Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/561
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 april 2019 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V., te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel, zittingsplaats Zwolle, van 29 maart 2018, kenmerk AWB 17/2740, in het geding tussen
appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. H.J. Kram).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel, zittingsplaats Zwolle, van 29 maart 2018 (ECLI:NL:RBOVE:2018:992).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Appellante is een vervoerder die onder andere dierlijke meststoffen (pluimveemest) naar het buitenland exporteert.
1.3
Op 20 januari 2016 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) een controle uitgevoerd met betrekking tot twee volgens het Digitaal Dossier geplande transporten van onbewerkte pluimveemest voor de export. Blijkens die gegevens was appellante de vervoerder. De leverancier was [naam 2] Holding B.V. en de laadlocatie was [adres 1] te [plaats 2] . Aan deze twee transporten waren vervoersbewijzen dierlijke mest (hierna: VDM) met nummers [… 1] en [… 2] gekoppeld. Uit onderzoek op de laadlocatie, door middel van een aldaar door [naam 2] (hierna: [naam 2] ) afgelegde verklaring, bleek dat er op de laadlocatie op deze datum geen pluimveemest was geladen. Op een ander pluimveebedrijf van [naam 2] , aan de [adres 2] te [plaats 3] , zijn op 20 januari 2016 drie vrachtwagens met pluimveemest geladen en afgevoerd door appellante, aldus [naam 2] in zijn verklaring.
1.4
Nader onderzoek door de toezichthouders heeft, samengevat weergegeven, het navolgende uitgewezen:
- VDM-nummer [… 1] : de in het Report Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (hierna: RVDM) vermelde laadlocatie ( [plaats 2] ) komt niet overeen met de werkelijke laadlocatie ( [plaats 3] );
- VDM-nummer [… 2] : de in het RVDM vermelde laadlocatie ( [plaats 4] ) en de AGR/GPS-laadlocatie ( [plaats 4] ) komen niet overeen met de werkelijke laadlocatie ( [plaats 3] );
- VDM-nummer [… 3] : de opgegeven transportdatum (19 januari 2016) komt niet overeen met de werkelijke transportdatum (20 januari 2016). De in het RVDM vermelde laadlocatie ( [plaats 2] ) komt niet overeen met de werkelijke laadlocatie ( [plaats 3] ).
1.5
De toezichthouders hebben op basis van hun onderzoek een rapport van bevindingen met rapportnummer 92589, gedateerd 31 mei 2016 (hierna: het NVWA-rapport), opgesteld.
1.6
In het primaire besluit van 17 juni 2016 heeft de minister op basis van het
NVWA-rapport bestuurlijke boetes aan appellante opgelegd. Ten eerste omdat appellante de vervoersgegevens (met behulp van AGR en GPS) niet op de juiste wijze heeft vastgelegd. Dit betreft een overtreding van de artikelen 15 en 34 van de Meststoffenwet (Msw) juncto artikel 49, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsbesluit) juncto de artikelen 55 en 56 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling). De feitcode is M259. De boete bedraagt € 300,- per overtreding. Deze overtreding is één keer gepleegd. Daarnaast heeft appellante VDM’s niet naar waarheid opgemaakt. Dit betreft overtredingen van de artikelen 15 en 34 van de Msw juncto artikelen 53, tweede en derde lid, en 54 van het Uitvoeringsbesluit juncto artikelen 61 en 62 van de Uitvoeringsregeling. De feitcode is M303. De boete bedraagt € 300,- per overtreding. Deze overtreding is drie keer gepleegd. Verder heeft appellante de melding van het daadwerkelijke transport niet naar waarheid gedaan. Dit betreft overtredingen van artikel 34 van de Msw juncto artikel 57b, tweede lid, en artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. De feitcode is M486. De boete bedraagt € 200,- per overtreding. Deze overtreding is drie keer gepleegd. De minister heeft in totaal een bedrag van ((1 x € 300,-) + (3 x € 300,-) + (3 x € 200,-) =) € 1.800,- aan bestuurlijke boetes opgelegd.
