Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/1073 18 juli 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: P.J. Houtsma, werkzaam bij Houtsma bedrijfsadvies v.o.f.
tegen
De Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. N.J.H. Klomp, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij brief van 29 november 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, heeft appellant beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 oktober 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar tegen de vaststelling van de bedrijfstoeslag 2010 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, waarbij een korting is toegepast wegens afgekeurde oppervlaktes, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 27 april 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Partijen hebben bij monde van hun gemachtigden hun standpunt toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van
gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (hierna: Verordening (EG) nr. 73/2009) luidde ten tijde en voor zover hier van belang:
" Artikel 19 - Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld:
- alle percelen landbouwgrond van het bedrijf (…)
Artikel 35 – Aangifte van subsidiabele hectaren
1. De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. (…)
2. De lidstaten kunnen, in naar behoren gemotiveerde gevallen, de landbouwer toestaan zijn aangifte te wijzigen op voorwaarde dat hij het aantal hectares in acht neemt dat overeenstemt met zijn toeslagrechten en de voorwaarden in acht neemt die worden gesteld aan de betaling voor het betrokken areaal. "
Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers, luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 11 - Uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag
(…)
2. De verzamelaanvraag wordt ingediend uiterlijk op een door de lidstaten vast te stellen datum die niet later is dan 15 mei.(…)
Artikel 14 - Wijzigingen in de verzamelaanvraag
1. Na de uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag mogen individuele percelen landbouwgrond of individuele toeslagrechten aan de verzamelaanvraag worden toegevoegd mits de in de betrokken steunregelingen gestelde eisen in acht worden genomen. (…)
2. Onverminderd (…), worden de in lid 1 van het onderhavige artikel bedoelde wijzigingen uiterlijk op 31 mei van het betrokken kalenderjaar schriftelijk aan de bevoegde autoriteit meegedeeld (…).
Artikel 21 - Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 20, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.(…)
Artikel 58
Verlagingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregeling dan ook (…) groter is dan de overeenkomstig artikel 57 van Pro de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
(…)
Artikel 75 - Overmacht en uitzonderlijke omstandigheden
1. Indien een landbouwer door overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 31 van Pro Verordening (EG) nr. 73/2009, zijn verplichtingen niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij zijn recht op de steun voor de oppervlakte of dieren die subsidiabel was/waren toen de overmacht of de uitzonderlijke omstandigheid zich voordeed. Voorts wordt, wanneer de randvoorwaarden als gevolg van dergelijke overmacht of uitzonderlijke omstandigheden niet worden nageleefd, de overeenkomstige verlaging niet toegepast.(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn de volgende feiten voor het College vast komen te staan.
- Appellant heeft middels de Gecombineerde opgave 2010 uitbetaling van toeslagrechten gevraagd.
- Bij brief van 24 november 2010 heeft appellant verzocht om wijziging van de Gecombineerde Opgave. In plaats van de percelen 2 en 3 had, wegens kavelruil, perceel 17 moeten worden opgegeven. Het verzoek aan verweerder is perceel 17 alsnog toe te voegen.
- Bij besluit van 30 mei 2011 heeft verweerder toeslagrechten (slachtpremie) aan de geregistreerde toeslagrechten van appellant toegevoegd. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 9 juni 2011 heeft verweerder de uitbetaling bedrijfstoeslag vastgesteld op € 39928,79 netto. Hierbij is een korting toegepast van € 28650,00 wegens afgekeurde oppervlaktes.
- Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen de opgelegde korting.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit komt – samengevat – op het volgende neer. Perceel 17 is terecht niet meegeteld voor de vaststelling van de bedrijfstoeslag. Het perceel is te laat opgegeven. De kavelruil maakt niet dat er sprake was een bijzondere situatie of overmacht waardoor het perceel toch zou moeten worden meegerekend. De afgekeurde oppervlakte is groter dan 3% van de goedgekeurde oppervlakte. Uit artikel 58 van Pro Verordening (EG) nr. 1122/2009 volgt dan dat de korting die toegepast moet worden twee maal het verschil is tussen de geconstateerde en de opgegeven oppervlakte en deze korting is daarom niet buitenproportioneel hoog. Het beroep op toepassing van een hardheidsclausule, omdat appellant zowel witvleeskalveren als grond in gebruik heeft, kan niet slagen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft – samengevat – de volgende gronden aangevoerd. Verweerder heeft, in strijd met artikel 35, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, het verzoek om wijziging van de Gecombineerde opgave niet gehonoreerd. Door die weigering en omdat verweerder bij de ontkoppeling van de Slachtpremie grondgebonden toeslagrechten toegekend heeft in plaats van toeslagrechten met speciale voorwaarden, komt een deel van de toeslagrechten niet voor verzilvering in aanmerking wegens gebrek aan grond. Als toeslagrechten met speciale voorwaarden waren toegekend had hij met dieren de toeslagrechten kunnen benutten. Doordat een kavelruil heeft plaats gevonden zijn per ongeluk de verkeerde percelen opgegeven. Hij had feitelijk wel evenveel grond in gebruik. Er sprake is van een kennelijke fout. Nu er blijkens de aanvraag te weinig grond beschikbaar is voor de verzilvering van de toeslagrechten had verweerder moeten begrijpen dat de aanvraag onjuist was. De aanvraag had daarom gecorrigeerd moeten worden. Bovendien, zo blijkt uit zijn verzoek om wijziging, heeft verweerder toegezegd dat de aanvraag aangepast zou worden. Appellant mocht op die toezegging vertrouwen. Anders had verweerder met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten afzien van het opleggen van een korting. Deze is buitenproportioneel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Over de toewijzing van de toeslagrechten met speciale voorwaarden is met het besluit van 30 mei 2011 beslist. Dat besluit is onherroepelijk geworden, nu daartegen geen rechtsmiddel is aangewend. Ter beoordeling staat hier de korting op de toegekende bedrijfstoeslag.
