Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 12/1126, 13/104 en 13/105
13950
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 december 2014 in de zaken tussen
1. Stichting ZuidOostZorgte Drachten, (ZuidOostZorg)
2. Stichting Woonzorgcentra Flevolandte Lelystad, (Woonzorgcentra Flevoland)
3. Stichting Allévote Goes, (Allévo)
appellanten
(gemachtigden: mr. J.M. van Noort en mr. C.W. Oudenaarden),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigden: mr. drs. J.J. Rijken en mr. M.A.M. Verduijn).
Procesverloop
Bij besluit van 29 februari 2012 heeft verweerster de aanvraag van ZuidOostZorg van 8 december 2011, inhoudende het verzoek om in te stemmen met een reparatie van de boekwaarde door middel van wijziging van de afschrijvingssystematiek afgewezen, op grond van het feit dat appellantes aanvraag door verweerster na de datum 1 juni 2011 is ontvangen.
Bij besluit van 7 november 2012 (het eerste bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van ZuidOostZorg ongegrond verklaard.
Bij besluit van 29 februari 2012 heeft verweerster de aanvraag van Woonzorgcentra Flevoland, van 25 november 2011, inhoudende het verzoek om in te stemmen met een reparatie van de boekwaarde door middel van wijziging van de afschrijvingssystematiek afgewezen, op grond van het feit dat appellantes aanvraag door verweerster na de datum 1 juni 2011 is ontvangen.
Bij besluit van 23 januari 2013 (het tweede bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van Woonzorgcentra Flevoland ongegrond verklaard.
Bij besluit van 29 februari 2012 heeft verweerster de aanvraag van Allévo, van 21 december 2011, inhoudende het verzoek om in te stemmen met een reparatie van de boekwaarde door middel van wijziging van de afschrijvingssystematiek afgewezen, op grond van het feit dat appellantes aanvraag door verweerster na de datum 1 juni 2011 is ontvangen.
Bij besluit van 14 januari 2013 (het derde bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van Allévo ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend. Daarbij heeft verweerster opgemerkt dat de beslissingen op de bezwaren van een groot aantal andere zorginstellingen waarin een gelijke problematiek speelt als in de zaken van appellanten, in afwachting van de uitkomst van de onderhavige beroepen zijn aangehouden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2014. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. De Beleidsregel Afschrijving (CA -337) en de opvolgende Beleidsregels kapitaallasten (CA-300-473 en CA-300-542) gaan voor zorgaanbieders die zijn toegelaten voor de functie verblijf in combinatie met de functies persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding of behandeling als bedoeld in het Besluit zorgaanspraken AWBZ, in beginsel uit van lineaire afschrijvingen op de kapitaallasten op basis van de historische kostprijs. Verweerster heeft annuïtair afschrijven als uitzondering op de hoofdsystematiek toegestaan, zowel in eigendomssituaties als in huursituaties.
Op 1 juni 2011 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en sport (VWS) aan de Tweede Kamer een brief gestuurd inzake een Aanwijzing aan verweerster betreffende de invoering van integrale tarieven voor de langdurige zorg en de gehele GGZ (hierna: voorhangbrief). In deze voorhangbrief heeft zij, conform artikel 8 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) de Kamer geïnformeerd over de zakelijke inhoud van een aanwijzing die zij van plan was op grond van artikel 7 Wmg aan verweerster te geven. In deze brief heeft de staatssecretaris de uitgangspunten van de normatieve huisvestingscomponent (NHC) en de vast te stellen overgangsregelingen weergegeven. In de voorhangbrief worden de uitgangspunten weergegeven, waarvan bij de berekening van de NHC zal worden uitgegaan. Aangegeven wordt dat de NHC gefaseerd zal worden ingevoerd.
Op 12 juli 2011 heeft de staatssecretaris van VWS vervolgens aan verweerster een aanwijzing gegeven betreffende in tarieven intramurale AWBZ, welke op 8 augustus 2011 door middel van een aanwijzing van de staatssecretaris van VWS aan verweerster op enkele punten is gewijzigd.
