Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/594 17 juni 2005
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. D. Özdemir, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 12 juli 2004, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 juni 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder appellants bezwaren tegen zijn besluiten van 11 juni 2003, 17 juni 2003 en 1 juli 2003, waarbij appellants aanvragen van premie ingevolge de Regeling dierlijke EG-premies over het jaar 2002 waren afgewezen, ongegrond verklaard. Verweerder heeft voorts geoordeeld dat appellants bezwaar geacht moest worden zich mede te richten tegen zijn besluit van 19 december 2003, waarbij appellant werd uitgesloten van premie voor de jaren 2003, 2004 en 2005 tot een bedrag van in totaal € 114,28. Ook dit bezwaar heeft hij ongegrond verklaard.
Bij brief van 10 augustus 2004 heeft appellant zijn beroep nader toegelicht.
Bij brief van 8 oktober 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 16 maart 2005 heeft appellant het College nog een nadere beschouwing gezonden.
Op 6 april 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben uiteengezet. Appellant was ook zelf ter zitting aanwezig
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Pb 2000, L 204, blz. 1) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
- houdt een register bij,
(…)
4. Het register wordt handmatig of door middel van een computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt."
In artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97 van de Commissie van 29 december 1997 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad inzake oormerken, bedrijfsregisters en paspoorten overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor runderen (Pb 1997, L 354, blz. 19) was, ten tijde en voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"Het register bevat ten minste het volgende:
a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van Richtlijn 64/432/EEG;
b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan;
c) in het geval van dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf naar wie of waarnaar het dier is gebracht, en de datum van vertrek;
d) in het geval van dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf van wie of waarvan het dier is gekomen, en de datum van aankomst;
e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register heeft gecontroleerd en de datum waarop de controle is verricht."
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb 2001, L327, blz. 11) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 17 - Algemene beginselen
1. De controles ter plaatse worden onverwachts uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voorzover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur tevoren plaatsvinden.
(…)
3. De aanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert.
Artikel 25 - Onderdelen van de controles ter plaatse
1. De controles ter plaatse moeten betrekking hebben op alle dieren waarvoor op grond van de te controleren steunregelingen steunaanvragen zijn ingediend en, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook op runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend.
2. De controles ter plaatse omvatten in het bijzonder:
a) (…)
b) met betrekking tot de steunregelingen voor rundvee:
- (….)
- steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse steunaanvragen zijn ingediend, om na te gaan of de gegevens van het gecomputeriseerde gegevensbestand overeenstemmen met die van het register;
(…).
Artikel 48 - Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
2. Als buitengewone omstandigheden kan de bevoegde instantie bijvoorbeeld aanvaarden:
(…)
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van het bedrijfshoofd;
(…)"
Bij de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: Regeling) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4.6
Premie wordt de producent slechts verstrekt ten behoeve van runderen die:
(…)
c. overeenkomstig de bepalingen gesteld bij en krachtens verordening 1760/2000 zijn geïdentificeerd en geregistreerd.
Artikel 7.1
1. Een premie wordt de producent slechts verleend:
(…)
c. indien de producent een bedrijfsregister bijhoudt;
(…)"
Bij de Regeling identificatie en registratie van dieren 2002 (Stcrt. 2001, 250) was, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"Artikel 16
In deze paragraaf wordt verstaan onder:
(…)
c. bedrijfsregister: het door de houder op zijn bedrijf bij te houden register, bedoeld in artikel 7, eerste lid, eerste gedachtestreepje, van verordening 1760/2000;
(…)
Artikel 21
1. Het bedrijfsregister bevat de gegevens, bedoeld in artikel 4, derde lid, en artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van verordening 1760/2000 en in artikel 8 van Pro verordening 2629/97.
2. Het bedrijfsregister wordt schriftelijk of elektronisch bijgehouden.
3. Indien het bedrijfsregister schriftelijk wordt bijgehouden, tekent de houder de in het eerste lid bedoelde gegevens aan in het door de minister verstrekte bedrijfsregister dat overeenkomt met het in bijlage II, onder A, vastgestelde model.
4. Indien het bedrijfsregister elektronisch wordt bijgehouden, draagt de houder er zorg voor dat de in het eerste lid bedoelde gegevens per rund overzichtelijk in beeld kunnen worden gebracht en ter plekke kunnen worden uitgeprint.
5. (…)"
Bij besluiten van 4 en 20 juni 2002, Stcrt. 105 en 118, is de Regeling identificatie en registratie van dieren 2002 gewijzigd. Daarbij is ook een wijziging aangebracht in het hierbovengenoemde in bijlage II, onder A, vastgestelde model.
