Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/297 25 mei 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 24 maart 2010, bij het College binnengekomen op 26 maart 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 februari 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 9 december 2009, waarbij aan appellant een randvoorwaardenkorting van 20% op de aan hem voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) is vastgesteld, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 13 april 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 3
Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen volgens het in die bijlage bepaalde tijdschema, en de op grond van artikel 5 vastgestelde eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht nemen. (…)
Artikel 6
Verlaging of uitsluiting van betalingen
1. In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie niet worden nageleefd, tengevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de betrokken landbouwer, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die in het kalenderjaar waarin de
niet-naleving plaatsvindt, na toepassing van de artikelen 10 en 11 moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde uitvoeringsbepalingen. (…)
Bijlage III
Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
Punt A. (...)
Volksgezondheid en diergezondheid
Identificatie en registratie van dieren
(…)
8. Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (PB L 204 van 11.8.2000, blz. 1); Artikelen 4 en 7
(…)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 48
Controleverslag
1. (...)
Het verslag bestaat uit de volgende gedeelten:
(...)
c) een evaluatiegedeelte waarin het belang van de niet-naleving voor elk besluit en/of elke norm in kwestie overeenkomstig artikel 7, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt beoordeeld aan de hand van de criteria „ernst”, „omvang”, „permanent karakter” en „herhaling”, met vermelding van welke factoren ook die tot een verhoging of verlaging van de toe te passen korting zouden moeten leiden.
Artikel 66
Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien een geconstateerde niet naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen in de zin van artikel 2, onder d), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3% van dat totale bedrag.
(...)
Artikel 67
Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20 % van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100 % van dat totale bedrag kan gaan. (...)"
Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 2
In deze titel wordt verstaan onder:
- „dier”: rund als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder b) en c), van Richtlijn 64/432/EEG (1),
(...)
Artikel 4
1. Alle dieren op een bedrijf die na 31 december 1997 zijn geboren of na 31 december 1997 worden bestemd voor het intracommunautaire handelsverkeer, worden geïdentificeerd met een door de bevoegde autoriteit goedgekeurd merk in elk oor. (…)
2. Het oormerk wordt aangebracht binnen een door de lidstaat te bepalen termijn vanaf de geboorte van het dier en in elk geval vóórdat het dier het bedrijf waarop het is geboren, verlaat. De bedoelde termijn mag (...) niet langer zijn dan (...) 20 dagen. (...)"
De Regeling luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
10. Artikel 8, eerste, tweede en vierde lid, van de Regeling identificatie en registratie voor dieren, in samenhang met artikel 4, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1760/2000 en artikel 12 van de Regeling identificatie en registratie voor dieren
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellant staat bij verweerder geregistreerd als gewetensbezwaarde voor de identificatie en registratie van runderen. Als zodanig staat verweerder hem toe zijn runderen niet met oormerken, maar op een alternatieve wijze te identificeren.
- Bij brief van 21 januari 2008 - mede verzonden aan appellant - heeft verweerder de gewetensbezwaarden voor de identificatie en registratie van runderen ervan op de hoogte gesteld dat de toestemming om runderen op een alternatieve wijze te identificeren enkel nationaal betekenis heeft en niet in het kader van Europese verplichtingen die verband houden met de rechtstreekse betalingen.
- Appellant heeft voor 2008 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
- De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft bij een controle op het bedrijf van appellant op 12 september 2008 waargenomen dat de 46 op het bedrijf van appellant aanwezige runderen die na 31 december 1997 zijn geboren en ouder zijn dan 20 dagen niet zijn geoormerkt en ook niet geoormerkt zijn geweest.
- Bij besluit van 9 december 2009 heeft verweerder appellant een randvoorwaardenkorting van 20% opgelegd wegens opzettelijke niet-naleving van de verplichting om runderen alleen met toegelaten identificatiemiddelen te identificeren.
- Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de beheerseisen (de randvoorwaarden) na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Eén van de randvoorwaarden is de verplichting om alleen toegelaten identificatiemiddelen voor runderen te gebruiken. Tijdens een fysieke controle op 12 september 2008 is geconstateerd dat appellant bij na 31 december 2007 geboren op het bedrijf aanwezige runderen geen oormerken heeft aangebracht. Hiermee staat vast dat appellant de bedoelde verplichting niet heeft nageleefd. De korting bedraagt 20% omdat de randvoorwaarde welbewust niet is nageleefd.
Appellant staat weliswaar geregistreerd als gewetensbezwaarde, zodat het hem is toegestaan zijn runderen op een alternatieve wijze te identificeren, maar deze toestemming heeft alleen nationaal betekenis, omdat de alternatieve wijze van identificeren door de Europese Commissie niet wordt geaccepteerd.
4. Het standpunt van appellant
Als geregistreerd gewetensbezwaarde voor het aanbrengen van oormerken bij runderen voldoet appellant aan het door verweerder opgestelde "Protocol Gewetensbezwaarden identificatie en registratie". Nu wil verweerder appellant alsnog korten op de uitbetaling van zijn toeslagrechten. Verweerder beroept zich daarbij op Europese regelgeving, maar kan - als nationaal bestuursorgaan - de korting van 20% verlagen tot 1%. Appellant heeft er grote bezwaren tegen dat dezelfde overheid waarmee hij een afspraak maakt die hij naar behoren uitvoert beweert dat hij de regels opzettelijk niet naleeft. Hier is naar de opvatting van appellant sprake van een onbetrouwbare overheid die bedrijven die zich sterk maken voor een dierwaardige omgang met landbouwhuisdieren op de knieën probeert te krijgen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat of het besluit tot vermindering van de bedrijfstoeslag 2008 met een randvoorwaardenkorting van 20% in rechte stand kan houden. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
5.2 Op grond van de in rubriek 2.1 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om bij de op het bedrijf aanwezige runderen, geboren na 31 december 1997, oormerken aan te brengen. Niet in geschil is dat appellant deze verplichting niet naleeft. Hiermee heeft appellant niet voldaan aan de randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun die in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000, in samenhang met de relevante bepalingen van de Regeling identificatie en registratie van dieren, is gesteld. Dit betekent dat verweerder gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen.
5.3 In de omstandigheid dat appellant bij verweerder geregistreerd staat als gewetensbezwaarde voor de identificatie en registratie van runderen en geheel voldoet aan het door verweerders ministerie opgestelde “Protocol Gewetensbezwaarden identificatie en registratie” heeft verweerder geen aanleiding kunnen zien om de randvoorwaardenkorting achterwege te laten of te verlagen. Zoals de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit alle gewetensbezwaarden bij brief van 21 januari 2008 heeft laten weten, is de alternatieve wijze van identificatie van runderen niet door de Europese Commissie geaccepteerd. Dit betekent dat het protocol alleen op nationaal niveau betekenis heeft en niet in het kader van de Europese regelgeving, zoals de directe inkomenssteun. In deze brief heeft de Minister alle betrokkenen er duidelijk op gewezen dat het niet voldoen aan de oormerkplicht zou leiden tot een korting op de inkomenssteun. Aangezien appellant, hoewel tijdig op de hoogte gesteld van de consequenties, de verplichting tot oormerken niet heeft nageleefd, kan naar het oordeel van het College niet worden staande gehouden dat er geen sprake was van opzettelijk niet-naleven als bedoeld in artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004. Verder is niet gebleken van omstandigheden als bedoeld in artikel 67, eerste lid, tweede volzin, van deze verordening die aanleiding hadden kunnen zijn voor een verlaging van de korting tot 15%.
De stelling van appellant dat van verweerder, gelet op zijn eerdere opstelling ten aanzien van oormerkweigeraars, verwacht had mogen worden dat hij gebruik zou maken van de hem toekomende beleidsvrijheid, door de niet-naleving niet als opzettelijk, maar als nalatig te kwalificeren, kan het College niet onderschrijven. Verweerder is gehouden tot loyale uitvoering van de Europese bepalingen.
5.4 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen