Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/452 15 februari 2011
25000 Wet op de Registeraccountants
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
het bestuur van het Koninklijk Nederlands Instituut van Registeraccountants (NIVRA), verweerder,
gemachtigden: mr. J.J. Scholtes en mr. J.H. Brohm, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 25 maart 2009, bij het College binnengekomen op 26 maart 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 februari 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant van 8 december 2008, gericht tegen de brief van verweerder van 5 december 2008, niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 11 mei 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 14 september 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigden van verweerder zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 11, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) luidt:
" Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen."
In de Wet op de Registeraccountants (hierna: Wet RA) is ten tijde en voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. Er is onder de naam Nederlands Instituut van Registeraccountants een orde van registeraccountants, in deze wet verder te noemen Orde. Deze heeft tot leden degenen, die in het in artikel 55 bedoelde accountantsregister ingeschreven zijn.
2. De Orde is gevestigd te Amsterdam. Zij is een openbaar lichaam in de zin van artikel 134 van de Grondwet.
3. De Orde heeft tot taak de bevordering van een goede beroepsuitoefening door de registeraccountants en de behartiging van hun gemeenschappelijk belang. Ten aanzien van registeraccountants die werkzaamheden verrichten als externe accountant als bedoeld in artikel 1, onderdeel e, van de Wet toezicht accountantsorganisaties heeft de Orde tot taak de bevordering van een goede beroepsuitoefening van deze accountants binnen accountantsorganisaties als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, van die wet. Haar taak omvat mede de zorg voor de eer van de stand van de registeraccountants en het verzorgen of doen verzorgen van de praktijkstage, bedoeld in artikel 67, eerste lid.
4. In afwijking van het eerste lid zijn degenen, die op grond van artikel 58, onder b, juncto artikel 59, tweede lid, in het accountantsregister zijn ingeschreven, slechts lid van de Orde indien zij de wens daartoe schriftelijk aan het bestuur van de Orde kenbaar hebben gemaakt.
Artikel 58
In het accountantsregister kunnen worden ingeschreven degenen die:
a. beschikken over getuigschriften waaruit blijkt dat zij de opleiding, bedoeld in artikel 66, met goed gevolg hebben afgerond; of
b. beschikken over een verklaring van vakbekwaamheid als bedoeld in artikel 78.
Artikel 58a
Degene, die is ingeschreven in het accountantsregister als bedoeld in artikel 55, is gerechtigd tot het voeren van de titel registeraccountant, afgekort RA.
Artikel 58b
Het is degene, die niet is ingeschreven in het accountantsregister als bedoeld in artikel 55, verboden de titel registeraccountant zonder toevoeging dan wel in enigerlei samenstelling of afkorting te voeren, dan wel zich zodanig te gedragen, dat daardoor bij het publiek redelijkerwijs de indruk moet worden gewekt dat hij tot het voeren van deze titel gerechtigd is.
Artikel 59
1. De inschrijving wordt geweigerd:
a. indien de aanvrager niet voldoet aan de bij artikel 58 voor inschrijving gestelde eis;
b. (…)
e. indien gegronde vrees bestaat, dat de aanvrager als registeraccountant inbreuk zal maken op wettelijke voorschriften, de registeraccountants betreffende, of dat zijn inschrijving uit anderen hoofde de eer van de stand der registeraccountants zal schaden.
2. (…)
Artikel 60
1.Hij, die in het accountantsregister wenst te worden ingeschreven, dient daartoe een aanvrage in bij het bestuur, onder betaling van een door de ledenvergadering bij verordening te bepalen bedrag.
2. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft per brief van 28 oktober 2008 appellant gesommeerd het gebruik van de accountantstitel/-benaming (in iedere vorm) te staken.
- Appellant heeft bij brief van 7 november 2008 verweerder verzocht tot herinschrijving in het accountantsregister, zonder het lidmaatschap van het NIVRA en zonder gebonden te zijn aan de verordeningen van het NIVRA.
- Verweerder heeft bij brief van 17 november 2008 aan appellant laten weten dat het bestuur niet de bevoegdheid toekomt te besluiten tot (her)inschrijving onder deze voorwaarde.
- Bij brief van 21 november 2008 heeft appellant zijn verzoek tot inschrijving herhaald.
- Bij brief van 5 december 2008 heeft verweerder aan appellant bericht dat (her)inschrijving zonder lidmaatschap van het NIVRA onmogelijk is.
- Hiertegen heeft appellant op 8 december 2008 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard. Bij brief van 5 december 2008 heeft verweerder aan appellant meegedeeld dat het door appellant gewenste besluit, om ingeschreven te worden in het accountantsregister zonder lidmaatschap van het NIVRA, niet genomen kan worden door het bestuur. Met deze brief is evenwel geen rechtsgevolg beoogd, het betreft slechts een mededeling van feitelijke aard.
Er is in de Wet op de Registeraccountants (hierna: Wet RA) geen enkele bevoegdheid opgenomen voor het bestuur van het NIVRA om een uitzondering, zoals door appellant gewenst, toe te staan. De brief van 5 december 2008 is dan ook niet te kwalificeren als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
In het verweerschrift stelt verweerder voorts dat de Wet RA aan de inschrijving in het accountantsregister een aantal gevolgen verbindt. Het lidmaatschap van het NIVRA vloeit op grond van artikel 1, eerste lid, tweede volzin, Wet RA rechtstreeks voort uit de wet. Hierop is door de wetgever slechts één uitzondering mogelijk gemaakt, die is opgenomen in artikel 1, vierde lid, van de Wet RA en hier niet van toepassing. Volgens verweerder staat voorop dat de brief van 5 december 2008 geen weigering tot inschrijving in het accountantsregister inhoudt. Door appellant is immers geen aanvraag tot inschrijving als bedoeld in artikel 60 van de Wet RA gedaan, nu appellant aan zijn verzoek tot inschrijving een voorwaarde heeft verbonden die geen basis vindt in de Wet RA of enig ander algemeen verbindend voorschrift.