Op 22 augustus 2001 heeft de Directeur-Generaal Langdurige zorg van VWS aan verweerster een brief met als onderwerp "enkele aandachtspunten in relatie tot integrale tarieven" gestuurd. De brief vermeldt dat in de voorhangbrief noch in de Aanwijzing zelf aandacht is besteed aan een aantal onderwerpen waarvan niettemin van belang is dat verweerster daaraan in de komende tijd aandacht besteedt. Voor zover hier van belang wordt in deze brief voorts het volgende opgemerkt:
"Met u is geconstateerd dat in 2010 een aantal instellingen heeft verzocht om aanpassingen van de afschrijvingssystematiek, waaronder wijziging van een budgetvergoeding gebaseerd op annuïtaire afschrijvingen naar een budgetvergoeding gebaseerd op lineaire afschrijvingen. Bij de vormgeving van de overgangsregeling voor de integrale tarieven is het besluit genomen om de gevolgen van het inkorten van de originele afschrijvingstermijn niet apart te compenseren, maar die mee te laten lopen in het overgangstraject. Daarbij komt dat tegenover de eenmalige meerkosten van dit soort aanpassingen voorheen een lagere vergoeding in latere jaren stond. Nu met ingang van 2012 integrale tarieven zullen worden ingevoerd, zal van deze budgetneutraliteit geen sprake meer zijn, hetgeen tot een onvermijdelijk en te voorkomen overschrijding van het Budgettair Kader Zorg zal leiden. Ik verzoek u in lijn hiermee zo spoedig mogelijk uw beleid te wijzigen, zodat dit soort aanpassingen niet langer wordt toegestaan. Ik verzoek u voorts dit gewijzigde beleid indien mogelijk ook toe te passen op reeds gedane aanvragen."
De Beleidsregel Beëindiging mogelijkheid wijziging afschrijvingssystematiek (CA-300-508) (Beleidsregel beëindiging) is op 29 augustus 2011 gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2011, nr. 15758). Onderdeel 3 van deze Beleidsregel beëindiging bepaalt dat aanvragen van zorgaanbieders tot aanpassing van de aanvaardbare kosten op grond van een wijziging van de afschrijvingssystematiek van activa worden afgewezen, zo nodig in afwijking van de Beleidsregel kapitaallasten (CA-300-473) dan wel voorgaande of opvolgende beleidsregels die hetzelfde onderwerp regelen. Dit geldt zowel voor aanvragen die betrekking hebben op activa waarvoor in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor rente en afschrijvingen is opgenomen als voor aanvragen die betrekking hebben op activa waarvoor in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor huur is opgenomen. Deze beleidsregel wordt toegepast op aanvragen die op of na 1 juni 2011 door de NZa zijn ontvangen.
De toelichting bij de beleidsregel vermeldt onder meer:
"Bouwkundige investeringen leiden tot afschrijvings- en rentekosten. (…) In de Beleidsregel kapitaallasten en voorgaande beleidsregels zijn percentages opgenomen die worden gehanteerd om de budgetvergoeding (de verwerking in de aanvaardbare kosten van de zorgaanbieder) voor de benodigde afschrijvingen te bepalen. Voor stenen gebouwen geldt een afschrijvingspercentage van 2% per jaar, hetgeen resulteert in een afschrijvingstermijn van 50 jaar. De wijze waarop de budgetvergoeding voor afschrijving plaatsvindt varieert: vergoedingen voor afschrijving vinden zowel plaats op basis van een lineaire afschrijvingsmethode als op basis van een annuïtaire afschrijvingsmethode.
Tot 1 juni 2011 heeft de NZa aanvragen tot wijziging van afschrijvingssystematiek in situaties waarin voor activa in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor rente en afschrijvingen of voor huur was opgenomen gehonoreerd. Indien voor activa in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor rente en afschrijvingen was opgenomen, leidde wijziging van budgetvergoeding gebaseerd op annuïtaire afschrijving naar een budgetvergoeding gebaseerd op lineaire afschrijving, na aanvankelijk een aantal jaren waarin sprake was van hogere aanvaardbare kosten als gevolg van de wijziging, tot lagere afschrijvingen -en rentelasten in de latere jaren waardoor uiteindelijk sprake was van (min of meer) kostenneutraliteit na 50 jaar: het totaal van de uitgaven dat viel onder het Budgettair Kader Zorg (BKZ) werd er niet door bevoordeeld dan wel benadeeld. In situaties waarin voor activa in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor huur was opgenomen was het gevolg dat tegenover het verlagen van de boekwaarde via een inhaalafschrijving, die tijdelijk extra kosten betekende, een huurverlaging stond waardoor uiteindelijk eveneens sprake was van (min of meer) kostenneutraliteit na 50 jaar: het BKZ werd ook in deze situaties niet bevoordeeld dan wel benadeeld. Kortom, de kosten voor de publieke middelen werden uitsluitend naar voren gehaald, de vergoeding en de periode waarover werd afgeschreven bleven echter nagenoeg gelijk.
