Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/2740
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats 1] , eiseres,
gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (als rechtsopvolger van de staatssecretaris van Economische Zaken), verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres, wegens het op 20 januari 2016 overtreden van nader genoemde artikelen van de Meststoffenwet, het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, zeven bestuurlijke boetes opgelegd tot een gezamenlijk bedrag van € 1.800,-.
Bij besluit van 12 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.J. Kram en mr. M. Leegsma.
Overeenkomstig hetgeen met partijen ter zitting is afgesproken, heeft verweerder na sluiting van het onderzoek nog stukken ter kennisname ingestuurd inzake de ministeriële bevoegdheidsverdeling na het aantreden van het nieuwe kabinet.
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres is een vervoerder die onder andere dierlijke meststoffen (pluimveemest) naar het buitenland exporteert.
Wettelijk kader
2. Artikel 15, eerste lid, van de Meststoffenwet bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels kunnen worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
Artikel 34, eerste lid, van de Meststoffenwet bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken.
Deze algemene maatregel van bestuur is het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: het Uitvoeringsbesluit).
Artikel 49, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit bepalen, samengevat weergegeven, dat het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor Automatische Gegevens Registratie (hierna: AGR) en satellietvolgapparatuur (hierna: GPS). Het vierde lid bepaalt dat met behulp van deze apparatuur gegevens betreffende het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen worden vastgelegd.
Dit is nader uitgewerkt in de artikelen 55 en 56 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling).
Artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit bepaalt dat terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen, door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs wordt opgemaakt. Het tweede lid bepaalt dat de leverancier en de afnemer er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dragen dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
Dit is nader uitgewerkt in de artikelen 61 en 62 van de Uitvoeringsregeling.
Artikel 57b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat in geval van vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland, de vervoerder ten minste drie werkdagen voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen hiervan elektronisch mededeling doet aan de minister en de Voedsel en Warenautoriteit. Het tweede lid bepaalt welke gegevens in ieder geval bij deze mededeling worden verstrekt. Het derde lid bepaalt dat uiterlijk twaalf uur voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, de vervoerder de transportdatum uit de in het tweede lid bedoelde mededeling aan de minister en de Voedsel en Warenautoriteit elektronisch kan wijzigen.
Artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, dit volledig en naar waarheid doet.
Artikel 51 van de Meststoffenwet bepaalt dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 15 en 34.
Artikel 130 van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat de hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
Besluitvorming
3. Uit een rapport van bevindingen van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (hierna: NWA) van 31 mei 2016, rapportnummer 92589, blijkt het volgende.
Op 20 januari 2016 hebben toezichthouders van de NWA een controle uitgevoerd met betrekking tot, in het Digitaal Dossier, twee geplande transporten van onbewerkte pluimveemest voor de export. Blijkens die gegevens is eiseres de vervoerder. De leverancier is [naam leverancier] en de laadlocatie is [adres 3] te [postcode] [plaats 1] Aan deze twee transporten zijn vervoersbewijzen dierlijke mest (hierna: VDM) met nummers 9104938763 en 9104938771 gekoppeld. Uit onderzoek op de laadlocatie, door middel van een aldaar door [naam 1] (hierna: [naam 1] ) afgelegde verklaring, bleek dat er op de laadlocatie op deze datum geen pluimveemest was geladen. Op een ander pluimveebedrijf van [naam 1] , aan de [adres 2] te [plaats 2] zijn op 20 januari 2016 drie vrachtwagens met pluimveemest geladen en afgevoerd door eiseres, aldus [naam 1] in zijn verklaring.
Nader onderzoek door de toezichthouders heeft, samengevat weergegeven, het navolgende uitgewezen.
- VDM-nummer 9104938763: de vermelde laadlocatie in het RVDM ( [plaats 1] ) komt niet overeen met de werkelijke laadlocatie ( [plaats 2] ).
- VDM-nummer 9104938771: de vermelde laadlocatie in het RVDM ( [plaats 3] ) en de AGR/GPS laadlocatie ( [plaats 3] ) komen niet overeen met de werkelijke laadlocatie ( [plaats 2] ).
- VDM-nummer 9104934199: de opgegeven transportdatum (19 januari 2016) komt niet overeen met de werkelijke transportdatum (20 januari 2016). De vermelde laadlocatie in het RVDM ( [plaats 1] ) komt niet overeen met de werkelijke laadlocatie ( [plaats 2] ).
4. In het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres bestuurlijke boetes opgelegd. Verweerder heeft zich hierbij op de navolgende standpunten gesteld.
- Eiseres heeft de vervoersgegevens (met behulp van AGR en GPS) niet op de juiste wijze vastgelegd. Dit betreft een overtreding van artikelen 15 en 34 van de Meststoffenwet juncto artikel 49, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit juncto artikelen 55 en 56 van de Uitvoeringsregeling. De feitcode is M259. De boete bedraagt € 300,- per overtreding. Deze overtreding is één keer gepleegd
- Eiseres heeft het VDM niet naar waarheid opgemaakt. Dit betreft een overtreding van de artikelen 15 en 34 van de Meststoffenwet juncto artikelen 53, tweede en derde lid, en 54 van het Uitvoeringsbesluit juncto artikelen 61 en 62 van de Uitvoeringsregeling. De feitcode is M303. De boete bedraagt € 300,- per overtreding. Deze overtreding is drie keer gepleegd.
- Eiseres heeft de melding van het daadwerkelijke transport niet naar waarheid gedaan. Dit betreft een overtreding van artikel 34 van de Meststoffenwet juncto artikel 57b, tweede lid, en artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. De feitcode is M486. De boete bedraagt € 200,- per overtreding. Deze overtreding is drie keer gepleegd.
De totale opgelegde boete bedraagt (1 x 300) + (3 x 300) + (3 x 200) = € 1.800,-.
5. In het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd.
De bevoegdheid (algemeen)
6. Eiseres stelt dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. In dat kader heeft zij aangevoerd dat de bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke boetes is toegekend aan de minister van Economische Zaken, het CJIB rept over besluitvorming van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, het primaire besluit is genomen door de staatssecretaris van Economische Zaken en het bestreden besluit is genomen door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
7. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
De bevoegdheid om bestuurlijke boetes op te leggen is in artikel 51 van de Meststoffenwet toegekend aan de minister van Economische Zaken. Ten tijde van het primaire besluit had deze minister deze bevoegdheid gedelegeerd aan de staatssecretaris. De besluitvorming, inclusief controles, wordt voorbereid door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Deze dienst neemt evenwel niet de daadwerkelijke besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Dat het CJIB melding maakt van besluitvorming door deze dienst betekent niet dat de daadwerkelijke besluitvorming door deze dienst is gedaan. In het constituerend beraad zijn de portefeuilles van het beëdigde kabinet-Rutte III vastgesteld.
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is, voor wat betreft de bevoegdheden op grond van de Meststoffenwet, de rechtsopvolger van de (toenmalige) minister van Economische Zaken.
Gelet op vorenstaande is zowel het primaire besluit als het bestreden besluit genomen door het op die momenten bevoegde bestuursorgaan. Deze beroepsgrond slaagt niet.
De bevoegdheid (in concreto)
8. Eiseres stelt dat de leverancier meerdere locaties exploiteert. Deze locaties liggen op een afstand van ongeveer 200 meter van elkaar, zodat de vermelde laadlocatie nagenoeg identiek is aan de werkelijke laadlocatie. Van overtredingen van de meststoffenwetgeving is daarom geen sprake. Ter zitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat de toezichthouder aan [naam 2] de cautie heeft gegeven, zodat diens verklaring niet mag worden gebruikt in deze procedure.
9. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
Volgens vaste jurisprudentie geldt bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.
