ECLI:NL:CBB:2016:94

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 13/674

5101

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2016 in de zaak tussen

[naam 1] , te [plaats] , appellant

(gemachtigde: [naam 2] ),

de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels).

Procesverloop

Bij besluit van 25 april 2013 heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) een korting van 23% op de aan appellant voor het jaar 2012 te verlenen rechtstreekse betalingen vastgesteld wegens het niet naleven van randvoorwaarden.

Bij besluit van 29 juli 2013 heeft verweerder het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen het besluit van 29 juli 2013 beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 22 mei 2014 heeft verweerder de grondslag van het besluit van 29 juli 2013 aangevuld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2015. Partijen zijn verschenen bij hun gemachtigden.

Met een beschikking van 12 juni 2015 heeft het College het ter zitting gesloten onderzoek heropend. Daarbij heeft het College verweerder in de gelegenheid gesteld een reactie te geven op het door appellant ter zitting gedane verzoek aan het College tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie). Tevens heeft het College verweerder verzocht bepaalde schriftelijke inlichtingen te verstrekken.

Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 10 juli 2015 en daarbij nadere stukken overgelegd.

Appellant heeft, nadat het College zijn verzoek tot het verlengen van de daarvoor gestelde termijn had afgewezen, geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om te reageren op voormelde reactie van verweerder.

Het College heeft partijen vervolgens gevraagd om toestemming voor het achterwege laten van een nadere zitting, maar deze toestemming niet van beide partijen verkregen.

Het nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2016. Partijen zijn verschenen bij hun gemachtigden.

Overwegingen

1. Het beroep tegen het besluit van 29 juli 2013 wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 22 mei 2014. In dit geding ligt daarom ter beoordeling voor het besluit van 29 juli 2013 zoals aangevuld bij het besluit van 22 mei 2014 (bestreden besluit).

2. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

2.1

Appellant is een veehouder van onder andere – niet melkgevende – runderen. Hij is geregistreerd als gewetensbezwaarde voor de identificatie en registratie van runderen (gewetensbezwaarde) en voldeed ten tijde van het bestreden besluit aan het door verweerders ministerie opgestelde Protocol “Gewetensbezwaarden identificatie en registratie” van 17 september 2002 (het Protocol). Dit betekent dat appellant met inachtneming van de voorwaarden van het Protocol de door hem op zijn bedrijf gehouden runderen niet hoeft te oormerken en gebruik mag maken van de in het Protocol beschreven alternatieve identificatiemethode waarbij onder meer gebruik wordt gemaakt van identificatiekaarten met foto’s van alle runderen. Bij brief van 21 januari 2008 – mede verzonden aan appellant – heeft verweerder de gewetensbezwaarden voor de identificatie en registratie van runderen ervan op de hoogte gesteld dat de toestemming om runderen op een alternatieve wijze te identificeren uitsluitend nationaal betekenis heeft en niet in het kader van Europese verplichtingen die verband houden met de rechtstreekse betalingen. In die brief is verder nog vermeld dat bij opzettelijke niet-naleving van de verplichting om de runderen overeenkomstig de Europese regelgeving te identificeren (met een oormerk) en te registreren, op deze betalingen een korting van 20% wordt opgelegd.

2.2

Appellant heeft voor het jaar 2012 rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling aangevraagd.

2.3

Op 31 januari 2012 hebben twee medewerkers van de Algemene Inspectiedienst (AID) het bedrijf van appellant bezocht en gecontroleerd. De bevindingen van dat onderzoek zijn weergegeven in rapporten van 10 februari 2012 en 20 februari 2012 waarvan de inhoud hierna onder 6.2 en 7.2 meer uitgebreid is weergegeven. Kort gezegd is in die rapporten vermeld dat er voor de op het bedrijf aanwezige runderen geen zindelijke en droge ligplaatsen waren, dat aan een ziek en liggend rund medische zorg en een afgezonderde ligplaats is onthouden en dat er in de buurt van de runderen scherpe voorwerpen aanwezig waren waaraan zij zich konden verwonden.

2.4

Op 7 en 8 maart 2012 hebben toezichthouders van de AID het bedrijf van appellant opnieuw gecontroleerd. De bevindingen van dat onderzoek zijn weergegeven in rapporten van 20 maart 2012 en 2 april 2012, en in een proces-verbaal van 2 mei 2012. Daaruit blijkt, samengevat en vooruitlopend op wat daarover hierna onder 4.2 en 5.2 is overwogen, dat op
7 maart 2012 is waargenomen dat niet alle veertig op het bedrijf aanwezige runderen de beschikking hadden over een droge en zindelijke ligplaats, schoon en voldoende drinkwater en ruwvoeder. Aan appellant is een korte termijn geboden om deze situatie te beëindigen. Na het verstrijken van die termijn, op 8 maart 2012, hebben de toezichthouders en een controlerend dierenarts het bedrijf van appellant opnieuw bezocht en vastgesteld dat de eerder aangetroffen situatie nog niet was verbeterd. Naar aanleiding van deze controle heeft de controlerend dierenarts een diergeneeskundige verklaring, gedateerd 12 maart 2012, opgesteld, waarover hierna in 4.2 en 5.2 meer wordt vermeld. Op 8 maart 2012 zijn later op die dag in opdracht van verweerder de stallen schoongemaakt, de runderen voorzien van strooisel en ruwvoer en is de waterleiding gerepareerd.