Door invoering van integrale tarieven is evenwel niet langer sprake van de hiervoor beschreven kostenneutraliteit. Op grond van de Aanwijzing MC-U-3072370 worden met ingang van 1 januari 2012 in de AWBZ, in de intramurale langdurige zorg, integrale tarieven ingevoerd. Integrale tarieven zijn tarieven waarin naast de vergoeding voor het zorgzwaartepakket ook een normatieve vergoeding, de normatieve huisvestingscomponent (NHC), voor de huisvesting passend bij dat zorgzwaartepakket (ZZP) is opgenomen.
(…)
Zorgaanbieders gaan geleidelijk over naar een productieafhankelijke vergoeding voor huisvesting. De Beleidsregel invoering NHC beschrijft het overgangsregime dat in de periode van 2012 tot en met 2017 van toepassing zal zijn.
(…)
Alle aanbieders groeien derhalve geleidelijk naar het NHC toe via het stapsgewijze overgangstraject. Waar omzetting van afschrijvingssystematiek voor de publieke middelen tot invoering van de NHC's kostenneutraal verliep, is dit na de invoering van de NHC's niet langer het geval. De verlaging van de uitgaven door hetzij de posten afschrijving en rente hetzij de post huur, komen niet meer (volledig) ten gunste van het BKZ (immers, niet de lagere individuele rente- en afschrijvingskosten dan wel de lagere huurprijs worden vergoed maar uitsluitend de NHC) daar waar de kosten die met omzettingen gepaard gaan wel volledig ten laste van het BKZ worden gebracht.
Nu niet langer sprake is van kostenneutraliteit wijzigt de NZa in onderhavige beleidsregel de mogelijkheid die wordt geboden op grond van de Beleidsregel kapitaallasten (2011) (en voorgaande en opvolgende beleidsregels) om een aanvraag in te dienen tot wijziging van afschrijvingssystematiek. Het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS) heeft vanwege zijn politieke en bestuurlijke bevoegdheid en verantwoordelijkheid voor het macrobudget van de gezondheidszorg de NZa bij brief van 22 augustus 2011 ook om stopzetting van de mogelijkheid verzocht.
Deze Beleidsregel wordt toegepast op aanvragen die op of na 1 juni 2011 door de NZa zijn ontvangen. Het Ministerie van VWS heeft op deze datum de voorgenomen invoering van de uniforme kapitaallastenvergoeding voorgehangen bij het parlement. Vanaf dat moment hebben zorgaanbieders derhalve gedetailleerd inzicht in de uitgangspunten van het nieuwe beleid en de voorgenomen overgangsregeling."
2. In haar verzoek van 25 november 2011 aan de NZa heeft appellante sub 2 met betrekking tot het door haar geëxploiteerde woonzorgcentrum 'De Uiterton' in Lelystad het volgende aangevoerd:
"(…) Met name is in de afgelopen paar jaar het gebouw voor een deel ingericht als kleinschalig wonen dementerende ouderen. (…) Gezien de huidige vraag naar deze zorg, de goede naam van de instelling/locatie en de uitstekende plek in Lelystad (naast overdekt winkelcentrum en park) is het te verwachten dat de exploitatie de komende 15-20 jaar verantwoord is. (..) De Uiterton is destijds gebouwd door de rechtsvoorganger van Woonzorg Nederland(nu de huidige eigenaar) en de gemeente Lelystad was de eerste huurder. Later is dit huurcontract omgezet naar de stichting De Uiterton en valt nu onder Woonzorgcentra Flevoland (WZF). De status van de exploitatie was een zgn. 'juli' huis met een VROM huur regeling: op grond van de afgesloten huurovereenkomst wordt de huur jaarlijks geïndexeerd met de CPI (kale huur). Vervangingsinvestering van in de kale huur inbegrepen gebouwenonderdelen komen voor rekening van WZN.
(…) Per 1 januari 2012 vindt invoering van de normatieve huisvestingscomponent (NHC) plaats. Deze nieuwe bekostiging van de kapitaallasten heeft grote invloed op de financiering van zorgvastgoed. De huidige boekwaarde/huurprijs drukt zwaar op de toekomstige exploitatie; immers de oude (annuïtaire) lening/financiering dient nog te worden 'afgelost' uit de middelen die op grond van de nieuw in te voeren NHC in 2012 aan zorginstellingen ter beschikking worden gesteld. Deze middelen zijn in voorkomende gevallen niet of nauwelijks voldoende om aan de bestaande huurverplichtingen te voldoen wanneer uitgegaan wordt dat de noodzakelijk investeringen nog moeten plaatsvinden.
