Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/646 15 februari 2013
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, B, C en D en E, te F, appellante,
gemachtigde: mr. P. Sipma, advocaat te Drachten,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. H.V. Qualm, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij brief van 11 augustus 2011, bij het College binnengekomen op 12 augustus 2011, heeft appellante beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 1 juli 2011, zoals nader gemotiveerd met verweerders brief van 16 april 2012.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de korting van 20% op uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2010 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 wegens het niet-emissiearm aanwenden van mest ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift alsmede de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 27 april 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Partijen hebben bij monde van hun gemachtigden hun standpunt toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 4 van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voor zover hier van belang:
" Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, neemt de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de in artikel 6 bedoelde eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie
in acht.
(…) "
Artikel 72 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers (…) luidt voor zover hier van belang:
" Toepassing van verlagingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 77 geldt dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de verlaging die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 70, lid 8, in de regel 20 % van dat totale bedrag bedraagt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, lid 1, onder c), bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen tot maximaal 100 % van dat totale bedrag.
2. (...) "
Artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen luidt voor zover van belang als volgt:
"1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel met deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen of het zuiveringsslib emissiearm worden aangewend."
Artikel 8 Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB luidde ten tijde en voor zover hier van belang:
“1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn de volgende feiten en omstandigheden voor het College vast komen te staan.
- Naar aanleiding van een fysieke controle op 9 maart 2010 is appellante, bij besluit van 9 februari 2011, gekort op de uit te keren subsidies en/of bedrijfstoeslag voor 2010 omdat niet is voldaan aan de randvoorwaarde om dierlijke meststoffen emissiearm aan te wenden. Verweerder heeft hierbij voor het jaar 2010 een korting van 20% opgelegd op de voor appellante toepasselijke uitkeringen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 maart 2011 bezwaar gemaakt.
- Op 1 juli 2011 heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft de bezwaren tegen de subsidiekorting ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen. Op 9 maart 2010 is geconstateerd dat appellante het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest heeft overtreden. Hierdoor heeft zij niet voldaan aan de randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun die in artikel 5, eerste lid, Besluit gebruik meststoffen wordt vermeld. Indien een landbouwer de randvoorwaarden niet naleeft, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Bij opzet wordt in de regel 20% korting opgelegd. Er zijn geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de korting verlaagd zou moeten worden. Indien er sprake is van (spoel- of reinigings)water vermengd met meststoffen is wat betreft het uitrijden de Meststoffenwet van toepassing. Gelet op de eigen verklaring dat er sprake was van dunne mest vermengd met spoelwater, was er geen aanleiding het mestmonster te laten analyseren. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen nu niet duidelijk is op welke gelijke gevallen wordt gedoeld. Voor een evenredigheidstoets is geen plaats nu de korting voorvloeit uit Europese regelgeving. Dat de uitzondering van overmacht zich voordoet, is niet gebleken.
Verweerder heeft in de uitspraak van het College van 1 juni 2011 (LJN: BQ7285) aanleiding gezien om een aanvulling te geven op de motivering van het bestreden besluit. Verweerder heeft er hierbij op gewezen dat artikel 8 van de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB criteria bepaalt om te beoordelen of er sprake is van opzet en hierbij het volgende overwogen:
"De criteria kunnen afzonderlijk dan wel één of meer gezamenlijk leiden tot de conclusie dat sprake is van opzettelijke niet-naleving. In uw geval betekent dit het volgende:
a. in de omschrijving van de door u niet nageleefde randvoorwaarde is geen rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd.
b. Artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen en de bijbehorende bijlage zijn eenvoudige voorschriften, waarin duidelijk omschreven staat op welke wijze dierlijke meststoffen op grasland aangewend dient te worden.
c. er is sprake van langdurig bestendig beleid; het is al jarenlang verboden dierlijke mest op grasland op een niet emissiearme wijze aan te wenden.
d. het aanwenden van mest is een actieve handeling. De heer J.H. Boersma, maat van de maatschap Boersma-Vogelzang heeft verklaard dat hij de dierlijke meststoffen heeft uitgereden.
e. u bent niet eerder op de hoogte gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde.
f. uit het controlerapport blijkt dat er 40 m³ mest op een niet emissiearme wijze is aangewend op een oppervlakte van 18,05 hectare.
In uw geval is geoordeeld dat er sprake is van een opzettelijke niet-naleving ten aanzien van het niet emissiearm aanwenden van de dierlijke mest. Nu u het land heeft bemest terwijl u kon zien dat dit in strijd met artikel 5, lid 1 van het Besluit gebruik meststoffen gebeurde, is er sprake van opzettelijk handelen."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft – samengevat – de volgende gronden aangevoerd. Verweerder gaat er ten onrechte van uit dat er niet-emissiearm mest is uitgereden, nu de samenstelling van de uitgereden dierlijke meststoffen zodanig was dat daarvan niet gesproken kan worden. De meststoffen bevatten 30% water, zoals met een eigen analyse is aangetoond. Zoals blijkt uit het reeds in bezwaar overgelegde rapport van het Ministerie van LNV (thans het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie) en de Universiteit van Wageningen is er bij een dergelijk percentage water geen emissie meer. Dit wordt bevestigd in een rapport van de Universiteit van Wageningen van december 2008. Verweerder had over moeten gaan tot het analyseren van het tijdens de controle beschikbaar gestelde mestmonster, zoals ook door de verbalisant tijdens de controle is toegezegd. Het besluit is wat betreft het in strijd met deze toezegging achterwege laten van een analyse niet deugdelijk en onvoldoende gemotiveerd. Bovendien is daardoor het onderzoek naar de feiten onzorgvuldig geweest. Nu de conclusie moet zijn dat de mest emissiearm is uitgereden is van een opzettelijke niet-naleving dan ook geen sprake. Ook andere, op grond van artikel 72 van Verordening (EG) 1122/2009 relevante, factoren zijn niet meegewogen bij de vaststelling dat er sprake is van opzet. Het kortingspercentage van 20% is bovendien veel te hoog en in strijd met de in ieder geval tot 2009 gevolgde vaste beleidslijn dat een korting van 1-5% wordt opgelegd. Met de verwijzing naar de lage boete die door de economische politierechter is opgelegd, heeft appellant niet willen stellen dat naast een strafrechtelijke veroordeling geen boete mogelijk is, maar wel dat de ernst van het feit als gering is beoordeeld. De hoogte van de sanctie – die neerkomt op een korting van € 60.000 – staat in geen verhouding met de ernst van het feit.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van door een landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om mest emissiearm aan te wenden. Als geconstateerd wordt dat deze beheerseis niet wordt nageleefd, is verweerder gehouden conform de geldende regelgeving een randvoorwaardenkorting toe te passen op de aan appellante te verlenen inkomenssteun.