Nadien luidden de eerste drie leden van artikel 21 als Pro volgt:
"Artikel 21
1. De houder tekent in het bedrijfsregister terstond aan de gegevens, bedoeld in artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van verordening 1760/2000 en bedoeld in artikel 8, onderdelen a tot en met d, van verordening 2629/97 en indien een rund op het bedrijf van de houder is geboren de ID-code van de moeder van dat rund.
2. Het bedrijfsregister wordt schriftelijk of elektronisch bijgehouden.
3. Indien het bedrijfsregister schriftelijk wordt bijgehouden, tekent de houder de in het eerste lid bedoelde gegevens op de daarbij aangegeven wijze aan in het door de minister verstrekte bedrijfsregister dat overeenkomt met het in bijlage II, onder A, vastgestelde model."
In artikel II van het besluit van 4 juni 2002 is voorts het volgende bepaald:
"Een houder van runderen die het bedrijfsregister schriftelijk bijhoudt als bedoeld in artikel 21, derde lid, van de Regeling identificatie en registratie van dieren 2002, kan de gegevens, bedoeld in artikel 21, eerste lid, van die regeling tot 1 juli 2002 aantekenen in het bedrijfsregister dat overeenkomt met het model, dat is opgenomen in bijlage II, onderdeel A, van die regeling zoals deze luidde tot inwerkingtreding van deze regeling."
Bij invoering van de Regeling identificatie en registratie van dieren per 1 januari 2003 zijn op deze punten geen verdere wijzigingen aangebracht.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft zich door middel van het toezenden van door hem ingevulde deelnameformulieren op 24 december 1999 opgegeven als deelnemer aan de slachtpremieregeling. Dit brengt mee dat de aanvragen voor slachtpremie namens appellant worden ingediend door middel van de slachtmeldingen door het abattoir.
- Op 22 augustus 2002 heeft hij een aanvraag ingediend voor een bijdrage ten behoeve van het aanhouden van 12 zoogkoeien en 6 zoogvaarzen jonger dan twee jaar.
- Op 13 november 2002 heeft hij een aanvraag ingediend voor een bijdrage ten behoeve van 6 stieren.
- Tijdens een op 21 januari 2003 op het bedrijf van appellant uitgevoerde controle heeft de controleur blijkens het controlerapport onder meer geconstateerd dat door appellant geen bedrijfsregister werd bijgehouden. De voorgeschreven registers waren aanwezig, maar waren niet ingevuld. Appellant beschikte slechts over incomplete aantekeningen in zijn zakagenda en een schrijfmap, waarin mutaties werden vermeld echter zonder bestemmingsadressen. Daarnaast werden enkele andere overtredingen van de voorwaarden geconstateerd. Het controlebezoek is voortgezet op 24 januari 2003. Op dat moment was het bedrijfsregister compleet ingevuld.
- Bij besluiten van respectievelijk 11 juni 2003, 17 juni 2003 en 1 juli 2003 heeft verweerder in verband met het niet beschikbaar zijn van een bedrijfsregister appellant de gevraagde stierenpremie, de slachtpremie en de zoogkoeienpremie geweigerd.
- Tegen deze besluiten heeft appellant bij drie afzonderlijke brieven van 3 juli 2003, door verweerder ontvangen op 4 juli 2003, bezwaar gemaakt.
- Op 6 november 2003 heeft appellant zijn bezwaren in een hoorzitting nader uiteengezet.
- Bij besluit van 19 december 2003 heeft verweerder vastgesteld dat op toekomstige betalingen, die appellant naar aanleiding van aanvragen over 2003, 2004 of 2005 zou ontvangen, een bedrag van in totaal € 114,28 in mindering gebracht zal worden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit worden de bezwaren ongegrond verklaard.
Het bezwaar wordt, gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 19 december 2003.
Verweerder stelt vast dat de motivering van het besluit van 17 juni 2003 ernstig tekortschoot. Nu appellant niettemin in staat is gebleken uiteen te zetten waarom hij het met dit besluit niet eens was, moet hij geacht worden door de gebrekkige motivering niet benadeeld te zijn.
Het bijhouden van een bedrijfsregister is noodzakelijk in het kader van een adequate controle van gegevens verwerkt in het I&R-register.
Indien tijdens een onderzoek blijkt dat incidenteel niet alle gegevens van een rund in het bedrijfsregister zijn opgenomen, is het mogelijk om onderliggende stukken aan te voeren waaruit het ontbrekende gegeven kan blijken.
Op de eerste dag van de controle was echter in het geheel geen bedrijfsregister ingevuld. De ter plekke wel aanwezige gegevens, zoals de zakagenda, voldeden niet aan de vereisten van artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97.