(…)
Wij verzoeken u dan ook akkoord te gaan met deze correctie van de boekwaarde van € 1.038.631 (= deel WZN) gebaseerd op "Beleidsregel Kapitaallasten CA-300-473" welke tot eind 2011 geldig is. Hiermee is de annuïteit-lineair operatie voor WZN hersteld."
Appellanten sub 1. en 3. hebben in hun verzoeken aan verweerster (met verwijzing – soortgelijk aan die van appellante sub 2 – naar hun specifieke situatie) eveneens verzocht (via de wijziging van de afschrijvingssystematiek van annuïtair naar lineair) om een boekwaardereparatie van respectievelijk € 760.431 ten behoeve van Woonzorgcentrum De Lijte te Ureterp en € 483.861 ten behoeve van Woonzorgcentrum Borrendamme te Zierikzee.
In geschil is of verweerster de verzoeken van appellanten om reparatie van de boekwaarde door middel van wijziging van de afschrijvingssystematiek terecht heeft afgewezen op de grond dat verweerster de verzoeken van appellanten na 1 juni 2011 heeft ontvangen. Verweerster heeft deze afwijzing bij de bestreden besluiten gehandhaafd.
3. Appellanten hebben de verzorgingshuizen niet in eigendom maar huren deze van woningbouwcorporaties. Appellanten betogen samengevat dat de Beleidsregel beëindiging onverbindend moet worden geacht wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel en verbod van willekeur. Appellanten stellen dat er ongelijkheid is tussen zorginstellingen die lineair en annuïtair afschrijven, waarbij zorginstellingen die lineair hebben mogen afschrijven gedurende de afschrijvingstermijn een lagere boekwaarde hebben. Zorginstellingen die hun afschrijvingssystematiek hebben mogen wijzigen hebben een hogere vergoeding voor vastgoed ontvangen, zodat zij een lagere boekwaarde op de balans hebben staan, of in huursituaties, zorginstellingen waarvoor de afschrijvingssystematiek is gewijzigd betalen een lagere huur. Die instellingen worden bevoordeeld in vergelijking met instellingen die niet van afschrijvingssystematiek hebben mogen wijzigen, hetgeen ervoor zorgt dat er geen level playing field is.
Voorts betogen appellanten dat er strijd is met de rechtszekerheid, zorgvuldigheid, evenredigheid en vertrouwensbeginsel. Appellanten betogen dat beleidswijzigingen in beginsel geen terugwerkende kracht mogen hebben, slechts met inachtneming van een redelijke overgangstermijn ingevoerd mogen worden en dat gerechtvaardigde verwachtingen zoveel mogelijk gerespecteerd moeten worden.
4. Verweerster stelt zich op het standpunt dat appellanten de verzoeken te laat hebben ingediend. Nu appellanten de verzoeken na 1 juni 2011 hebben ingediend heeft verweerster de verzoeken terecht afgewezen, aldus verweerster. De ratio hierachter is volgens verweerster dat door de invoering van de NHC de afschrijvingssystematiek niet langer budgettair neutraal kan plaatsvinden. Volgens verweerster kon in het oude kapitaallastenbeleid budgettair neutraal worden gewisseld van annuïtair afschrijven naar lineair afschrijven, omdat de hogere budgetvergoeding die het gevolg is van een dergelijke wijziging, volledig vergoed werd door lagere vergoedingen in toekomstige jaren.
Volgens verweerster is de Beleidsregel beëindiging redelijk, mede in het licht van de overgangsregeling die in het kader van de invoering van de NHC per 1 januari 2012 getroffen is. Deze overgangsregeling houdt in dat de NHC niet ineens wordt ingevoerd. Gedurende een periode van 6 jaar vindt nacalculatie plaats van de oude kapitaallastenvergoeding, waarbij in 2012 nog 90% volgens de oude systematiek wordt vergoed, aflopend naar 0% in 2018. Verweerster heeft bij de overgangsmaatregel geen onderscheid willen maken tussen verschillende aanbieders van langdurige zorg, omdat de positie van de zorgaanbieders zeer divers is. Met de Beleidsregel beëindiging heeft verweerster willen voorkomen dat de invoering van de NHC niet budgettair neutraal zou verlopen. Verweerster heeft de Beleidsregel beëindiging mede getroffen om anticipatie-effecten van zorgaanbieders te voorkomen. In de rechtspraak is aanvaard dat de overheid maatregelen kan treffen om anticipatie-effecten te voorkomen. Verweerster verwijst daartoe naar de uitspraken van het College van 30 september 2003 (ECLI:NL:CBB:2003:AM775) en 14 december 2004 (ECLI:NL:CBB:2004:AR8834).