2.5

Op 11 maart 2012 heeft een door appellant ingeschakelde dierenarts, [naam 3] ( [naam 3] ), de conditie van de op het bedrijf aanwezige runderen beoordeeld. Hij heeft zijn bevindingen vastgelegd in een verklaring van 14 maart 2012, waarvan de inhoud hierna onder 4.3 is weergegeven.

2.6

Op 21 november 2012 is bij wijze van steekproef gecontroleerd of de vijftig runderen die op die datum in het register voor de identificatie en registratie (I&R-register) op het Uniek Bedrijfsnummer (UBN) van appellant waren geregistreerd, op het bedrijf van appellant aanwezig waren. Uit een van die controle opgemaakt rapport van 21 november 2012 blijkt dat alle geregistreerde runderen op het bedrijf van appellant aanwezig waren en deze runderen niet waren geoormerkt.

2.7

Op grond van de hiervoor onder 2.3 tot en met 2.6 genoemde bevindingen heeft verweerder bij het bestreden besluit aan appellant een korting opgelegd op de hem voor het jaar 2012 te verlenen rechtstreekse betalingen wegens het niet naleven van de volgende randvoorwaarden:
- de verplichting alleen toegelaten identificatiemiddelen (oormerken) voor runderen te gebruiken;
- de voorwaarde dat een dier voldoende en goed voer krijgt;

- de voorwaarde dat dieren toegang hebben tot een voldoende hoeveelheid schoon water of toegang hebben tot een andere manier om aan de behoefte aan water te voldoen;
- de verplichting dieren die ziek of gewond lijken onmiddellijk op passende wijze te verzorgen of een dierenarts te raadplegen;
- de verplichting een ziek of gewond dier zo nodig af te zonderen in een passend onderkomen;

- de verplichting behuizingen en inrichtingen voor de beschutting van een dier zo te ontwerpen, maken en onderhouden dat het dier zich niet kan verwonden.
De korting is vastgesteld op 23%, waarvan 20% wegens de opzettelijke niet-naleving van de oormerkplicht en 3% wegens de niet-naleving van de overige randvoorwaarden.

3. Ter beoordeling van het College staat of het besluit tot vermindering van de bedrijfstoeslag met een randvoorwaardenkorting van 23% in rechte stand kan houden. Het College zal de door appellant aangevoerde beroepsgronden met betrekking tot de niet-naleving van de oormerkverplichting, onderscheidenlijk de overige randvoorwaarden, hierna zoveel mogelijk volgens dit onderscheid afzonderlijk weergeven en beoordelen.

4. Het College stelt voorop dat op grond van de in de bijlage bij het bestreden besluit genoemde unierechtelijke en nationale bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van volksgezondheid, diergezondheid, gezondheid van planten en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.

Randvoorwaarde verplichting tot oormerken van runderen

5. Tot de uit voormelde regelgeving voortvloeiende eisen behoort de verplichting om bij de op het bedrijf aanwezige runderen, geboren na 31 december 1997, oormerken aan te brengen. Deze verplichting, die is neergelegd in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000, in samenhang met de relevante bepalingen van de Regeling identificatie en registratie van dieren (de oormerkverplichting), heeft betrekking op regels op het gebied van gezondheid.

6.1

Appellant betwist dat hij niet voldoet aan de oormerkverplichting. Nu hij is erkend als gewetensbezwaarde en voldoet aan de voorwaarden van het Protocol, voldoet hij door gebruik te maken van de in het Protocol toegestane alternatieve identificatiemethode aan het doel van artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000, te weten: het traceerbaar maken van (alle verplaatsingen van) runderen ter voorkoming van onder meer de verspreiding van besmettelijke dierziekten en het effectief kunnen bestrijden van dergelijke ziekten. Materieel is daarom geen sprake van het niet-naleven van de oormerkverplichting.

6.2

Appellant stelt dat zijn doen en laten in deze wordt beschermd op basis van het in artikel 10 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) neergelegde recht op vrijheid van geweten. Bij de toepassing van de randvoorwaardenregeling moet rekening worden gehouden met het feit dat hij als gewetensbezwaarde is erkend. Het Hof van Justitie heeft weliswaar geoordeeld dat de randvoorwaarden uitsluitend gelden voor marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor hebben gekozen een beroep te doen op een landbouwsteunregeling, maar appellant heeft de inkomenssteun nodig om in zijn levensonderhoud te voorzien en zijn bedrijf draaiende te houden. Hierbij acht appellant van belang dat hij al runderen hield voordat de oormerkverplichting werd ingevoerd en al gewetensbezwaarde was voordat het systeem van randvoorwaarden van kracht werd. Hij heeft genoemde keuzevrijheid dus niet. Volgens appellant is onduidelijk hoe artikel 10 van het Handvest zijn weerslag dient te krijgen in een zaak als deze. Hierbij wijst appellant op het bepaalde in artikel 13 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) over het rekening houden met het welzijn van dieren als wezens met gevoel, onder eerbiediging van gebruiken van lidstaten met betrekking tot met name godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed. Volgens appellant moet het weigeren van oormerken als gebruik in de zin van die bepaling worden geëerbiedigd in de Europese Unie, omdat zijn gewetensbezwaren door de Nederlandse Staat zijn gehonoreerd en dit past in een Nederlandse traditie, waarin zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met gewetensbezwaren, gestoeld op godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuigingen. Hiervan moet rekenschap worden gegeven in de randvoorwaardenregeling.

