante verhoogd indien zij voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat zij op 2 juli 2015 melkvee had uitgeschaard, en wordt het fosfaatrecht van de inschaarder met diens instemming verlaagd. Dat vijfde lid is in de wet gekomen naar aanleiding van een amendement (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 532 nr. 68 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34532-68.html)) dat de indieners, voor zover van belang, als volgt hebben toegelicht:
“Dit amendement regelt dat de boeren die gezamenlijk overeenkomen dat zij de fosfaatrechten willen herverdelen vanwege uitgeschaard vee, daartoe gefaciliteerd worden. Dit kan eenvoudigweg via een formulier bij RvO.
Van belang is dat bij deze incidentele overdracht van fosfaatrechten geen afroming plaatsvindt. Dit is in dit amendement als volgt geregeld. Het fosfaatrecht van de landbouwer die melkvee had uitgeschaard bij toekenning wordt verhoogd. Om te voorkomen dat dit leidt tot toekenning van teveel fosfaatrechten, wordt tegelijkertijd het fosfaat van de inscharende landbouwer verlaagd.”
In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2015–2016. 34 532 nr. 3 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34532-3.html)) valt op p 18-19 te lezen:
“Bedrijven krijgen een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend die volgt uit het aantal gehouden stuks melkvee op 2 juli 2015 (…) en de op de gemiddelde melkproductie per koe gebaseerde forfaitaire fosfaatexcretie en de forfaitaire fosfaatexcretie voor jongvee (...).
Wat betreft het begrip “houden van dieren” (…) gaat het om het feitelijke houderschap, zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 2 juni 1998 (NJ 1998/714) heeft uitgemaakt met betrekking tot het destijds van kracht zijnde stelsel van productierechten. Het is van ondergeschikt belang of de houder ook de eigenaar van de dieren is. In het geval van uitgeschaarde dieren gaat het voor wat betreft de toekenning van de fosfaatrechten dus niet om wie de eigenaar was van het melkvee op de peildatum van 2 juli 2015, maar om de feitelijke houder van de dieren, wie feitelijk de dieren in zijn stal onderbracht, op zijn land weid[d]e en de verzorging op zich nam.”
Artikel 23, vijfde lid, van de Msw geeft de uitschaarder een mogelijkheid om de ongewenste gevolgen van de fosfaatregeling te vermijden. Artikel 23, vijfde lid, van de Msw vormt een uitzonderingsbepaling en het ligt (reeds daarom) niet voor de hand om deze bepaling ruim uit te leggen. De toelichtingen bevestigen dat de fosfaatrechten voor uitgeschaard vee toevallen aan de houder (inschaarder) van de dieren, maar dat het fosfaatrecht kan worden verhoogd ten koste van de aan de inschaarder toegekende rechten, mits de inschaarder met die verlaging instemt. Zonder instemming van de inschaarder wordt het fosfaatrecht van appellante dus niet verhoogd. Die instemming heeft appellante niet gevraagd (en niet verkregen). Dat betekent dat appellante, anders dan zij meent, aan artikel 23, vijfde lid, van de Msw geen aanspraak ontleent op de verhoging van het op haar bedrijf rustende fosfaatrecht. Appellante wijst vergeefs naar het door de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland op 28 maart 2018 gewezen vonnis (ECLI:NL:RBNNE:2018:1107). Dat vonnis beantwoordt namelijk alleen de vraag of en in hoeverre een inschaarder in redelijkheid zijn instemming aan de toepassing van artikel 23, vijfde lid, van de Msw kan onthouden en heeft daarmee geen betekenis buiten de rechtsbetrekking tussen de inschaarder en de uitschaarder.
Aan één van de materiële toepassingsvoorwaarden, namelijk de instemming van de inschaarder, is in dit geval niet voldaan en daarmee biedt, anders dan appellante klaarblijkelijk veronderstelt, deze wettelijke bepaling niet de ruimte voor een belangenafweging. Ingevolge artikel 11 van de Wet algemene bepalingen moet het College volgens de wet recht spreken en onthoudt het College zich van een beoordeling van de innerlijke waarde of de billijkheid van de wet.
Appellante stelt verder dat de toewijzing van de fosfaatrechten voor het uitgeschaarde vee aan de inschaarder haar eigendomsrecht aantast en doet een beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Volgens appellante wordt haar eigendomsrecht aangetast op disproportionele wijze dan wel wordt appellante onevenredig getroffen. Alleen al omdat een nadere toelichting over de feitelijke gevolgen van het bestreden besluit voor het bedrijf van appellante ontbreekt, slaagt deze grond niet
Jong vleesvee
Hangende bezwaar heeft verweerder het fosfaatrecht verlaagd, omdat 13 van de 37 bij de berekening van de rechten in het toekenningsbesluit meegetelde kalveren geen ‘melkvee’ zijn in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder kk, van de Msw. Appellante betwist dit. Ter zitting heeft verweerder erkend dat voor een aantal stuks jongvee ten onrechte het fosfaatrecht is herzien. Voor 30 stuks jongvee wordt fosfaatrecht verleend en het fosfaatrecht dient daardoor alsnog te worden vastgesteld op 288 kg. Appellante is het, afgezien van het uitgeschaarde vee, met die hoeveelheid eens. Deze beroepsgrond van appellante slaagt.
Conclusie
Het beroep is gegrond en het College zal het bestreden besluit, onder herroeping van het herzieningsbesluit, vernietigen, het toekenningsbesluit herroepen en het op het bedrijf van appellante rustende fosfaatrecht vaststellen op 288 kg.
Kosten
Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte kosten. Daaronder zijn begrepen de in bezwaar gemaakte kosten. Appellante heeft (tijdig) om de vergoeding van die kosten gevraagd en het College herroept het herzieningsbesluit, terwijl die herroeping het gevolg is van aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. De kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het herzieningsbesluit en het toekenningsbesluit;
- stelt het op het bedrijf van appellante rustende fosfaatrecht vast op 288 kg;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.536,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. I.M. Ludwig en mr. T.L. Fernig-Rocour in aanwezigheid van mr. J.M. Baars als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2019.
w.g. R.C. Stam w.g. J.M. Baars