1.7
Bij zijn besluit van 12 december 2017, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het primaire besluit gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2.1
De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
2.2
Naar het oordeel van de rechtbank is zowel het primaire besluit als het bestreden besluit genomen door de op die momenten bevoegde bestuursorganen, zodat de daartegen gerichte beroepsgrond niet slaagt. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat op pagina 7 van het rapport van de NVWA staat verwoord dat de toezichthouder bij aanvang aan
[naam 3] heeft meegedeeld dat hij niet verplicht was op diens vragen te antwoorden, zodat de daartegen gerichte beroepsgrond feitelijke grondslag mist. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zijn besluitvorming op het NVWA-rapport mogen baseren, zodat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij bevoegd is om appellante bestuurlijke boetes op te leggen vanwege zeven overtredingen van de meststoffenwetgeving. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat van verminderde verwijtbaarheid of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid geen sprake is. Bovendien is naar het oordeel van de rechtbank van matiging wegens schending van het bepaalde in de artikelen 4:7 en/of 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen sprake. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat van de door appellante gestelde dubbele beboeting geen sprake is omdat de gedragingen/handelingen van elkaar te onderscheiden zijn, de overtredingen dan ook afzonderlijk van elkaar kunnen worden begaan en tevens afzonderlijk beboetbaar zijn gesteld in de Uitvoeringsregeling. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat, nu het primaire besluit niet is herroepen wegens een aan de minister te wijten onrechtmatigheid, een vergoeding van de proceskosten in de bezwaarfase op grond van artikel 7:15 van de Awb niet aan de orde is en dat indien de minister wel een daadwerkelijke beslissing zou hebben genomen op het verzoek van appellante om vergoeding van de proceskosten in de bezwaarfase, de minister dit verzoek zou hebben afgewezen. De rechtbank heeft het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit (het niet nemen van een beslissing op het verzoek van appellante om vergoeding van de proceskosten in de bezwaarfase) met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd nu aannemelijk is dat appellante hierdoor niet is benadeeld.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Het regelgevend kader luidde ten tijde hier van belang als volgt.
3. Artikel 15, eerste lid, van de Msw bepaalde dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels kunnen worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
Artikel 34, eerste lid, van de Msw bepaalde dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken.
Deze algemene maatregel van bestuur is het Uitvoeringsbesluit.
Artikel 51 van de Msw bepaalde dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van, voor zover hier van belang, overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 15 en 34.
Artikel 49, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit bepaalde, verkort weergegeven, dat het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor Automatische Gegevens Registratie (hierna: AGR) en satellietvolgapparatuur (hierna: GPS). Het vierde lid bepaalt dat met behulp van deze apparatuur gegevens betreffende het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen worden vastgelegd.
Dit is nader uitgewerkt in de artikelen 55 en 56 van de Uitvoeringsregeling.
Artikel 51, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit bepaalde dat de bij ministeriële regeling aangewezen categorieën vervoerders vóór het vervoer van dierlijke meststoffen plaatsvindt daarvan mededeling doen aan de minister. Het vierde lid bepaalde dat bij de ministeriële regeling kan worden voorgeschreven dat de mededeling, bedoeld in het eerste lid, op elektronische wijze geschiedt of vergezeld gaat van door de vervoerder te verstrekken bescheiden.
Artikel 52, eerste lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit bepaalde dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over de wijze waarop en de termijn waarbinnen de mededeling, bedoeld in artikel 51, wordt gedaan, alsmede de gegevens die de mededeling ten minste bevat of de bescheiden waarvan de mededeling vergezeld gaat.
Artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit bepaalde dat ter zake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen, door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs wordt opgemaakt. Het tweede lid bepaalde dat de leverancier en de afnemer er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dragen dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend. Het derde lid bepaalt dat het vervoersbewijs bij ministeriële regeling wordt vastgesteld en in ieder geval gegevens bevat over a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer; b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen; c. de hoeveelheid meststoffen; en d. het soort meststoffen.
De artikelen 55 en 56 van de Uitvoeringsregeling luidden:
Artikel 55
1. De vervoerder legt voordat het laden van drijfmest plaatsvindt het nummer van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen vast in de AGR-apparatuur door het nummer elektronisch vanaf het vervoersbewijs dierlijke meststoffen in te lezen.