6.3

Voorts stelt appellant dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat hij de oormerkverplichting opzettelijk niet is nagekomen, omdat hij is erkend als gewetensbezwaarde, hij niet anders kan handelen en er met de in het Protocol toegestane alternatieve identificatiemethode voor zorgt dat de runderen wel geïdentificeerd kunnen worden. Vanwege zijn geweten beroept appellant zich ook op overmacht.

6.4

Appellant verzoekt het College om de volgende prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie:

Moet een randvoorwaardenkorting worden opgelegd voor het niet oormerken van runderen, terwijl de houder van de runderen middels een door de nationale autoriteit erkend alternatief systeem van identificatie en registratie (het Protocol) voldoet aan het doel van de verplichting van identificatie en registratie van zijn runderen?

Is er in dit geval sprake van opzettelijk niet-naleven als bedoeld in artikel 24, derde lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, nu appellant vanwege zijn geweten niet kan overgaan tot oormerken en daarbij wel gezorgd heeft voor een afdoende alternatieve wijze van identificeren en registreren?

Is er – indien opzettelijk niet-naleven van artikel 4, eerste lid, van (EG) nr. Verordening 1760/2000 wordt aangenomen – in dit specifieke geval reden om vangwege alle omstandigheden van dit geval te besluiten geen korting op te leggen, c.q. een lagere korting op te leggen dan 20 %, dit mede in het licht van artikel 24, derde lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 en artikel 72, eerste lid, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1122/2009?

Komt appellant als erkend gewetensbezwaarde voor het oormerken van runderen beroep toe op artikel 73, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009, omdat hij geen schuld heeft aangezien hij zijn geweten volgt en gezorgd heeft voor een alternatief I&R-systeem?.

7.1

Het College stelt vast dat de runderen van appellant in 2012 niet waren voorzien van de ingevolge genoemde bepalingen vereiste oormerken. Hiermee voldoet appellant naar het oordeel van het College niet aan de oormerkverplichting.

7.2

Het College volgt appellant niet in zijn stelling dat er in zijn geval geen sprake is van het niet naleven van de oormerkverplichting, omdat hij materieel wel aan deze verplichting voldoet om de door hem daartoe genoemde redenen. Hiertoe stelt het College vast dat Verordening (EG) nr. 1760/2000 voor de houders van runderen, zoals appellant, die wegens gewetensbezwaren de in artikel 4 van deze verordening voorgeschreven oormerken niet bij hun runderen wensen aan te brengen, niet voorziet in de mogelijkheid om gebruik te maken van een alternatief systeem ter identificatie van runderen in de plaats van deze oormerken, bijvoorbeeld op de in het Protocol vermelde wijze. Volgens genoemde bepaling mogen alleen runderen bestemd voor culturele of sportieve evenementen (met uitzondering van beurzen en tentoonstellingen) in de plaats van met een oormerk worden geïdentificeerd volgens een door de Commissie erkend identificatiesysteem dat gelijkwaardige waarborgen biedt. Vast staat dat deze uitzonderingssituatie hier niet aan de orde is. Ook staat vast dat, zoals de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit alle gewetensbezwaarden bij brief van 21 januari 2008 in verband met het Protocol heeft laten weten, de in het Protocol vermelde alternatieve wijze van identificatie van runderen niet door de Europese Commissie is geaccepteerd. In zijn brief aan het College van 10 juli 2015 heeft verweerder desgevraagd uiteengezet dat hij regelmatig (informeel) contact met de Europese Commissie heeft gehad over de handhaving van de verplichting tot oormerken ten aanzien van rundveehouders zoals appellant, die bezwaren hebben tegen deze verplichting, maar dat dit er tot op heden niet toe heeft geleid dat de Europese Commissie de genoemde alternatieve identificatiewijze heeft aanvaard. Dit betekent naar het oordeel van het College dat het Protocol alleen op nationaal niveau betekenis heeft en niet in het kader van de Europese regelgeving, zoals de directe inkomenssteun (zie de uitspraak van het College van 25 mei 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BQ6435). Hetgeen appellant in verband met het Protocol heeft aangevoerd kan dus niet leiden tot de conclusie dat hij wel heeft voldaan aan de randvoorwaarde tot oormerken.

7.3

Uit het vorenstaande volgt dat op grond van Verordening (EG) nr. 1760/2000 de randvoorwaarde inzake het oormerken van runderen ook geldt voor appellant. Vast staat dat appellant aan die randvoorwaarde niet heeft voldaan. Ingevolge titel IV, hoofdstuk III, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 is verweerder, indien een geconstateerd geval van niet-naleving van een randvoorwaarde het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer (artikel 71), dan wel met opzet is begaan (artikel 72), verplicht tot het opleggen van een randvoorwaardenkorting.

