ECLI:NL:CBB:2018:319

Uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 16/788

17040

uitspraak van de meervoudige kamer van 3 juli 2018 op het hoger beroep van:

DIS B.V., te Sittard, appellante

(gemachtigde: mr. F.M. van Hasselt),

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juli 2016, kenmerk ROT 15/6814, in het geding tussen

appellante
en

de
minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport(de minister), alsmede de
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit(de NVWA), gevestigd te Utrecht,

(gemachtigden: mr. G.A. Dictus en mr. S.H.G. Cnossen)

Procesverloop in hoger beroep

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 21 juli 2016 (ECLI:NL:RBROT:2016:5622).

De NVWA heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2018.

Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts zijn voor appellante verschenen [naam 1] , [naam 2] en dr. [naam 3] , Em. Prof. Toxicology aan de [naam 4] . De NVWA heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en door mr. J.P. Heinrich. Voorts zijn voor de NVWA verschenen
dr. Y.M. Huigen en R.N. Ramsoudh, beiden werkzaam bij de NVWA, en dr. W.C. Mennes, werkzaam bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (het RIVM).

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Op 11 juli 2014 hebben de Belgische autoriteiten door middel van een melding in het Rapid Alert System for Food and Feed (RASFF-melding) de Europese Commissie geattendeerd op het additief trinatriumcitraat met een te hoog arseengehalte. Op
27 februari 2015 heeft de NVWA ten aanzien van de producten van appellante, waarin voornoemd additief is verwerkt, de Europese Commissie door middel van een addendum (hierna: aanvullende RASFF-melding) op de oorspronkelijke RASFF-melding op de hoogte gesteld van het bestaan van een risico voor de gezondheid van de mens.

1.3

Bij e-mail van 4 maart 2015 heeft appellante de NVWA verzocht de autoriteiten uit de andere lidstaten te berichten dat een zogenoemde recall van haar producten uit de detailhandel wat de NVWA betreft niet nodig is, om zo (veel) grotere schade te voorkomen. In reactie op dit verzoek, heeft de NVWA per e-mail van diezelfde dag appellante het volgende, voor zover van belang, bericht:

“Ten aanzien van uw verzoek of de NVWA de autoriteiten van andere lidstaten wil informeren over de grootte van de in Nederland uitgevoerde recall kan ik u melden dat het niet aan de NVWA is om dit te doen. Het is aan de betreffende autoriteiten in de lidstaten zelf om een risicobeoordeling te maken om te bepalen hoe de recall in hun lidstaat dient te worden uitgevoerde en tot hoever.”

1.4

Bij brief van 5 maart 2015 heeft appellante de NVWA wederom verzocht om de bevoegde autoriteiten in de andere lidstaten te informeren dat een recall van haar producten uit de detailhandel niet nodig is. Bij brief van 16 maart 2015 heeft de NVWA appellante daarop het volgende, voor zover van belang, bericht:

“Aan uw verzoek kan helaas niet tegemoet worden gekomen. Zoals in het emailbericht van

4 maart jl. reeds is vermeld, heeft de NVWA volgens het RASFF-systeem, als bedoeld in artikel 50 van Verordening (EG) nr. 176/2002, een melding gemaakt van een product dat niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet vanwege een te hoog gehalte aan arseen. Het is vervolgens aan de betreffende autoriteiten in de lidstaten zelf om een risicobeoordeling te maken om te bepalen hoe de recall in hun lidstaat dient te worden uitgevoerd en tot hoever.”

1.5

Bij besluit van 18 september 2015, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het e-mailbericht van de NVWA van
4 maart 2015 en de brief van de NVWA van 16 maart 2015 niet-ontvankelijk verklaard. Deze berichten zijn volgens de minister geen besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb), omdat hieraan geen rechtsgevolgen zijn verbonden maar zij slechts informatief van aard zijn. De minister heeft daarbij overwogen dat een RASFF-melding evenmin op rechtsgevolg is gericht.