5.2 Op 24 november 2010 heeft appellant verzocht om aanpassing van zijn aanvraag. Appellant heeft in dat kader een beroep gedaan op artikel 35 van Pro Verordening (EG) nr. 73/2009, waaruit volgens appellant voor verweerder een ruime mogelijkheid blijkt om de aanvraag te wijzigen. Dit beroep kan naar het oordeel van het College echter niet slagen. Het College heeft eerder geoordeeld dat de mogelijkheid tot wijziging van de aanvraag door de Europese Commissie middels uitvoeringsbepalingen in tijd is beperkt en dat er geen grond is te betwijfelen dat een dergelijke beperking in de tijd in een uitvoeringsverordening kan worden opgenomen (zie: uitspraak van 2 oktober 2009, www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9441). In Verordening (EG) nr. 73/2009 is, in artikel 142 onder Pro l, bepaald dat uitvoeringsbepalingen moeten worden gemaakt betreffende de wijzigingen die in een steunaanvraag kunnen worden aangebracht. Daaraan is uitvoering gegeven door onder meer het onder 2.1 weergegeven artikel 14 van Pro Verordening (EG) nr. 1122/2009, in het bijzonder het tweede lid. Geconcludeerd moet dan ook worden dat de uiterste datum voor het doorgeven van wijzigingen 31 mei 2010 was.
5.3 Gelet op het moment waarop het wijzigingsverzoek door appellant werd gedaan, 24 november 2010, is er alleen de mogelijkheid om het verzoek te honoreren als in de zin van artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 1122/2009 sprake is van een kennelijke fout, die door de bevoegde autoriteit wordt erkend. Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft het College eerder het hanteren door verweerder van het door de Europese Commissie uitgebrachte Werkdocument, met het kenmerk AGR 49533/2002, bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen, aanvaardbaar geacht. In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten. Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
5.4 Uit de Gecombineerde Opgave blijkt dat appellant 12,74 (hectare) ha heeft opgegeven voor uitbetaling van de toeslagrechten. Van die 12,74 ha kon appellant 12,73 ha uitbetaald krijgen (de waarde van de gewone toeslagrechten). Verweerder hoefde uit de aanvraag niet af te leiden dat appellant bij vergissing de (niet meer in gebruik zijnde) percelen 2 en 3 van in totaal 1,91 ha in plaats perceel 17 opgaf.
5.5 Verweerder heeft daarnaast gemotiveerd waarom er geen overmacht of uitzonderlijke omstandigheden kunnen worden aangenomen op grond waarvan ingevolge artikel 75 van Pro Verordening (EG) nr. 1122/2009 uitsluitingen en kortingen achterwege blijven. De kavelruil is ingegaan per 1 maart 2010 en de afspraak daartoe was volgens appellant van april 2010. Vanaf die periode heeft appellant perceel 17 ook daadwerkelijk in gebruik gehad. Appellant had perceel 17 dus (tijdig) kunnen opgeven. Dat het een fout van de accountant was, zoals appellant naar voren heeft gebracht, maakt dit niet anders Appellant is verantwoordelijk voor de aanvraag en een dergelijke fout komt voor zijn rekening en risico. De conclusie is dan ook dat terecht geen overmacht is aangenomen.
5.6 Ter zitting heeft appellant nog aangevoerd dat er sprake is van rechtsongelijkheid nu verweerder inmiddels voor aanvragen voor 2012 de werkwijze hanteert dat ingeval van een dubbelclaim hij de desbetreffende landbouwers daarvan op de hoogte stelt. Een landbouwer zou dan nog tijdig zijn aanvraag kunnen wijzigen. Niet in geschil is dat dit voor 2010 niet de praktijk was. Nu gesteld noch gebleken is dat de aanvraag van appellant voor 2010 anders dan die van anderen is behandeld is van rechtsongelijkheid geen sprake.
5.7 Het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel faalt reeds omdat honorering ervan zou leiden tot de erkenning van een aanspraak of financieel voordeel in strijd met de bovengenoemde artikelen van Verordening (EG) nr. 73/2009 en 1122/2009. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in zijn arrest van 26 april 1988 in de zaak Krücken (zaak 316/86, Jur. 1988, blz. 2213) geoordeeld dat geen beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan tegen een duidelijke bepaling van het gemeenschapsrecht en een daarmee strijdige handeling van een met de toepassing van het gemeenschapsrecht belaste nationale instantie geen gewettigd vertrouwen op een met het gemeenschapsrecht strijdige behandeling kan doen ontstaan.
5.8 De korting bij een te hoge opgave vloeit voort uit artikel 58 van Pro Verordening (EG) nr. 1122/2009. Er is daarbij verder geen beleidsvrijheid of beoordelingsruimte, voor wat betreft het opleggen van de korting of de hoogte. Voor de toepassing van 4:84 Awb is geen plaats nu de korting is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en artikel 4:84 Awb Pro ziet op de toepassing van een beleidsregel.
5.9 Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het beroep van appellant tegen het besluit van 25 oktober 2011 ongegrond is.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. R.C. Stam, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.L. van der Beek in tegenwoordigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2012.
w.g. R.C. Stam w.g. A.G.J. van Ouwerkerk