5. Het College stelt vast dat verweerster naast de overgangsregeling die voor de invoering van de NHC per 1 januari 2012 is getroffen, de Beleidsregel Compensatie vaste activa AWBZ en GGZ in verband met de invoering van de normatieve huisvestingscomponent (CA-300-493) heeft vastgesteld, welke beleidsregel uitsluitend van toepassing is op eigendomssituaties. Het College overweegt dat er, anders dan verweerster stelt, in de oude systematiek geen sprake was van kostenneutraliteit tussen annuïtair en lineair afschrijven vanwege de hogere rentelasten bij annuïtair afschrijven. Voor het College staat vast dat een aantal verzorgingshuizen het vastgoed huurt van woningbouwcorporaties middels langlopende huurcontracten. Deze woningbouwcorporaties waren destijds door de rechtsvoorgangers van het huidige ministerie van Infrastructuur (onder andere het toenmalige ministerie van VROM) gedurende vele jaren verplicht om in afwijking van het beleid annuïtair af te schrijven, welke afschrijvingen via de huur aan de verzorgingshuizen werden doorberekend. Daarbij wordt opgemerkt dat de annuïtaire afschrijving en de mogelijkheid aan de hand daarvan budgetvergoedingen te bepalen op zich een door (de voorgangster van) verweerster toegestane afwijking was van hetgeen in verweersters beleidsregels ten aanzien van afschrijvingsmethodieken en daaraan gekoppelde budgetvergoedingen gold, namelijk de lineaire afschrijving.
Uit de hiervoor geciteerde toelichting bij de Beleidsregel beëindiging en het verhandelde ter zitting volgt dat verweerster langdurig als feitelijke en bestendige praktijk had dat verzoeken tot wijziging van de afschrijvingssystematiek (van de annuïtaire afschrijving naar alsnog de lineaire afschrijving) steeds zijn gehonoreerd. Verweerster had deze feitelijke beleidslijn niet vastgelegd in een voor iedereen toegankelijke beleidsregel. Verweerster heeft ter zitting bevestigd, dat in de praktijk gehanteerde beleidslijn ten aanzien van honorering van verzoeken tot wijziging van de afschrijvingssystematiek van vóór 1 juni 2011 (datum voorhangen Aanwijzing) is voortgezet in beslissingen op bezwaar die genomen zijn na de vaststelling van de Beleidsregel beëindiging.
Verzoeken, zoals van appellanten, van later datum heeft verweerster afgewezen, op de enkele grond dat deze na 1 juni 2011 zijn ingediend, met verwijzing naar de Beleidsregel beëindiging. De Beleidsregel beëindiging houdt immers niet meer in dan het noemen van een datum waarna wijziging van afschrijvingssystematiek niet meer mogelijk is.
Verweerster heeft derhalve, ook in bezwaar, de verzoeken getoetst aan de in de Beleidsregel neergelegde datum: op of na de datum 1 juni 2011 ingediende verzoeken worden afgewezen. Verweerster is dus, anders dan bij aanvragen van vóór 1 juni 2011, voorbijgegaan aan inhoudelijke argumenten van appellanten, die pleiten voor honorering van de desbetreffende verzoeken. Die inhoudelijke argumenten zijn bij aanvragen daterend van vóór 1 juni 2011, door verweerster, voldoende zwaarwegend geacht om de desbetreffende verzoeken te honoreren. Ondanks de beleidsmatige overwegingen op grond waarvan verweerster tot vaststelling van de Beleidsregel beëindiging is overgegaan, heeft verweerster immers gemeend (in de bezwaarfase) tot honorering van die aanvragen te moeten overgaan.
Een en ander stelt, in het licht ook van hetgeen appellanten hiertegen hebben aangevoerd, allereerst de vraag aan de orde of de vaststelling van de datum 1 juni 2011 – dus vóór de datum publicatie van de Beleidsregel en zonder indieningstermijn of nadere overgangsmaatregel – zich verhoudt tot met name de eisen van rechtszekerheid en het verbod van willekeur.