Uitspraak van de rechtbank

2.1

De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister niet bevoegd was om een beslissing op bezwaar te nemen, maar dat die bevoegdheid aan de NVWA toekomt. Nu de NVWA kenbaar heeft gemaakt het besluit van 18 september 2015 voor haar rekening te nemen, heeft de rechtbank, gelet op artikel 6:22 van de Awb aan dit bevoegdheidsgebrek, dat hierdoor is hersteld, geen gevolgen verbonden.

2.2

De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, voorts het volgende overwogen:

“6.1 Eiseres betoogt dat aan de berichten van 4 en 16 maart 2015 en de daaraan voorafgaande (aanvullende) RASFF-melding een rechtsgevolg is verbonden. In dit verband voert zij aan dat diverse klanten van eiseres (in het buitenland) naar aanleiding van de door NVWA gedane aanvullende RASFF-melding en het weigeren van intrekking daarvan door NVWA, alsnog aanleiding hebben gezien om nog aanwezige voorraden van het door haar geleverde product te blokkeren en uiteindelijk te laten vernietigen.

6.2

Dit betoog volgt de rechtbank niet. De omstandigheid dat eiseres, naar zij stelt, schade heeft geleden door de aanvullende RASFF-melding van NVWA en door de weigering van NVWA die melding te herzien, maakt niet dat reeds om die reden die melding en de berichten van NVWA van 4 en 16 maart 2015 besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb.

6.3

Met NVWA is de rechtbank van oordeel dat uit het stelsel van artikel 50 van Verordening (EG) nr. 178/2002 en artikel 6 van Verordening (EU) nr. 16/2011 volgt dat de autoriteit - in dit geval NVWA - gehouden is een aanvullende RASFF-melding te doen aan de Commissie of een vervolgkennisgeving te doen indien zich een situatie voordoet als in die bepalingen. Het doen van een dergelijke melding vergt geen nadere beslissing van NVWA. Verder volgt uit dit stelsel dat de RASFF-melding zelf geen rechtsgevolgen beoogt te sorteren. Het betreft immers een waarschuwing aan de autoriteiten van de lidstaten die via het netwerk van de Commissie loopt. Indien de autoriteiten daar gevolgen aan verbinden als bedoeld in artikel 17, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 178/2002 dan kunnen daartegen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen worden aangewend.

7. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat de gestelde schade die eiseres zou hebben geleden een feitelijk gevolg kan zijn van de consequenties die afnemers (in het buitenland) van de door eiseres geproduceerde energiedrank hebben verbonden aan de RASFF- melding en opvolgende berichtgeving van NVWA (of buitenlandse autoriteiten). Het staat eiseres vrij zich tot de burgerlijke rechter te wenden indien zij meent dat NVWA tekort is geschoten in het doen of nalaten van vervolgkennisgevingen als bedoeld in artikel 6 van Verordening (EU) nr. 16/2011 en zij daardoor schade heeft geleden die aan NVWA is toe te rekenen. Voor de bestuursrechter ligt in dezen bij gebreke van een schade toebrengend besluit echter geen taak.”

2.2

De rechtbank concludeert dat de NVWA het bezwaar van appellante tegen de e-mail van 4 maart 2015 en de brief van 16 maart 2015 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.
In hoger beroep staat niet ter discussie dat de NVWA het besluit van 18 september 2015 voor haar rekening heeft genomen en dat de minister geen partij is.

4.
Voor zover de NVWA heeft gesteld dat het hoger beroep van appellante reeds ongegrond dient te worden verklaard omdat het hoger beroepschrift nagenoeg identiek is aan het beroepschrift, overweegt het College als volgt. Uit het hoger beroepschrift kan, hoewel het summier is onderbouwd, worden opgemaakt dat appellante zich richt tegen het oordeel van de rechtbank dat de berichten van de NVWA van 4 maart 2016 en 16 maart 2016 en de daaraan voorafgegane aanvullende RASFF-melding geen rechtsgevolgen beogen te sorteren, nu appellante deze beschouwt als maatregelen, waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Gelet hierop is voldoende duidelijk waartegen het hoger beroep van appellante zich richt en zal dit inhoudelijk worden behandeld.