7.4.1

Het College begrijpt hetgeen appellant heeft aangevoerd met betrekking tot artikel 10 van het Handvest aldus dat hij stelt dat sprake is van een inbreuk op het recht op vrijheid van geweten indien hem, als gewetensbezwaarde voor het oormerken van runderen, een randvoorwaardenkorting wordt opgelegd wegens het niet oormerken van runderen.

7.4.2

Het recht op vrijheid van geweten is neergelegd in artikel 10 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) en het hiermee corresponderende artikel 9 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM). Anders dan appellant veronderstelt, ziet het College geen grond voor het oordeel dat met de korting wegens het niet naleven van de verplichting tot oormerken sprake is van een inbreuk op genoemd grondrecht. In het midden latend of bij appellant sprake is van een overtuiging in de zin van genoemde bepalingen, is hiervoor redengevend dat de randvoorwaarden alleen gelden voor marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor hebben gekozen een beroep te doen op een landbouwsteunregeling (vgl. de arresten van het Hof van Justitie van 18 november 1987, Maizena e.a., 137/85, ECLI:EU:C:1987:225, punt 13; 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C 210/00, ECLI:EU:C:2002:440, punt 41; en 5 juni 2012, Bonda, C-489/10, ECLI:EU:C:2012:319, punt 30). Deze keuze houdt in dat marktdeelnemers, zoals appellant, in vrijheid tevens de mogelijkheid aanvaarden dat hen bij niet-naleving van één of meerdere randvoorwaarden een korting wordt opgelegd met inachtneming van de daarvoor geldende wettelijke regels. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen grond voor een ander oordeel.

7.4.3

Appellant heeft in dit verband ook een beroep gedaan op artikel 13 van het VWEU, dat luidt als volgt:

“Bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de Unie op het gebied van landbouw, visserij, vervoer, interne markt en onderzoek, technologische ontwikkeling en de ruimte, houden de Unie en de lidstaten ten volle rekening met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren als wezens met gevoel, onder eerbiediging van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en gebruiken van de lidstaten met betrekking tot met name godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed.”

De vraag rijst of deze unierechtelijke bepaling rechtstreekse werking heeft en voor particulieren, zoals appellant, rechten doet ontstaan die zij kunnen inroepen tegenover de Lid-Staat en die de nationale rechter moet handhaven. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie is daarvan sprake indien een unierechtelijke bepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is. Een unierechtelijke bepaling is onvoorwaardelijk, wanneer zij een verplichting oplegt die aan geen enkele voorwaarde is gebonden en die voor haar uitvoering of werking niet afhangt van een handeling van de instellingen van de Unie of van de lidstaten. Een bepaling is voldoende nauwkeurig om door een justitiabele te kunnen worden ingeroepen en door de rechter te kunnen worden toegepast, wanneer de erin vervatte verplichting in ondubbelzinnige bewoordingen is geformuleerd (zie bv. het arrest Suzanne Gassmayr, C‑194/08, EU:C:2010:386, punt 45).

Naar het oordeel van het College is de bepaling van artikel 13 van het VWEU niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig in vorengenoemde zin. Er slechts sprake van een opdracht aan de EU en de lidstaten om bij het formuleren en uitvoeren van beleid op enkele nader genoemde gebieden rekening te houden met hetgeen is vereist voor het welzijn van dieren, waarbij hen handelingsvrijheid toekomt bij dit te bereiken, open geformuleerde doel. Dit betekent dat genoemde bepaling geen rechtstreekse werking in de nationale rechtsorde heeft, zodat appellant daarop tevergeefs een beroep doet.

7.5.1

Het College volgt appellant evenmin in zijn stelling dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat hij de aan de orde zijnde randvoorwaarde opzettelijk in de zin van artikel 72, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 niet heeft nageleefd. Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 27 februari 2014, Van der Ham, C-396/12, ECLI:EU:C:2014:98, punt 37 overwogen dat het begrip „opzettelijke niet-naleving” in onder meer artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, aldus moet worden uitgelegd dat daarvoor sprake moet zijn van een inbreuk op de voorschriften inzake randvoorwaarden door een steunontvanger die een toestand van niet-overeenstemming met deze randvoorwaarden beoogt of die – zonder dat hij dit doel voor ogen heeft – de mogelijkheid aanvaardt dat die niet-overeenstemming zich voordoet. Artikel 72, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 is de opvolger van artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 en komt naar inhoud en strekking hiermee overeen. Het College ziet daarom geen aanleiding voor twijfel dat vermelde uitleg van het begrip ,,opzettelijke niet-naleving” niet evenzeer van toepassing is op het begrip ,,opzettelijke niet-naleving” in de zin van artikel 72, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009.