Het College overweegt dienaangaande het volgende.
6. Het staat verweerster in beginsel vrij om indien naar haar oordeel het beleid met betrekking tot de bekostiging van kapitaallasten wijziging behoeft, met het oog daarop passende maatregelen te nemen, een en ander binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. Zorginstellingen zullen voorts, reeds gelet op de lange duur van de verplichtingen die hier aan de orde zijn, niet zonder meer ervan kunnen uitgaan dat regels als hier bedoeld, nimmer gewijzigd zullen worden. Niettemin zal, bij wijziging van dit soort regels tijdens de looptijd van dergelijke verplichtingen, wanneer daardoor nadeel ontstaat bij instellingen omdat zij minder vergoeding ontvangen dan bij ongewijzigde regelgeving, in beginsel daaraan tegemoet dienen te worden gekomen, gelet op de eisen die het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel in dezen stellen. Dit kan door middel van bijvoorbeeld het opnemen in de regels van eerbiedigende werking, het vaststellen van een overgangstermijn, het voorzien in enigerlei specifieke compensatie, dan wel via andere overgangsmaatregelen. De grenzen van wat daarbij rechtens aanvaardbaar is worden onder meer bepaald door algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het verbod van willekeur, het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
Naar het oordeel van het College is verweerster met de beëindiging per 1 juni 2011 van haar langdurig in de praktijk gehanteerde beleidslijn inzake het honoreren van verzoeken tot wijziging van de afschrijvingssystematiek (van annuïtair naar lineair) ten onrechte eraan voorbijgegaan dat die beleidslijn ook voor de instellingen die hun aanvraag op of na 1 juni 2011 hebben ingediend deel uitmaakt van het geheel van maatregelen met betrekking tot de financiering van kapitaallasten, waarop de betrokken instellingen hun beslissingen in het verleden met betrekking tot die langlopende kapitaallasten hebben gebaseerd. Ten onrechte is nagelaten de inwerkingtreding van de Beleidsregel zo te regelen dat aan de hiervoor genoemde beginselen op passende wijze recht wordt gedaan.
Daartoe overweegt het College meer in het bijzonder als volgt.
Verweerster baseert haar opvatting over de ten tijde van de verzoeken tot wijziging van de afschrijvingssystematiek bestaande wetenschap van de voordelen die een verzoek tot wijziging van de afschrijvingssystematiek oplevert op de berichtgeving daarover van de kant van de minister van VWS. Niet valt in te zien dat die wetenschap, ook (kort) voor 1 juni 2011 – tot welke datum gedane aanvragen naar verweerster heeft bevestigd, zonder meer werden gehonoreerd – substantieel zoveel minder is dan na 1 juni 2011 door de publicatie van de meergenoemde voorhangbrief, dat dit een dergelijk wezenlijk verschil in behandeling, als hiervoor bedoeld, zou kunnen verklaren, laat staan rechtvaardigen. Voorts valt niet in te zien dat het kennisnemen van de details van de toekomstige overgangsregeling van de NHC systematiek per 1 januari 2012 van zodanige betekenis is voor het kunnen verkrijgen van een aanspraak op een behandeling volgens de tot dan toe door verweerster langdurig gehanteerde praktijk, en daarmee feitelijke beleidslijn met betrekking tot honorering van verzoeken tot wijziging van de afschrijvingssystematiek, dat het een algemene grondslag zou kunnen vormen voor beëindiging van deze beleidslijn.
De door verweerster in dit kader aangehaalde uitspraken van het College van 30 september 2003 en 14 december 2004 werpen hierop geen ander licht. Deze jurisprudentie ziet op situaties die hier niet aan de orde zijn. Het ging in die gevallen om de uitleg van bepalingen die de gevolgen van de (abrupte) invoering van bepaalde economische ordeningswetgeving beoogden te verzachten door middel van overgangsrechtelijke voorzieningen, onder meer ter voorkoming van schadeclaims in verband met onomkeerbare investeringsverplichtingen. Om anticipatie-gedrag te voorkomen was het tijdstip van bekendmaking in de Kamer van het voornemen van het desbetreffende wetsvoorstel bepalend voor de wijze van behandeling en beoordeling van de vraag of bepaalde rechten tot uitbreiding van bedrijven na die datum gehonoreerd zouden worden. Blijkens de hiervoor genoemde jurisprudentie heeft het College in die gevallen deze vorm van materieel terugwerkende kracht in combinatie met eerbiedigende werking aanvaard.