Het geschil beperkt zich, in de visie van verweerder, tot de vraag of verweerder terecht het bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard. In geval van een gegrondverklaring kan het College dan ook niet zelf in de zaak voorzien, nu verweerder zich nog niet heeft kunnen en mogen uitlaten over de inhoud van het bezwaar.
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt dat er wel degelijk sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, nu de brief van 5 december 2008 een weigering inhoudt om appellant in te schrijven in het register. Verweerder, de enige wettelijk aangewezen beheerder van het register, is een publiekrechtelijk bestuursorgaan en heeft geweigerd appellant in te schrijven. Het niet inschrijven in het register is wel degelijk gericht op rechtsgevolg, immers appellant mag anders niet de beroepsaanduiding registeraccountant of de titel ‘RA’ voeren. Voorts heeft verweerder zelf op basis van de Awb een hoorzitting ex artikel 7:2, eerste lid, van de Awb aangeboden, waarmee verweerder erkent dat er sprake is van een bezwaar. Aldus is er sprake van een appellabel besluit en is het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerder had appellant in dienen te schrijven in het register. Appellant voldoet aan de eisen voor inschrijving in het register. Artikel 1, eerste lid, van de Wet RA, waar verweerder zich op beroept, is blijkens de memorie van toelichting opgenomen om een publiek belang te dienen; het toezicht op de controlerende functie van accountants. Nu dit toezicht thans op andere wijze is gewaarborgd en niet meer aan het NIVRA is, kan verweerder zich ook niet langer beroepen op de bepaling van artikel 1, eerste lid van de Wet RA. Vasthouden aan deze koppeling is in strijd met de verbodsbepaling op machtsmisbruik en is tevens strijdig met het recht op vrijheid van vereniging, zoals neergelegd in artikel 8 van de Grondwet alsmede artikel 11 van het EVRM.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Allereerst is de vraag aan de orde of verweerder terecht het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het College overweegt hiertoe als volgt.
De Wet RA bepaalt dat degene die in het accountantsregister wenst te worden ingeschreven daartoe een aanvraag indient bij het bestuur onder betaling van een bij verordening vastgesteld bedrag (artikel 60, eerste lid, Wet RA). Nadere voorschriften aan een verzoek tot inschrijving zijn niet gesteld. De stelling van verweerder dat het verzoek tot inschrijving niet kan worden beschouwd als een aanvraag vanwege de bij het verzoek geuite wens de inschrijving te laten plaatsvinden zonder daaraan het lidmaatschap van het NOVRA te verbinden, is niet in overeenstemming met de wet.
Het verzoek van appellant betreft dan ook een aanvraag tot inschrijving in het accountantsregister. Verweerder had op deze aanvraag moeten beslissen, hetgeen hij heeft nagelaten. De brief van verweerder van 5 december 2008 aan appellant, waarbij verweerder stelt een dergelijk besluit niet te kunnen nemen, moet dan ook worden opgevat als een schriftelijke weigering een besluit te nemen, waartegen appellant - gelet op artikel 6:2, onderdeel a, van de Awb - bezwaar kon maken. Verweerder heeft het bezwaar van appellant derhalve ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
Nu sprake was van een ontvankelijk bezwaar had verweerder in het kader van de volledige heroverweging in de bezwaarprocedure alsnog op de aanvraag dienen te beslissen. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb.
5.2 Ten aanzien van de vraag of het College onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak kan voorzien, overweegt het College als volgt.
De aanvraag dient getoetst te worden aan het in artikel 58-60 Wet RA bepaalde. De in dat verband relevante gegevens zijn niet ter beschikking gesteld aan het College zodat het College is gehouden om het besluit op het bezwaar terug te wijzen naar verweerder. Daarbij zal verweerder het volgende dienen te betrekken.
De inschrijving in het register kan niet los worden gezien van het lidmaatschap van het NIVRA nu, gelet op artikel 1, eerste lid, Wet RA, rechtstreeks uit de wet voortvloeit dat degene die in het register staat ingeschreven lid is van het NIVRA. Uit artikel 1, tweede lid, Wet RA volgt dat het NIVRA is te beschouwen als een openbaar lichaam in de zin van artikel 134 van de Grondwet. Gezien het karakter van het NIVRA en de omstandigheid dat aan inschrijving in het register het lidmaatschap is gekoppeld, kan een beroep op artikel 11 van het EVRM, dat ziet op lidmaatschap van privaatrechtelijke verenigingen, naar het oordeel van het College niet met vrucht worden gedaan.
5.3 Uit het voorgaande volgt dat het College het beroep van appellant gegrond zal verklaren, het bestreden besluit zal vernietigen en verweerder zal opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
5.4 Voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb zijn geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellant beslist, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 150,- (zegge: honderdvijftig euro) aan hem vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. M. van Duuren en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. L.C. Bannink, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2011.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. L.C. Bannink