2 De vervoerder draagt er zorg voor dat tijdens het laden van drijfmest door de AGR-apparatuur tenminste de volgende gegevens automatisch worden vastgelegd:
a. het serienummer van de AGR-apparatuur;
b. de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking; en
c. het combinatienummer.
3 De vervoerder draagt er zorg voor dat bij het vervoer van drijfmest de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens voortdurend en automatisch in de AGR-apparatuur worden vastgelegd.
4 De vervoerder draagt er zorg voor dat op het tijdstip van het laden en het lossen van drijfmest door de AGR-apparatuur de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de locatie, de datum en het tijdstip van het laden van het transportmiddel, onderscheidenlijk de locatie, de datum en het tijdstip van het lossen van het transportmiddel automatisch worden vastgelegd en met de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens elektronisch aan de minister worden verzonden.
5 De vastlegging van de op een vracht dierlijke meststoffen betrekking hebbende gegevens in de AGR-apparatuur geschiedt zodanig dat er een eenduidig verband is tussen de in het eerste tot en met het vierde lid bedoelde gegevens.
Artikel 56
1. Artikel 55 is van overeenkomstige toepassing op het vervoer van vaste mest, met dien verstande dat:
a. de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, van dat artikel, niet automatisch door de AGR-apparatuur, maar door de vervoerder in de gegevensdrager van de AGR-apparatuur worden vastgelegd door deze gegevens elektronisch vanaf de monsterverpakking in te lezen;
b. de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, van dat artikel, niet behoeven te worden vastgelegd.
Artikel 57b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalde dat in geval van vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland, de vervoerder ten minste drie werkdagen voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen hiervan elektronisch mededeling doet aan de minister en de Voedsel en Warenautoriteit. Het tweede lid bepaalde welke gegevens in ieder geval bij deze mededeling worden verstrekt. Het derde lid bepaalde dat uiterlijk twaalf uur voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, de vervoerder de transportdatum uit de in het tweede lid bedoelde mededeling aan de minister en de Voedsel en Warenautoriteit elektronisch kan wijzigen. Het vijfde lid bepaalde dat indien het vervoer niet dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens plaatsvindt, de desbetreffende vervoerder de in het eerste lid bedoelde mededeling voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, elektronisch intrekt.
De artikelen 61 en 62 van de Uitvoeringsregeling luidden ten tijde van belang:
Artikel 61
1. Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1, 3a, met uitzondering van het CMR-nummer, 3b, met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c, met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevuld en wordt het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier ondertekend.
2 Uiterlijk bij het lossen van de dierlijke meststoffen worden onderdeel 3b, voor zover dit betrekking heeft op de postcode van de losplaats en op de datum en het tijdstip van het lossen, en onderdeel 5 van het op die vracht betrekking hebbende en overeenkomstig het eerste lid ingevulde vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de vervoerder en de afnemer ondertekend.
3 Bij het invullen van de mestcode bij onderdeel 1 van het vervoersbewijs wordt gebruik gemaakt van de codes die voor de desbetreffende mestsoort zijn opgenomen in bijlage I.
4 Indien zich ter zake van het vervoer één of meer van de in bijlage F, onderdeel B, vermelde omstandigheden voordoen, worden de hiermee corresponderende codes terstond bij
onderdeel 4 van het vervoersbewijs ingevuld.
5 In zoverre in afwijking van de voorgaande leden, kunnen de gegevens op het vervoersbewijs worden vermeld door het printen van deze gegevens in een aan de invulvelden gerelateerde volgorde binnen de daarvoor op het vervoersbewijs bestemde vrije ruimte.