Anders dan in die zaken zijn in de hier aan de orde zijnde gevallen de investeringsverplichtingen van appellanten al lang geleden gedaan en is de annuïtaire afschrijving zelfs door een ander bestuursorgaan destijds (VROM of de rechtsvoorgangers van dit ministerie) verplicht gesteld. Van anticipatie in vorenbedoelde zin is dus geen sprake. Er is sprake van het gebruik willen blijven maken van afschrijvingsmethoden die door verweerster in het verleden zijn geïntroduceerd en gehanteerd om op voor alle betrokken instellingen passende wijze dekking te geven aan uitgaven van die instellingen, welke deze moeten doen op grond van langjarige (50 jaar) verplichtingen.
Door de Beleidsregel beëindiging wordt de voordien bevestigend beantwoorde vraag of wordt voldaan aan een materieel criterium vervangen door een louter formeel criterium: was de aanvraag voor of na een bepaalde datum? Dat, anders dan voor 1 juni 2011, aanvragers zich op of na die datum – door verkregen informatie of anderszins – duidelijk in een positie bevonden dat het aanvragen van de meerbedoelde omzetting van een annuïtaire naar een lineaire afschrijving tot een ongerechtvaardigd voordeel voor die aanvragers zou leiden, is naar het oordeel van het College, gelet op het voorgaande, geen sprake.
Het College kan derhalve verweersters betoog dat erop neerkomt dat na de datum 1 juni 2011 ingediende verzoeken – blijkbaar anders dan voor die datum ingediende verzoeken – een niet (meer) toelaatbare anticipatie op het toekomstige vergoedingenbeleid vormen, waarmee een onterecht voordeel zou worden beoogd, niet volgen.
Appellanten hoefden er voorts niet op bedacht te zijn dat verweerster plotseling en zonder overgangstermijn (in dit geval dus: een redelijke indieningstermijn na de publicatie van de Beleidsregel) nog vóór de geleidelijke invoering van de NHC per 1 januari 2012 haar gehanteerde beleidslijn zou veranderen. Het College merkt in dit verband op dat verweerster de Beleidsregel beëindiging op zich had mogen vaststellen, mits zij daarbij een redelijke overgangstermijn had bepaald. Dit had op zich ook een relatief korte termijn kunnen zijn, na de publicatie van de Beleidsregel op 29 augustus 2011, waarbij uiterlijk 1 januari 2012 zonder meer als aanvaardbare en logische einddatum zou hebben kunnen gelden.
Door het feitelijke beleid van honorering van verzoeken tot wijziging van afschrijvingssystematiek onverwacht en abrupt per 1 juni 2011 te wijzigen door middel van de Beleidsregel beëindiging is een willekeurig en ongerechtvaardigd onderscheid ontstaan tussen verzorgingshuizen die voor die datum een verzoek tot wijziging van de afschrijvingssystematiek hebben ingediend en verzorgingshuizen die dat na die datum hebben ingediend. Daarbij neemt het College in aanmerking dat niet is gebleken dat verweerster voor de desbetreffende groep van potentiële aanvragers van een omzettingsverzoek flankerende maatregelen heeft getroffen of voornemens daartoe heeft geuit, die de gevolgen van de Beleidsregel beëindiging op passende wijze verzachten. Voor zover verweerster heeft gewezen op de overgangsregeling van het NHC die met ingang van 1 januari 2012 wordt geïntroduceerd, is het College van oordeel dat niet is gebleken dat in de vormgeving van de daarin vervatte generieke overgangsregeling aan de gevallen zoals appellanten tegemoet wordt gekomen. De overgangsregeling in de NHC geldt immers voor alle instellingen, dus ook voor de instellingen die vóór 1 juni 2011 hun aanvraag om omzetting van de afschrijvingssystematiek hebben ingediend en die door verweerster zijn gehonoreerd. Niet valt in te zien dat met de generieke overgangsregeling in de NHC – besloten was daarin, in de woorden van de Directeur-Generaal VWS in zijn brief van 22 augustus 2011, de gevolgen van de inkorting van de originele afschrijvingstermijn "mee te laten lopen in het overgangstraject" – voor gevallen als die van appellanten zodanig rekening is gehouden dat aldus aan deze specifieke groep een met eerdere aanvragers vergelijkbare en in dit licht toereikende compensatie is verstrekt voor het inkorten van de originele afschrijvingstermijn.