7.5.2

Appellant wenst wegens gewetensbezwaren niet te voldoen aan de randvoorwaarde tot oormerken. Dit betekent naar het oordeel van het College dat hij een toestand van niet-overeenstemming met deze randvoorwaarde beoogt. Voor zover appellant van mening is dat geen sprake is van opzet, omdat hij onder de werking van het Protocol als gewetensbezwaarde is erkend en in verband hiermee vanuit zijn overtuiging dat dieren geen pijn en leed mogen worden berokkend niet anders kon handelen dan hij heeft gedaan, overweegt het College dat dit niet wegneemt dat appellant hierdoor de mogelijkheid aanvaardt dat niet-overeenstemming met de randvoorwaarde zich voordoet. Het Protocol heeft, als gezegd, in het kader van de Europese regelgeving over de directe inkomenssteun geen betekenis en in de in 2.1 en 3.6 vermelde brief van 21 januari 2008 zijn betrokkenen er duidelijk op gewezen dat het niet voldoen aan de oormerkplicht zou leiden tot een korting op de inkomenssteun.

7.6

Nu de niet-naleving van de randvoorwaarde tot oormerken met opzet is begaan, geldt ingevolge artikel 72, eerste lid, eerste volzin, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 een korting van in de regel 20%. Volgens de tweede volzin van het eerste lid van dit artikel kan het betaalorgaan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, eerste lid, aanhef en onder c, bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen tot maximaal 100%. Appellant stelt met een beroep op deze bepaling dat verweerder hem als gewetensbezwaarde een korting van 15% voor het niet naleven van de randvoorwaarde tot oormerken had moeten opleggen. Het College deelt de opvatting van verweerder dat, gezien de ernst, de omvang en de herhaling van de overtreding, geen aanleiding bestaat voor verlaging van de korting naar 15%. Verweerder heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat naleving van het Protocol niet wegneemt dat de identificatie van de runderen van appellant niet op de in de Europese regelgeving voorgeschreven wijze plaatsvindt, hetgeen ook naar het oordeel van het College als een ernstige niet-naleving moet worden aangemerkt. Voorts heeft verweerder terecht van belang geacht dat de niet-naleving alle op het bedrijf gehouden runderen betreft (de omvang van de overtreding) en dat sprake is van een herhaalde overtreding omdat in 2010 en 2011 ook is geconstateerd dat appellant de verplichting tot oormerken niet heeft nageleefd. Verweerder heeft er op gewezen dat hij het beleid voert om bij herhaalde overtredingen steeds hogere kortingen op te leggen, totdat uiteindelijk uitsluiting volgt, maar dat hij in het geval van appellant hiervan heeft afgezien en de korting heeft beperkt tot 20%. Verweerder heeft in zoverre en naar het oordeel van het College voldoende rekening gehouden met het feit dat appellant wegens gewetensbezwaren geen oormerken bij zijn runderen wenst aan te brengen.

7.7

Voor zover appellant betoogt dat hem geen schuld treft in de zin van artikel 73, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 omdat hij zijn geweten volgt en gebruik maakt van een alternatief identificatiesysteem, slaagt dit betoog reeds niet, omdat dit artikel toepassing mist. Volgens artikel 73, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 zijn de in hoofdstuk I en II bedoelde verlagingen en uitsluitingen niet van toepassing indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of indien hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft. Hoofdstuk I gaat blijkens de titel over “Niet-aangifte van oppervlakten” en hoofdstuk II, getiteld “Bevindingen met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria” heeft betrekking op die criteria. Hoofdstuk III, waarin onder meer artikel 72 is opgenomen, is getiteld: “Bevindingen met betrekking tot de randvoorwaarden”. Er kan naar het oordeel van het College derhalve redelijkerwijs geen twijfel over bestaan dat artikel 73, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 niet van toepassing is op de in hoofdstuk III bedoelde verlagingen en uitsluitingen bij niet-naleving van de randvoorwaarden.

7.8

Gelet op hetgeen is vastgesteld en overwogen in 7.1 tot en met 7.7, ziet het College geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie.

Overige randvoorwaarden

8. Met betrekking tot de overige randvoorwaarden heeft appellant het volgende aangevoerd. Appellant stelt dat er geen dan wel onvoldoende bewijs is dat zijn runderen onvoldoende kwalitatief goed voer en onvoldoende drinkwater kregen. Uit de verklaring van dierenarts [naam 3] van 14 maart 2012 blijkt dat de fysieke conditie van de runderen goed was. Voor het feit dat drie runderen als mager waren beoordeeld, waren oorzaken aanwijsbaar die niet met de voeding te maken hadden. Zij werden door de dierenarts behandeld. Voorts werden alle runderen van voldoende water voorzien, handmatig dan wel via de waterleiding. Vanwege de vorst was in een stal een waterleiding kapot, waardoor de druk van de leiding was gehaald en de runderen handmatig water kregen. Er is slechts sprake van momentopnamen: voer en water hoeven niet voortdurend te worden aangeboden.
Appellant bestrijdt verder dat de sprake is van gevaarzettende uitstekende en scherpe delen in de huisvesting van de runderen. Niet bewezen is dat er dieren verwond waren.