Artikel 62
In zoverre in afwijking van artikel 61, eerste en tweede lid:
a. wordt, indien de weging van de dierlijke meststoffen na het laden van het transportmiddel plaatsvindt, terstond na de weging bij onderdeel 3b van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen het nettogewicht van de dierlijke meststoffen ingevuld;
b. wordt, indien de weging van de dierlijke meststoffen bij het laden van het transportmiddel plaatsvindt, bij onderdeel 3b van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen het geschat gewicht niet ingevuld;
c. wordt, indien de vracht uit vaste mest bestaat, bij onderdeel 3b van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen het combinatienummer niet ingevuld;
d. wordt, indien de vracht uit vaste mest bestaat en de bemonstering van de vracht na het laden plaatsvindt, terstond na de bemonstering bij onderdeel 3c van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen, de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking ingevuld;
e. kan bij onderdeel 3c, uiterlijk tot het moment waarop het uit de vracht genomen monster overeenkomstig artikel 80 aan het in dat artikel bedoelde laboratorium wordt verzonden, worden ingevuld of met het uit de vracht genomen monster een mengmonster samengesteld kan worden;
f. worden, indien de hoeveelheid van de dierlijke meststoffen ingevolge de artikelen 84 tot en met 91 wordt bepaald op basis van de in die artikelen bedoelde forfaitaire stikstofgehalten onderscheidenlijk fosfaatgehalten, bij onderdeel 3b en bij onderdeel 3c van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen het nettogewicht van de dierlijke meststoffen, het combinatienummer, de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking en de code van het laboratorium niet ingevuld;
g. behoeft, indien de dierlijke meststoffen buiten Nederland worden gebracht, het vervoersbewijs dierlijke meststoffen niet door de afnemer te worden ondertekend;
h. behoeft in het geval, bedoeld in de artikelen 50, zesde lid, en 45, negende lid, bij de onderdelen 3a en 5 van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen het relatienummer niet ingevuld te worden;
i. behoeft het relatienummer bij de onderdelen 3a en 5 van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen niet ingevuld te worden, indien de afnemer geen bedrijf of onderneming voert in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld.
Artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalde dat degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, dit volledig en naar waarheid doet.
Artikel 130 van de Uitvoeringsregeling bepaalde dat de hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Msw kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
Bijlage M behorende bij artikel 130 van de Uitvoeringsregeling bepaalde dat voor het niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder als bedoeld in artikel 49, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit in samenhang met de artikelen 55 en 56 van de Uitvoeringsregeling (feitcode M259) een boete van € 300,- kan worden opgelegd. Voor het niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder, de leverancier of de afnemer als bedoeld in artikel 53, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit en de artikelen 61 en 62 van de Uitvoeringsregeling (feitcode M303) kan een boete van € 300,- worden opgelegd. Voor het niet volledig of niet naar waarheid verstrekken van gegevens door de vervoerder inzake de mededeling van de daadwerkelijke export of import als bedoeld in de artikelen 57a, tweede lid, 57b, tweede lid en 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling (feitcode M486) kan een boete van € 200,- worden opgelegd.
4. Het College overweegt als volgt.
4.1
Appellante voert in de eerste plaats aan dat het door de minister gehanteerde meldsysteem in de praktijk niet uitvoerbaar is voor de grotere vervoersbedrijven zoals appellante. De in het systeem ingevoerde gegevens kunnen tot uiterlijk twaalf uur voordat de mest daadwerkelijk wordt geladen, worden gewijzigd. Dit heeft tot gevolg dat onder bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld in het geval van vertraging door files tijdens de rit naar de laadplaats, niet kan worden voorkomen dat de feitelijke situatie afwijkt van de vooraf ingevoerde gegevens. Het meldsysteem houdt daarmee geen rekening.
4.2
Voor zover appellante met het onder 4.1 weergegeven betoog heeft willen aanvoeren dat de artikelen 51 en 52 van het Uitvoeringsbesluit en artikel 57b van de Uitvoeringsregeling in strijd zijn met een hogere regeling of met een algemeen rechtsbeginsel, volgt het College appellante niet in die opvatting. Het door de minister gehanteerde meldsysteem is gebaseerd op algemeen verbindende voorschriften. De rechtmatigheid van algemeen verbindende voorschriften kan, bij wege van exceptieve toetsing, worden beoordeeld in het kader van een beroep. Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in zijn uitspraak van
19 februari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:82), houdt de exceptieve toetsing kortweg in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing laat of onverbindend verklaart als er strijd is met een hogere regeling of met een algemeen rechtsbeginsel. Voor een zodanig oordeel bestaan hier geen gronden. Het staat de regelgever in beginsel vrij om, mede, ter bescherming en verbetering van het milieu, regels te stellen met betrekking tot het vervoer van dierlijke meststoffen en daartoe te bepalen dat, en onder welke voorwaarden, hiervan vooraf elektronisch mededeling wordt gedaan. De minister heeft toegelicht dat deze regels noodzakelijk zijn voor het houden van effectief toezicht op het vervoer van dierlijke meststoffen en dat weloverwogen voor voornoemde termijn van twaalf uur is gekozen omdat deze enerzijds de nodige flexibiliteit voor de mestvervoerder verschaft en anderzijds de toezichthouder in staat stelt om fysieke controle uit te oefenen. De door de regelgever gemaakte keuze is gelet op het voorgaande naar het oordeel van het College niet in strijd met een hogere regeling of enig algemeen rechtsbeginsel.