5.1

Appellante betoogt dat zowel de aanvullende RASFF-melding als de berichten van de NVWA van 4 maart 2015 en 16 maart 2015 besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb, nu deze gezien kunnen worden als maatregelen waartegen bezwaar kan worden gemaakt.

5.2

De NVWA voert aan dat haar berichten van 4 maart 2015 en 16 maart 2015 slechts een informatief karakter hebben en niet op enig rechtsgevolg zijn gericht, nu deze uitsluitend de feitelijke mededeling bevatten dat het aan de betreffende autoriteiten in de lidstaten is om een risicobeoordeling te maken om te bepalen hoe de recall in hun lidstaten dient te worden uitgevoerd en tot hoever. De NVWA stelt voorts dat het doen van een RASFF-melding geen verandering brengt in de juridische status van appellante. Dat is pas het geval bij een eventuele beslissing van die autoriteiten om daadwerkelijk maatregelen op te leggen. De NVWA vergelijkt het doen van een (aanvullende) RASFF-melding met een aanmelding in het systeem opsporing en signalering op grond van Verordening (EG) 1469/95 en wijst in dit verband op de uitspraak van het College van 31 augustus 2001, ECLI:NL:CBB:2001:AD3485.

6.1

Het College is met de rechtbank van oordeel dat de e-mail van 4 maart 2015 van de NVWA en de brief van 16 maart 2015 van de NVWA, alsook de daaraan voorafgegane aanvullende RASFF-melding van de NVWA, geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daartoe overweegt het College als volgt.

6.2

Volgens vaste jurisprudentie van het College, zoals onder andere blijkend uit de uitspraken van 31 augustus 2001 (ECLI:NL:CBB:2001:AD3485), 31 maart 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:120) en 25 mei 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:140), dient een rechtshandeling als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb gericht te zijn op enig rechtsgevolg. Met de rechtbank is het College van oordeel dat uit artikel 50 van Verordening (EG) nr. 178/2002 en artikel 6 van Verordening (EU) nr. 16/2011 volgt dat de autoriteit, zijnde de NVWA, gehouden is een aanvullende RASFF-melding te doen aan de Commissie of een vervolgkennisgeving te doen, indien zich een situatie voordoet als omschreven in die bepalingen. Uit deze bepalingen volgt voorts dat de RASFF-melding zelf geen rechtsgevolgen beoogt te sorteren, nu het gaat om informatieverstrekking aan de autoriteiten van de andere lidstaten via het netwerk van de Commissie. De omstandigheid dat de NVWA gevolg geeft aan een op hem rustende verplichting tot informatieverstrekking, kwalificeert het daarop gerichte handelen niet tot een rechtshandeling. Het doen van een (aanvullende) RASFF-melding is derhalve geen rechtshandeling. Pas indien de autoriteiten gevolgen verbinden aan een (aanvullende) RASFF-melding, in de vorm van maatregelen en sancties als bedoeld in artikel 17, tweede lid, derde volzin, van Verordening (EG) nr. 178/2002, kunnen daartegen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen worden aangewend.

6.3

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de door de NVWA gedane aanvullende RASFF-melding, de e-mail van 4 maart 2015 van de NVWA en de brief van de NVWA van 16 maart 2016 niet zijn gericht op enig rechtsgevolg en dat de rechtbank derhalve op goede gronden heeft geoordeeld dat verweerder de hiertegen gemaakte bezwaren terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.

Conclusie

7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.

8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.A.J. van Lierop, mr. S.C. Stuldreher en
mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 juli 2018.

w.g. W.A.J. van Lierop w.g. A. Verhoeven