Appellant stelt dat hij het zieke rund verzorgde en dat hij dacht dat de dierenarts voor dit dier nog niet hoefde te worden ingeschakeld. Toen de toezichthouders zeiden dat hij dit wel moest doen, heeft hij de dierenarts gebeld en ook de huisvesting van het dier geregeld.

9.1

Volgens artikel 4, vierde lid, van het Besluit welzijn productiedieren (Besluit) krijgt een dier een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voeder, zodat het in goede gezondheid blijft en aan zijn voedingsbehoeften wordt voldaan. Deze randvoorwaarde heeft betrekking op regels op het gebied van het dierenwelzijn.

9.2

In het hiervoor onder 2.4 genoemde toezichtrapport van 20 maart 2012 en het proces-verbaal van 2 mei 2012 is het volgende vermeld. Bij hun komst in het “bûthús” (koeienstal) zagen de controleurs dat appellant net bezig was de runderen op stal te voorzien van strooisel. De controleurs zagen om circa 10.30 uur in het “bûthús” dat de runderen nog niet waren gevoerd, dat zij aan het stro begonnen te vreten, dat er na circa tien minuten nog maar weinig stro over was en dat het stro werd verstrekt op een vieze ondergrond die was bevuild met mest en urine. De controleurs zagen dat de conditie van het merendeel van de aanwezige runderen sinds hun vorige bezoeken op 31 januari 2012 en 1 februari 2012 achteruit was gegaan. In de “golle” van de boerderij zagen de controleurs drie kalveren, één schaap en één geit. Zij zagen en voelden dat deze dieren (zeer) mager waren en niet beschikten over ruwvoer. Naast de “golle” op de “skuorrereed” zagen de controleurs vier schapen met vier jonge lammeren en één rund, die niet de beschikking hadden over voldoende ruwvoer. Volgens het genoemde toezichtrapport heeft appellant naar aanleiding van de controles verklaard dat er een aantal magere runderen is, wat volgens hem mede komt door het ruwvoer waar minder inzit en dat sommige dieren wel wat dikker konden zijn. De controlerend dierenarts, die de op het bedrijf van appellant aanwezige dieren heeft onderzocht, vermeldt in de naar aanleiding hiervan opgestelde diergeneeskundige verklaring van 12 maart 2012 het volgende. De in het “dwarsbûthús” aanwezige vier runderen, de in het “bûthús” aanwezige, aangebonden runderen, de op het buitenterrein rondlopende veertien runderen en de in de kapschuur gehuisveste schapen, verkeerden allemaal in een matige tot slechte conditie. De ribben en heupen van al deze dieren waren zichtbaar. Eén op het buitenterrein lopend rund was in een zeer slechte conditie: dit dier was cachectisch (uitgemergeld) en de ribben, heupen en het geraamte staken duidelijk uit. De conditie van de in de “skuorreed” verblijvende vier schapen, vier lammeren en één rund, alsmede van de in de “golle” gehuisveste drie runderen, een schaap en een geit was slecht. Ook bij al deze dieren waren de ribben en de heupen zichtbaar. De vijf runderen in de paardenstal/ kapschuur verkeerden eveneens in een slechte conditie: deze runderen waren klein en duidelijk in ontwikkeling achtergebleven, gezien hun grootte van dieren van ongeveer vier tot zes maanden oud, terwijl ze ongeveer één jaar oud waren. Verder is in de diergeneeskundige verklaring vermeld dat niet alle dieren kunnen beschikken over voer en dat de matige tot zeer slechte voedingstoestand van de dieren komt door een langdurend ontoereikende hoeveelheid aan gezond en voor de soort en leeftijd geschikt voeder. Dit leidt tot vermagering en groeiachterstand van de dieren en hun weerstand neemt af, waardoor ze vatbaarder worden voor infecties en ziektes.

9.3

Naar het oordeel van het College mocht verweerder uitgaan van de juistheid van deze bevindingen van de controleurs en de controlerend dierenarts en bieden deze bevindingen voldoende grond voor de vaststelling van verweerder dat appellant de in 9.1 vermelde randvoorwaarde niet heeft nageleefd. Met de door appellant overgelegde verklaring van dierenarts [naam 3] van 14 maart 2012, als hiervoor onder 2.5 en 8 vermeld, heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat genoemde bevindingen onjuist zijn en verweerder vermelde conclusie ten onrechte heeft getrokken. Volgens deze verklaring heeft [naam 3] op 11 maart 2012 gekeken naar de conditie en de gezondheid van de op het bedrijf aanwezige veertig dieren en bij hen een gemiddelde conditiescore van 1.9 vastgesteld, waarbij drie dieren een 1 en de rest een 1.5 of hoger scoorden. Het College stelt vast dat [naam 3] niet nader heeft onderbouwd waarop de door hem gevonden conditiescores zijn gebaseerd, bijvoorbeeld door een beschrijving van zijn waarnemingen. Daarmee ontkracht deze verklaring niet de waarnemingen van de controleurs en de controlerend dierenarts over de beschikbaarheid van voer voor de dieren en evenmin de constatering van de controlerend dierenarts in de diergeneeskundige verklaring dat de door hem onderzochte dieren een matige tot zeer slechte conditie hadden. Het College acht deze diergeneeskundige verklaring, afgezet tegen het globale karakter van de verklaring van [naam 3] , voldoende gespecificeerd en geconcretiseerd. In zijn verklaring heeft de controlerend dierenarts immers per verblijfplaats vermeld welke soorten dieren hij heeft gezien, hoeveel dieren er waren, en heeft hij nader beschreven in welke conditie de dieren zich volgens hem bevonden (zichtbare ribben en heupen, klein voor hun leeftijd en dergelijke).