De conclusie is dat, gelet op de strijdigheid van Beleidsregel beëindiging met de hiervoor genoemde rechtsbeginselen, verweerster aan de in deze beleidsregel genoemde datum geen beslissende betekenis heeft mogen toekennen voor de beantwoording van de vraag of de aanvragen van appellanten al dan niet voor honorering in aanmerking komt. Zij heeft derhalve ten onrechte toepassing gegeven aan de Beleidsregel beëindiging door de in deze beleidsregel genoemde indieningsdatum als afwijzingsgrond aan het besluit in primo ten grondslag te leggen en door dat afwijzende besluit in bezwaar op diezelfde grond te handhaven. De beroepen van appellanten zijn derhalve gegrond. De bestreden besluiten ontberen, gelet op het voorgaande, derhalve een draagkrachtige motivering als vereist in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en dienen reeds op die grond te worden vernietigd.
7. Het College ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerster, zoals uit het voorgaande volgt, de verzoeken nog inhoudelijk moet beoordelen en becijferen. Het College overweegt in verband met de wijze van afdoening door verweerster, dat duidelijk is dat verweerster thans door het verloop van tijd geen reële mogelijkheid meer heeft nieuw beleid te maken door bijvoorbeeld met terugwerkende kracht de Beleidsregel te wijzigen en een (korte) overgangstermijn te bepalen dan wel met terugwerkende kracht andere flankerende maatregelen te nemen. Aan te nemen valt dat, gelet op hetgeen partijen hebben aangevoerd en gelet op hetgeen in deze uitspraak is overwogen, verweerster bij de door haar te nemen beslissingen op de bezwaren van appellanten en van een groot aantal – door verweerster in verband met deze zaken aangehouden – beslissingen op de bezwaren van andere, de zorginstellingen die op of na 1 juni 2011 hun aanvraag tot omzetting hebben ingediend, zal concluderen dat deze op dezelfde wijze beslist moeten worden als aanvragen die vóór 1 juni 2011 zijn ingediend. Daarbij zal, mede gelet op de systematiek van de stelselwijziging, naar het oordeel van het College redelijkerwijze een einddatum kunnen worden gehanteerd vóór welke dergelijke aanvragen in beginsel zullen moeten zijn ingediend, willen deze voor een gelijke afdoening in aanmerking komen als aanvragen die vóór 1 juni 2011 zijn ingediend. Het College acht het daarom van belang, ter afgrenzing van datgene wat verweerster in haar nieuwe beslissingen op bezwaar als einddatum, in de hiervoor bedoelde zin, zal kunnen hanteren en in het licht van de noodzaak tot een bijdrage aan een finale geschilbeslechting, thans aan te duiden welke datum daartoe naar zijn oordeel op objectieve gronden kan worden gehanteerd. Dat is de datum van 1 januari 2012.
Daarbij acht het College van belang dat, naar alle aanvragers wisten, vanaf 1 januari 2012 de NHC daadwerkelijk – geleidelijk – wordt ingevoerd en dat in die systematiek geen rekening gehouden wordt met historische praktijken. Aansluiting bij de datum van invoering van de NHC is voorts objectief voor alle aanvragers een datum waarvan de instellingen het belang voor het indienen van hun aanvraag in ieder geval hebben moeten begrijpen, omdat alle instellingen die vóór die datum een verzoek tot wijziging van de afschrijvingssystematiek hebben ingediend daardoor op een zoveel mogelijk gelijk speelveld in de nieuwe systematiek starten, los van historisch gegroeide verschillen. Voorts is het College van oordeel dat verzorgingshuizen in verband met de invoering van de NHC er vanaf 1 januari 2012 in ieder geval erop bedacht hadden moeten zijn dat verweerster haar beleidsregels met betrekking tot de afschrijving van kapitaallasten met ingang van die datum zou (kunnen) wijzigen.
8. Het College zal gelet op het voorgaande, de bestreden besluiten vernietigen en verweerster opdragen opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
9. Het College veroordeelt verweerster in de door appellanten gemaakte proceskosten. Voor deze samenhangende zaken stelt het College deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.922,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerster op opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 310,- aan appellante 1 te vergoeden;
- draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 318,- aan appellante 2 te vergoeden;
- draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 318,- aan appellante 3 te vergoeden
- veroordeelt verweerster in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 2.922,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Verwayen, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. P.M. van der Zanden, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2014.
w.g. B. Verwayen w.g. F.E. Mulder