5. Voor zover appellante in hoger beroep haar standpunt herhaalt dat het bestreden besluit onbevoegd door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is genomen omdat het primaire besluit door een ander bestuursorgaan is genomen, overweegt het College dat de rechtbank dit in beroep reeds gevoerde betoog in de overwegingen van de aangevallen uitspraak gemotiveerd, in rechtsoverweging 7, heeft verworpen. Het College onderschrijft dat oordeel van de rechtbank en maakt de desbetreffende overweging hierbij tot de zijne. Anders dan appellante heeft betoogd, was de minister bovendien niet gehouden om appellante lopende de bezwaar-/beroepsprocedure persoonlijk van de rechtsopvolging door de minister van LNV op de hoogte te stellen, nu een (wettelijke) grondslag voor zodanige gehoudenheid ontbreekt.
6. Voor zover appellante heeft betoogd dat uit het NVWA-rapport niet kan worden afgeleid dat [naam 3] daadwerkelijk de cautie is gegeven zodat de minister reeds daarom zijn besluitvorming niet op het NVWA-rapport heeft mogen baseren, slaagt dit betoog niet. Het College stelt vast dat op pagina 7 van het NVWA-rapport staat vermeld dat de toezichthouder bij aanvang aan [naam 3] heeft meegedeeld dat hij niet verplicht was op diens vragen te antwoorden. Hieruit blijkt dat de cautie is gegeven. Dat de verklaring van [naam 3] niet door hem is ondertekend, leidt niet tot een ander oordeel, nu de cautie inhoudelijk geen deel uitmaakt van diens verklaring. Appellante heeft de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders niet, althans niet gemotiveerd, betwist. Het College volgt de rechtbank dan ook in haar oordeel in rechtsoverweging 9 van de aangevallen uitspraak dat de minister zijn besluitvorming op het NVWA-rapport heeft mogen baseren.
7. Voor zover appellante in hoger beroep haar standpunt herhaalt dat de geconstateerde gedragingen niet verwijtbaar zijn, overweegt het College dat de rechtbank dit in beroep reeds gevoerde betoog in de aangevallen uitspraak gemotiveerd, in rechtsoverweging 11.1, heeft verworpen. Het College onderschrijft dat oordeel van de rechtbank en maakt de desbetreffende overweging hierbij tot de zijne.
8. Voor zover appellante heeft betoogd dat maximaal een boete van € 340,- kon worden opgelegd omdat de minister op grond van artikel 5:53, eerste en derde lid, van de Awb heeft gemeend dat appellante niet in de gelegenheid diende te worden gesteld om een zienswijze in te dienen, slaagt dat betoog niet. Artikel 5:53, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het artikel van toepassing is indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340,- kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Het derde lid bepaalt dat in afwijking van afdeling 4.1.2 de overtreder steeds in de gelegenheid wordt gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. Hieruit kan niet worden afgeleid dat wanneer, zoals in dit geval, sprake is van overtreding van meer voorschriften, waarbij voor de overtreding van elk voorschrift een bestuurlijke boete lager dan € 340,- kan worden opgelegd en artikel 5:53 van de Awb dus toepassing mist, het totaalbedrag aan op te leggen boetes is gemaximeerd tot
€ 340,-. Het College onderschrijft dan ook hetgeen de rechtbank hierover heeft overwogen in overweging 11.2 van de aangevallen uitspraak.