10.1

In artikel 5, achtste lid, van het Besluit is bepaald dat een dier toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid schoon water of op een andere wijze kan voldoen aan zijn behoefte aan water. Deze randvoorwaarde heeft betrekking op regels op het gebied van het dierenwelzijn.

10.2

In het hiervoor onder 2.4 aangehaalde toezichtrapport van 20 maart 2012 en het proces-verbaal van 2 mei 2012 is ook het volgende vermeld. De controleurs zagen om circa 10.30 uur in het “bûthús” dat de runderen geen of onvoldoende water hadden. Er was wel een drinkwatervoorziening bestaande uit drinkbakjes aanwezig, maar er stond geen druk op de leiding. De ondergrond van de stal was bevuild met mest en urine. De controleurs zagen dat enkele runderen over de vloer likten en bevuild water opnamen dat op de standplaatsen lag. Nadat appellant op verzoek van de controleurs druk op de waterleiding had gezet, zagen de controleurs dat meerdere van de zeventien aangebonden runderen gedurende langere tijd gingen drinken en dat sommige runderen niet konden drinken omdat het drinkbakje werd gebruikt door een ander rund. Ten minste een van de drinkbakjes was besmeurd met mestresten en het rund dat van dit drinkbakje afhankelijk was, had niet de beschikking over een ander drinkbakje. De controleurs voelden aan de huid van de aangebonden en een deel van de los lopende runderen dat deze erg strak was gespannen over het lichaam, wat volgens hen erop duidt dat deze runderen gedurende langere tijd onvoldoende drinkwater hebben gekregen. De controleurs zagen dat de drinkwatervoorziening lek was en dat als gevolg hiervan water terecht kwam op enkele standplaatsen van de runderen en andere mogelijke ligruimtes voor loslopende runderen steeds natter werden. Verder zagen de controleurs dat voor loslopende runderen een waterton beschikbaar was, maar dat hierin bijna geen water meer zat. Volgens de controleurs zouden de runderen water kunnen drinken uit de rondom het erf gelegen sloten, maar zij zagen dat daar geen sprake was van schoon drinkwater, mede als gevolg van spoelwater afkomstig van de mesthoop en het erf. Naast de “golle” op de “skuorrereed” zagen de controleurs vier schapen met vier jonge lammeren en één rund, die niet de beschikking hadden over schoon drinkwater. In de kapschuur zagen de controleurs een hok met vijf kalveren en een trog waarin het aanwezige water was besmeurd met mestresten. Volgens het genoemde toezichtrapport heeft appellant naar aanleiding van de controles verklaard dat de drinkwatervoorziening in de winter kapot is gevroren, dat hij de dieren met de hand twee keer daags 20 liter water geeft en dat het niet ideaal en goed is dat een drinkbakje is besmeurd met mest. In de diergeneeskundige verklaring van 12 maart 2012 is vermeld dat de dierenarts bij een aantal runderen heeft vastgesteld dat de huid strak was (turgor) en dat dit erop wijst dat de runderen gedurende langere tijd geen dan wel onvoldoende drinkwater tot hun beschikking hadden.

10.3

Het College is van oordeel dat verweerder, gezien de in 10.2 weergegeven inhoud van het toezichtrapport en het proces-verbaal, terecht heeft vastgesteld dat appellant artikel 5, achtste lid, van het Besluit niet heeft nageleefd. Gelet op de waarnemingen van de controleurs met betrekking tot de kapotte drinkwatervoorziening en de beschikbaarheid van water op andere wijze in de verblijfruimten van de dieren, het gedrag van de dieren en de waarneming van de controlerend dierenarts dat bij een aantal runderen sprake was van een turgor, volgt het College appellant niet in zijn stelling dat hij door het handmatig toedienen van water en het in verband hiermee door zijn gemachtigde ter zitting uiteengezette drinkgedrag van runderen in het algemeen, ervoor zorgde dat zijn dieren toegang hadden tot een toereikende hoeveelheid schoon water, ondanks de kapotte waterleiding. Hierbij is nog van belang dat appellant niet consistent is in zijn verklaring over de hoeveelheid water die hij dagelijks verstrekte aan de dieren. Volgens zijn in het toezichtrapport weergegeven verklaring verstrekte hij in totaal veertig liter water per dag, maar ter zitting heeft hij verklaard dat hij drie keer per dag een emmer van twintig liter verstrekte en dat de dieren veertig liter per keer kregen.