5.2 Vast staat dat, zoals door de Algemene Inspectie Dienst (AID) bij een fysieke controle is geconstateerd, appellante dierlijke mest (rundveedrijfmest) heeft uitgereden, vermengd met water, op een wijze die niet in overeenstemming is met artikel 5, eerste lid, Besluit gebruik meststoffen. Dit wordt door appellante niet betwist. In geschil is of appellante daarmee de verplichting om mest emissiearm aan te wenden niet heeft nageleefd.
5.3 Het College volgt appellante niet in haar stelling dat het aanwenden van sterk verdunde mest onterecht als niet emissiearm is gekwalificeerd. Uit de geldende regelgeving volgt dat van ‘emissiearm aanwenden’ sprake is als dierlijke meststoffen op een specifiek voorgeschreven wijze op het land worden (in)gebracht. Appellante heeft voor een andere methode gekozen. Artikel 1 van de Meststoffenwet begrijpt onder dierlijke meststoffen ook mengsels van strooisel met de uitwerpselen van voor gebruiks-of winstdoeleinden gehouden dieren, ongeacht de mate van verdunning. Appellante heeft daarom niet voldaan aan een beheerseis die als randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun is gesteld. De overtuiging van appellante dat de door haar gebruikte mest niet schadelijk is voor de bodem en geen emissie veroorzaakt geeft – nog los van de vraag of die overtuiging voldoende is onderbouwd – haar, maar ook verweerder niet de vrijheid om van de in de wet bepaalde voorwaarden, waaronder dierlijke meststoffen mogen worden aangewend, af te wijken. Uit het vorenstaande volgt ook dat de analyse van het door appellante ter beschikking gestelde monster toegevoegde waarde mist, zodat verweerder daarom reeds van die analyse mocht afzien.
5.4 Verweerder heeft bij de beslissing om de niet-naleving door appellante als opzettelijk aan te merken in acht genomen dat appellante, ook volgens haar eigen verklaringen, 40 kubieke meter per hectare mest heeft uitgereden op een wijze die niet in overeenstemming is met de voorgeschreven regels en hoewel zij de mogelijkheid had te corrigeren, dit niet heeft gedaan. Appellante heeft ook verklaard bewust te hebben gekozen voor een niet voorgeschreven methode van aanwenden van mest. Verweerder heeft naar het oordeel van het College daarom – in lijn met het destijds geldende beleid – de niet-naleving van het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest als opzettelijke niet-naleving gekwalificeerd. De enkele omstandigheid dat in het verleden een ander beleid zou hebben gegolden voor dezelfde niet-naleving maakt een later geldende beleidslijn niet onrechtmatig. Gesteld noch gebleken is dat met deze beleidslijn een onjuiste invulling wordt gegeven aan de toepasselijke Europese regelgeving of dat sinds het huidige beleid van kracht is, verweerder een gedragslijn heeft die niet daarmee consistent is.
5.5 Het kortingspercentage bedraagt in geval van opzettelijk handelen ingevolge artikel 72, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 in de regel 20%. Dat de boete die appellante opgelegd heeft gekregen door de strafrechter laag zou zijn geweest, wat er op zou duiden dat het feit van geringe ernst werd gevonden, is voor verweerder terecht geen reden geweest de korting te verlagen. De door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties zijn niet strafrechtelijk van aard en dienen daarvan onderscheiden te worden, zoals door het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie is geoordeeld (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak C-137/85, Maïzena, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister (www.curia.europa.eu). Redengevend is – onder meer – dat dergelijke sancties dienen ter bestrijding van de talrijke onregelmatigheden die in het kader van de landbouwsteun worden begaan en alleen kunnen worden opgelegd aan marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor hebben gekozen een beroep te doen op een landbouwsteunregeling (zie onder meer arrest Käserei Champignon Hofmeister, punt 38 en 41). Dit standpunt wordt nog eens herhaald in het arrest van het Hof van 5 juni 2012 in de zaak C-489/10, Lukasz Marcin Bonda (www.curia.europa.eu). De korting kan tot een – relatief – hoog bedrag oplopen, maar dat is afhankelijk van de hoogte van de steun waar een beroep op wordt gedaan. De factoren herhaling en ernst, genoemd in het tweede lid van artikel 72 van Verordening (EG) nr. 1122/2009, spelen alleen een rol bij de beslissing de landbouwer ook uit te sluiten van steun in het daaropvolgende kalenderjaar. In het geval van appellante doet zich dat niet voor.
5.6 Gelet op het vorenstaande concludeert het College dat het beroep van appellante ongegrond is. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is het College niet gebleken.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. R.C. Stam, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.L. van der Beek, in tegenwoordigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2013.
w.g. R.C. Stam w.g. A.G.J. van Ouwerkerk