9. Verder voert appellante aan dat het tijdsverloop sinds het primaire besluit maakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de boete moet worden gematigd. Voor zover appellante hiermee heeft betoogd dat sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn, slaagt dit betoog niet. In zaken die uit (een bezwaarschriftprocedure en) twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van vier jaar redelijk. In punitieve zaken, zoals de onderhavige, vangt de redelijke termijn aan op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. De in aanmerking te nemen termijn eindigt in beginsel op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de belanghebbende en het bestuursorgaan verdeeld houdt. Het College stelt vast dat de minister op 17 juni 2016 (derhalve ruim binnen de in artikel 5:51 van de Awb genoemde beslistermijn) het primaire besluit heeft genomen. Sinds 17 juni 2016 is nog geen vier jaar verstreken, zodat op dit moment geen sprake is van overschrijding van de redelijke termijn. Naar het oordeel van het College bestaat dan ook geen aanleiding om vanwege het tijdsverloop de boete te matigen.
10. Voor zover appellante in hoger beroep haar standpunt herhaalt dat de cumulatie van overtredingen, in relatie tot één en hetzelfde feit, niet door de wetgever is beoogd en aldus ook niet bij wet is toegestaan, overweegt het College dat de rechtbank dit in beroep reeds gevoerde betoog in de overwegingen van de aangevallen uitspraak gemotiveerd, in rechtsoverweging 13.2, heeft verworpen. Het College onderschrijft dat oordeel van de rechtbank en maakt de desbetreffende overweging hierbij tot de zijne.
11. Voor zover appellante heeft betoogd dat de rechtbank in strijd met gemaakte afspraken en de goede procesorde heeft gehandeld door appellante niet in de gelegenheid te stellen te reageren op de stukken die de minister na afloop van de mondelinge behandeling van het beroep aan de rechtbank heeft toegestuurd, overweegt het College als volgt. Het proces-verbaal van de mondelinge behandeling bij de rechtbank vermeldt, voor zover hier van belang:
“(…)
De rechter verzoekt verweerder om de gepubliceerde bevoegdheidsoverdracht alsnog in het geding te brengen. De rechter deelt aan gemachtigde van eiseres mee dat deze stukken naar hem zullen worden toegezonden.
Gemachtigde eiseres:
Het maakt mij niet uit wat de minister allemaal aan gaat voeren om te onderbouwen dat hij bevoegd zou zijn. Hij is niet bevoegd. Ik handhaaf alle beroepsgronden over de bevoegdheid, ongeacht de stukken die de minister nog gaat inbrengen.
5. De rechtbank sluit het onderzoek ter zitting.
6. De rechtbank bepaalt dat binnen zes weken schriftelijk uitspraak wordt gedaan.
(…)”
De door de minister overgelegde stukken zijn openbaar toegankelijke stukken waarover de rechtbank en appellante vrijelijk konden beschikken. Voorts zijn ter zitting met partijen afspraken gemaakt over het overleggen van die stukken door de minister. Tevens verklaarde appellante ter zitting op voorhand alle beroepsgronden over de bevoegdheid te handhaven ongeacht de door de minister nog in te brengen stukken. Gelet op dit een en ander brengt een afweging van de processuele belangen naar het oordeel van het College niet met zich dat de rechtbank heeft gehandeld in strijd met de goede procesorde door appellante geen gelegenheid te geven om te reageren op de na afloop van de zitting door de minister ingestuurde stukken. Het betoog van appellante slaagt dan ook niet.
12. Voor zover appellante heeft betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat vanwege het ontbreken van een beslissing op het verzoek om proceskostenvergoeding in de beslissing op bezwaar sprake is van een schending van de zorgvuldigheid die de minister in acht dient te nemen bij het uitbrengen van besluiten én dat pas kan worden vastgesteld of appellante in haar belangen is geschaad op een moment dat een eindoordeel wordt gegeven over de gronden van bezwaar, beroep en hoger beroep, slaagt dit betoog niet. Appellante miskent daarbij dat de rechtbank heeft vastgesteld dat sprake is van een gebrek in het bestreden besluit nu daarin geen beslissing op het verzoek om proceskostenvergoeding is opgenomen. Op grond van artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank het geconstateerde gebrek met toepassing van deze bepaling kunnen passeren.
13. Gelet op het voorgaande is het hoger beroep van appellante ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. M. van Duuren en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 april 2019.
w.g. R.R. Winter w.g. L. van Gulick