In deze zaak hebben inspecteurs van de NWA een rapport van bevindingen opgemaakt. In dit rapport is, onder meer, een door [naam 2] afgelegde verklaring opgenomen. Op pagina 7 van dit rapport staat verwoord dat de toezichthouder bij aanvang aan hem heeft meegedeeld dat hij niet verplicht was op diens vragen te antwoorden. De beroepsgrond hieromtrent mist dan ook feitelijke grondslag.
In dit rapport is opgetekend dat eiseres op 20 januari 2016 drie transporten met dierlijke mest heeft uitgevoerd, waarbij in strijd met de meststoffenwetgeving is gehandeld. Deze drie transporten zijn volgens dit rapport te herleiden tot zeven beboetbare overtredingen. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder, zoals neergelegd in zijn verweerschrift op pagina’s 4, 5 en 6, dat het niet relevant is dat de leverancier meerdere locaties exploiteert. De daadwerkelijke locatie waar wordt geladen moet worden vermeld. Verder onderschrijft de rechtbank verweerders standpunt dat de twee locaties van de holding ( [adres 3] te [plaats 1] en [adres 2] te [plaats 2] ) niet in elkaars nabijheid liggen. Deze afstand bedraagt 21,7 km (over de weg gemeten). Daarnaast heeft verweerder onbestreden gesteld dat de holding geen locatie in [plaats 3] exploiteert. Tevens bedraagt de afstand tussen de werkelijke laadlocatie in [plaats 2] en de vermelde laadlocatie in [plaats 3] ongeveer 70 km.
De rechtbank oordeelt dat verweerder zijn besluitvorming heeft mogen baseren op voormelde rapportage. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij bevoegd is om aan eiseres bestuurlijke boetes op te leggen wegens zeven overtredingen van de meststoffenwetgeving.
Aanwending van de bevoegdheid (verwijtbaarheid / matiging van de boete)
10 Eiseres stelt dat er sprake is van onwerkbare wetgeving. De wetgeving is star en bemoeilijkt een snel handelen. De laadlocaties kunnen op het laatste moment nog worden gewijzigd door de slachterijen en als zij niet meebeweegt, raakt zij opdrachten kwijt aan andere vervoerders, aldus eiseres. Verder stelt eiseres dat zij niet in de gelegenheid is gesteld om haar zienswijze te geven, alvorens haar de bestuurlijke boetes zijn opgelegd. Door dit niet te doen heeft verweerder in strijd met artikel 4:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gehandeld.
11. De rechtbank overweegt als volgt.
11.1.
Artikel 5:41 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Volgens de jurisprudentie wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de overtreder aannemelijk te maken dat hij/zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om overtredingen te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen.
Uit de stukken (met name het verslag van de hoorzitting) en het verhandelde ter zitting blijkt dat eiseres om praktische, logistieke en financiële redenen zich niet altijd houdt aan de toepasselijke wettelijke regels met betrekking tot de melding van het vervoer van dierlijke mest buiten Nederland. Het is dan ook de eigen keuze van eiseres om in voorkomende gevallen de regels niet na te leven. De rechtbank voegt hier nog aan toe dat deze regels gelden voor alle vervoerders van dierlijke mest. Dat eiseres opdrachten verliest aan andere vervoerders als zij niet snel genoeg kan inspelen op wijzigingen, geldt ook voor deze andere vervoerders. Dit betekent dat eiseres ook extra opdrachten kan verwerven indien een andere vervoerder, vanwege het wettelijke systeem, niet snel genoeg kan inspelen op wijzigingen.
De rechtbank voegt hieraan toe dat verweerder ter zitting heeft meegedeeld dat het kunnen wijzigen van de laadlocatie afhankelijk is van de bestemming van de mest. Indien deze naar het buitenland wordt geëxporteerd, moet de wijziging uiterlijk twaalf uur voor het gemelde laadmoment geschieden. Dit is anders indien de mest in Nederland blijft. Alsdan kan tot aan het moment van laden worden gewijzigd. De keuze die de wetgever heeft gemaakt met betrekking tot de (al dan niet beperkte) mogelijkheden tot wijzigen, is ingegeven om enerzijds te kunnen controleren op naleving van de meststoffenwetgeving en anderzijds om de marktspelers afdoende ruimte te geven om hun werkzaamheden efficiënt te kunnen plannen en uitvoeren. Verweerder heeft ter zitting onbestreden gesteld dat vorenstaande met de sector is besproken en dat deze heeft aangegeven dat hij met deze regels kan leven.
Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat van verminderde of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid geen sprake is.
11.2.
De artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb bepalen dat in bepaalde situaties een belanghebbende in de gelegenheid moet worden gesteld zijn/haar zienswijze te geven, alvorens een besluit te nemen.
Artikel 4:12, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan de toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 achterwege kan laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak indien (a) tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld, en (b) de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
Artikel 5:53, eerste lid, van de Awb bepaalt dat dit artikel van toepassing is indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Het derde lid bepaalt dat, in afwijking van afdeling 4.1.2, de overtreder steeds in de gelegenheid wordt gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
De rechtbank onderschrijft verweerders standpunt, zoals neergelegd in zijn verweerschrift, pagina 5, dat een voornemen tot het nemen van een daadwerkelijk besluit niet is vereist nu de zeven boetes allen lager zijn dan € 340,-.
Van matiging wegens schending van het bepaalde in artikelen 4:7 en/of 4:8 van de Awb is daarom geen sprake.
Aanwending van de bevoegdheid (evenredigheid)
12. Eiseres stelt dat de boete niet in verhouding staat tot de overtredingen en dat er sprake is van dubbele beboeting.
13. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
13.1.
Artikel 5:46, derde lid, van de Awb bepaalt dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
In deze zaak is sprake van wettelijk gefixeerde boetes. Immers, in bijlage M van de Uitvoeringsregeling staat per feitcode vermeld welke wettelijke bepalingen zijn overtreden en welke boete hierbij hoort. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden aangedragen waarom de van toepassing zijnde boetes bij feitcodes M259, M303 en M486 (respectievelijk € 300, € 200 en € 300) in deze zaak te hoog zouden zijn. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
13.2.
De rechtbank constateert dat er sprake is van gedragingen / handelingen die van elkaar zijn te onderscheiden. De overtredingen kunnen dan ook afzonderlijk van elkaar worden begaan en de overtredingen zijn tevens afzonderlijk beboetbaar gesteld in de Uitvoeringsregeling en de daarbij behorende bijlage M. Van de door eiseres gestelde dubbele beboeting is dan ook geen sprake.
Overig
14. Eiseres stelt dat verweerder heeft verzuimd om in het bestreden besluit een expliciete beslissing te nemen op haar verzoek om vergoeding van de proceskosten in de bezwaarfase. Verder heeft verweerder verzuimd om eiseres expliciet te wijzen op de mogelijkheid van het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening te treffen.
15. De rechtbank overweegt hierover dat, nu het primaire besluit niet is herroepen wegens aan verweerder te wijten onrechtmatigheid, een vergoeding van de proceskosten in de bezwaarfase op grond van artikel 7:15 van de Awb niet aan de orde is. Indien verweerder wel een daadwerkelijke beslissing zou hebben genomen op dit verzoek, zou verweerder dit verzoek hebben afgewezen. De rechtbank zal dit gebrek in het bestreden besluit passeren onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 6:22 van de Awb, nu aannemelijk is dat eiseres hierdoor niet is benadeeld.
De verplichting om een belanghebbende te wijzen op de mogelijkheid van beroep is neergelegd in artikelen 6:23 en 7:12, vierde lid, van de Awb. Er bestaat geen wettelijke verplichting om een belanghebbende te wijzen op de mogelijkheid om een voorlopige voorziening te vragen. Het niet vermelden van deze mogelijkheid is dan ook niet te duiden als de schending van een wettelijk voorschrift. De rechtbank gaat hieraan voorbij.
16. Het beroep is ongegrond.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.