Volgens het arrest van het Hof van Justitie van 13 december 2001 in de zaak C-131/00 (Nilsson) moet het niet hebben van een bedrijfsregister worden opgevat als het verhinderen van het houden van een fysieke controle. Daarom is terecht besloten de premieaanvragen af te wijzen op grond van het bepaalde in artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Het door appellant gedane beroep op het vertrouwensbeginsel omdat hem door een medewerker van Laser gezegd was dat, als een compleet ingevuld bedrijfsregister alsnog getoond kon worden, dit zonder sanctie geaccepteerd zou worden, wordt van de hand gewezen, omdat deze medewerker niet beslissingsbevoegd is. Bovendien vloeit de sanctie van afwijzing direct uit de Europese verordening voort. Derhalve kan een nationaal wat soepeler praktijk bij de toepassing van de verordening geen rol spelen.
De door appellant genoemde persoonlijke omstandigheden zijn niet zodanig, dat zij overmacht in de zin van artikel 48 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 kunnen opleveren.
Ook overigens is het besluit van 19 december 2003 rechtmatig.
4. Het standpunt van appellant
De controle heeft plaatsgevonden op 21 en 24 januari 2003. Voordat de controle beëindigd was, lag er een compleet ingevuld bedrijfsregister en waren de ontbrekende oormerken ingebracht.
De controleur heeft, toen hij de controle op 21 januari afbrak, aangekondigd diezelfde dag nog terug te zullen komen. Als hij dat gedaan had, had hij kunnen zien dat alle gebreken aan het einde van die dag verholpen waren.
Naar appellant begrepen heeft van een medewerker van Laser zou in die situatie geen gevolg verbonden worden aan de onvolkomenheden in het bedrijfsregister. Die toezegging is in overeenstemming met de bij appellants gemachtigde bekende praktijk.
Appellant bestrijdt een controle verhinderd te hebben. Hij had alle benodigde informatie beschikbaar en die heeft hij de controleur ook verstrekt. Appellant is voorts van mening in elk geval voldaan te hebben aan de regels met betrekking tot het bijhouden van een bedrijfsregister, zoals die tot 1 juli 2002 golden.
Appellant leed ten tijde van belang aan een burn out. Naar zijn mening is daar onvoldoende gewicht aan toegekend.
De controleur heeft vastgesteld dat de 9 runderen waarvoor slachtpremie is aangevraagd op de juiste wijze in het bedrijfsregister zijn opgenomen. Het bestreden besluit geeft onvoldoende gemotiveerd aan waarom de premie daarvoor geweigerd is.
Bovendien is in het bestreden besluit toegegeven dat de primaire beslissing op het punt van motivering van de weigering van de slachtpremie eveneens tekort schoot. Daarom had het bezwaar gegrond verklaard moeten worden. Dat geldt ook voor de weigering van de aanhoudpremie van de zoogkoeien, nu niet is gespecificeerd welke koeien het precies betreft.
Tot slot wordt erop gewezen dat het bestreden besluit tot gevolg heeft dat de zoogkoeienpremierechten van appellant voor 2003 worden ingetrokken, hetgeen in de toekomst verdere nadelige effecten voor hem zal hebben.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat appellant tegen verweerders besluit van 19 december 2003, waarbij appellant tot een bedrag van in totaal € 114,28 van premie werd uitgesloten voor de jaren 2003, 2004 en 2005, geen bezwaar heeft gemaakt. Nu genoemd besluit ook geen wijziging of aanvulling van de besluiten van 11 juni 2003, 17 juni 2003 en 1 juli 2003 inhoudt, maar een nieuw besluit is dat gedeeltelijk gebaseerd is op andere gegevens dan aan de drie genoemde besluiten ten grondslag lagen, moet het College tot de gevolgtrekking komen dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte gemeend heeft op een daartegen door appellant gericht bezwaar te moeten beslissen.
Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit moet derhalve in zoverre worden vernietigd.
5.2 Vaststaat dat appellant ten tijde van de controle op 21 januari 2003 niet het met ingang van 1 juli 2002 voorgeschreven model-bedrijfsregister gebruikte. Het College is voorts van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de op dat moment op het bedrijf van appellant aanwezige administratie het niet mogelijk maakte om alle gegevens, als voorgeschreven in artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97, te kunnen vaststellen. Appellant beschikte niet over een overzichtelijke dierregistratie op basis waarvan in één oogopslag alle gegevens per rund konden worden vastgesteld. Bovendien heeft verweerder terecht gesteld dat uit de beschikbare administratie van appellant niet blijkt dat per rund alle vereiste gegevens beschikbaar waren.
5.3 Het College oordeelt vervolgens over de vraag of verweerder artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 terecht aan de afwijzing van de aanvragen van appellant ten grondslag heeft gelegd.
Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 maart 2005 (AWB 04/372, www.rechtspraak.nl, LJN AT1731), dit in het voetspoor van het arrest van het Hof van Justitie van de EG van 13 december 2001 in de zaak Ingemar Nilsson (C-131/00; Jur. 2001, I-10165), zijn in Verordening (EEG) nr. 3508/92 de beginselen geformuleerd volgens welke de Gemeenschap en de lidstaten de tenuitvoerlegging van communautaire beslissingen inzake gefinancierde landbouwmaatregelen en de bestrijding van fraude en onregelmatigheden in verband met deze maatregelen moeten regelen. In dit verband is een systeem opgezet ter identificatie en registratie van de dieren die voor steun in aanmerking komen. Binnen dit controlesysteem, dat ervoor moet zorgen dat elk dier kan worden geïdentificeerd en in al zijn verplaatsingen - vanaf zijn geboorte tot zijn dood - wordt gevolgd, zodat de handel daarin kan worden gecontroleerd en de controle van de communautaire steunregelingen wordt verbeterd, speelt het bedrijfsregister een cruciale rol. Blijkens het ingevoerde controlesysteem is het regelmatig bijhouden van het bedrijfsregister van groot belang. Het aantal bij de controle aanwezige en op dat tijdstip getelde dieren alleen is niet bepalend voor de verificatie van een steunaanvraag. Aan de hand van het bedrijfsregister kan bij de controle het aantal en de identiteit worden bepaald van de dieren die tijdens de periode van aanhouding aanwezig zijn en waarvoor steun kan worden toegekend. In deze omstandigheden levert het ontbreken van een bedrijfsregister een ernstige inbreuk op de voorschriften inzake identificatie en registratie van dieren op, omdat daardoor het in Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem niet kan functioneren en een doeltreffend beheer van de communautaire steunregelingen onmogelijk wordt. Een steunaanvraag dient dan te worden afgewezen.
Uit het voorgaande volgt, dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in onderhavig geval de controle ter plaatse is verhinderd en artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan inwilliging van de aanvragen om slachtpremie in de weg stond.
5.4 Appellants stelling dat verweerder genoegen zou moeten nemen met een voor het eind van de controle alsnog ingevuld bedrijfsregister, miskent dat het bedrijfsregister een zelfstandige functie heeft naast de gegevens die in het I&R-systeem zijn opgenomen. Zou invulling achteraf op basis van die gegevens worden toegestaan, dan verliest het bedrijfsregister in dit opzicht aan belang. Dat verweerder onder omstandigheden zou toelaten dat een register, dat tijdelijk elders bewaard wordt of waarin een beperkt aantal recente gegevens, die met andere bescheiden bewezen kunnen worden, nog niet verwerkt waren, voor het einde van de controle alsnog wordt overgelegd, verplicht hem niet om appellant, die geen bedrijfsregister had bijgehouden, in de gelegenheid te stellen er alsnog een op te maken.
5.5 Voorzover appellant heeft beoogd te stellen dat het bestreden besluit in strijd zou zijn met het proportionaliteitsbeginsel, kan het College dit niet onderschrijven. Verweerder was immers, gelet op artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, behoudens overmacht (zie 5.6), gehouden de aanvragen af te wijzen. Gelet op hetgeen onder 5.3 in het voetspoor van het Hof van Justitie in de zaak Ingemar Nilsson over het belang van de aanwezigheid van een bedrijfsregister alsmede over de ernst van het ontbreken van het bedrijfsregister is overwogen, kan er bovendien geen twijfel over zijn dat de bepaling zelf evenmin met het proportionaliteitsbeginsel in strijd is.
5.6 Het beroep op overmacht faalt evenzeer. De omstandigheid dat appellant de bepleite overmacht niet conform het bepaalde bij artikel 48, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 tijdig bij verweerder heeft aangemeld, doch pas nadien aan de orde heeft gesteld, vormt op zichzelf reeds een belemmering om het beroep op overmacht te honoreren. Bovendien heeft - zo blijkt uit het verslag van de door verweerder gehouden hoorzitting - appellant ervan afgezien zich met zijn burn out tot enige arts te wenden, zodat ieder objectief bewijs daarvan ontbreekt.
5.7 Het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel kan ten slotte reeds niet slagen, omdat appellant zich beroept op uitspraken die na de fysieke controle gedaan zouden zijn.
Derhalve kunnen die uitspraken voor appellant niet gedragsbepalend zijn geweest.
5.8 De slotsom is dat het bestreden besluit, voorzover het niet op grond van overwogene onder 5.1 vernietigd moet worden, in stand kan blijven.
5.9 Het College acht termen aanwezig voor een kostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voorzover daarbij beslist is over het besluit van 19 december 2003;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door appellant betaalde griffierecht ad € 136,00 (zegge: honderdzesendertig
euro) aan hem vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de kosten die appellant in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken en
stelt deze kosten vast op € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), te vergoeden door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.M. Wolters en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2005.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.B.L. van der Weele