11.1

Volgens artikel 4, derde lid, van het Besluit wordt een dier dat ziek of gewond lijkt, onmiddellijk op passende wijze verzorgd en wordt wanneer die zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, zo spoedig mogelijk een dierenarts geraadpleegd. In artikel 5, derde lid, van het Besluit is bepaald dat een ziek of gewond dier zo nodig wordt afgezonderd in een passend onderkomen en dat het onderkomen zo nodig uit droog strooisel bestaat. Deze twee randvoorwaarden hebben betrekking op regels op het gebied van het dierenwelzijn.

11.2

Uit het hiervoor onder 2.3 genoemde toezichtrapport van 10 februari 2012 blijkt dat de controleurs tijdens hun controle op 31 januari 2011 achter de stallen een rund op de vloer zagen liggen, dat daar gelet op de hoeveelheid verse mest achter het rund, vermoedelijk al één of meerdere dagen lag. Het rund was niet afgezonderd; andere runderen konden vrij om dit rund bewegen. Volgens de controleurs verkeerde het rund in matige conditie en kon het niet meer staan. Bij de controle heeft appellant verklaard dat het dier er al twee dagen lag, dat hij nog geen dierenarts had geraadpleegd en het dier wel voer gaf. Vast staat dat de vervolgens in opdracht van verweerder door appellant geraadpleegde dierenarts het rund heeft gedood. Naar het oordeel van het College zou de zorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit erdoor zijn gediend wanneer een dierenarts in opdracht van verweerder bij de controle de gezondheidstoestand van het desbetreffende rund had beoordeeld. In het ontbreken van een diergeneeskundige verklaring ten aanzien van dit rund ziet het College echter onvoldoende reden voor de conclusie dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat appellant vorengenoemde randvoorwaarden niet heeft nageleefd. Die conclusie voert naar het oordeel van het College te ver, gezien de door appellant bij de controle bevestigde waarneming van de controleurs dat het rund meerdere dagen op de bewuste plek lag en dat de naar aanleiding van de controle geraadpleegde dierenarts het noodzakelijk achtte om het rund uit zijn lijden te verlossen. Appellant heeft weliswaar gesteld dat er meerdere redenen kunnen zijn geweest voor de dierenarts om het rund te doden en dat uit de dood van dit dier niet volgt dat het bij de controle ziek was en eerder een dierenarts had moeten worden geraadpleegd, maar hij heeft geen gegevens overgelegd die erop wijzen dat het doden van dit rund niet in verband stond met diens gezondheidstoestand bij de controle. Het College wijst er hierbij nog op dat de zorgplicht van artikel 4, derde lid, van het Besluit geldt voor een dier dat ziek lijkt en dus niet eerst van toepassing is ten aanzien van een dier waarbij is vastgesteld dat het ziek is.

12.1

Volgens artikel 5, vierde lid, van het Besluit zijn behuizingen en inrichting en inrichtingen voor de beschutting van een dier zodanig geconstrueerd en verkeren zij in zodanige staat van onderhoud dat er geen scherpe randen of uitsteeksels zijn die het dier kunnen verwonden. Deze randvoorwaarde heeft betrekking op regels op het gebied van het dierenwelzijn.

12.2

In het toezichtrapport van 10 februari 2012 is vermeld dat de controleurs bij hun controle op 31 januari 2011 op de plaats waar runderen buiten liepen diverse materialen met scherpe en uitstekende delen zagen liggen, waaronder een deel van een kuilsnijder waarvan de tanden schuin naar boven staken en van een trekkerbeugel. Bij dit rapport is een foto gevoegd van het desbetreffende deel van de kuilsnijder. Gelet op deze gegevens, die door appellant niet concreet en gemotiveerd zijn bestreden, is het College van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellant vermelde verplichting niet heeft nageleefd. Bij de beoordeling of sprake is van deze overtreding is niet van belang of is geconstateerd dat dieren verwond zijn, zoals appellant meent, maar is voldoende dat sprake is van scherpe randen of uitsteeksels die een dier kunnen verwonden. Gezien genoemde gegevens heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat van die mogelijkheid sprake was.

13. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen in 9.1 tot en met 12.2 is sprake van de niet-naleving van meerdere randvoorwaarden met betrekking tot regels op hetzelfde gebied, namelijk het dierenwelzijn. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 71, eerste lid, in verbinding met artikel 70, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 gehouden was hiervoor een verlaging van in de regel 3% toe te passen. Niet gebleken is van feiten en omstandigheden die aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van dit percentage tot 1% dan wel het achterwege laten van een korting als bedoeld in die bepaling.

14. Op grond van artikel 70, achtste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 wordt voor de toepassing van kortingen als hier in geding het verlagingspercentage toegepast op het totale bedrag van de som van de rechtstreekse betalingen die is toegekend of moet worden toegekend aan de betrokken landbouwer op grond van steunaanvragen die hij heeft ingediend of nog zal indienen in de loop van het kalenderjaar van de bevinding. De beroepsgrond van appellant dat het onterecht is dat de korting op alle GLB-subsidies wordt toegepast, terwijl een groot deel ervan geen samenhang hebben met de aan de orde zijnde randvoorwaarden, treft daarom geen doel.

Conclusie

15. Het College komt tot de slotsom dat het beroep niet slaagt en ongegrond moet worden verklaard.

16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. J. Schukking en

mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2016.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. J.W.E. Pinckaers