Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 05/688 26 juni 2007
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 8 september 2005, bij het College binnengekomen op diezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 augustus 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen vijf besluiten van verweerder op grond van de Regeling dierlijke EG-premies.
Op 11 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2007, waar partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 6
1. Aan producenten die zoogkoeien houden op hun bedrijf, kan op hun verzoek een premie voor het aanhouden van zoogkoeien worden verleend (zoogkoeienpremie). Het betreft een premie per jaar en per producent, toegekend binnen individuele maxima.
(…)"
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s) "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan;
(…)
Artikel 17 - Algemene beginselen
1. De controles ter plaatse worden onverwachts uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voorzover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur tevoren plaatsvinden.
(…)
Artikel 25 - Onderdelen van de controles ter plaatse
1. De controles ter plaatse moeten betrekking hebben op alle dieren waarvoor op grond van de te controleren steunregelingen steunaanvragen zijn ingediend en, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook op runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend.
(…)
Artikel 39 - Niet-inachtneming van de voorschriften inzake identificatie en
registratie van runderen waarvoor geen steun wordt aangevraagd.
1. Wanneer bij een controle ter plaatse van runderen waarvoor geen steun wordt aangevraagd, wordt vastgesteld dat de voorschriften van de identificatie- en registratieregeling voor runderen niet in acht genomen zijn, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, voor de betrokken premieperiode op grond van de steunregelingen voor rundvee aanspraak kan maken, in voorkomend geval na toepassing van de in artikel 38 bedoelde kortingen, behoudens overmacht of buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 48, gekort met het overeenkomstig de formule in lid 2 berekende bedrag. Het bedrag aan steun waarmee moet worden gekort, is echter niet hoger dan 20% van dat totale bedrag waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken.
Hetzelfde geldt wanneer het in de elementen van de identificatie- en registratieregeling voor runderen geregistreerde of gemelde aantal dieren groter is dan het daadwerkelijk op het bedrijf gehouden aantal runderen.
Artikel 36, lid 4, is van overeenkomstige toepassing.
2. Het in lid 1 bedoelde bedrag van de korting wordt overeenkomstig de onderstaande formule berekend:
a b + c
- x ------ x d
b 2c
Verklaring van de tekens:
a = het aantal gevallen waarin de identificatie- en registratieregeling voor runderen niet in acht genomen is;
b = het op het tijdstip van de controle ter plaatse op het bedrijf gehouden aantal runderen; dit aantal is niet kleiner dan 1;
c = het gemiddelde aantal runderen op het bedrijf in het jaar waarin de controle ter plaatse wordt verricht, verkregen door overeenkomstige toepassing van de methoden ter toepassing van artikel 32 van Verordening (EG) nr. 2342/1999;
d = het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, in de betrokken premieperiode op grond van de steunregelingen voor rundvee aanspraak kan maken, zo nodig, na toepassing van de in artikel 38 bedoelde kortingen.
(…)"
Artikel 23 van Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commissie van 28 oktober 1999 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees met betrekking tot de premieregelingen luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
"Gebruik van de premierechten
1. Een producent mag de rechten waarover hij beschikt gebruiken door deze zelf te doen gelden en/of door tijdelijke overdracht aan een andere producent.
2. Wanneer een producent in de loop van een jaar niet ten minste het overeenkomstig lid 4 vastgestelde minimumpercentage van zijn rechten gebruikt, wordt het niet gebruikte deel aan de nationale reserve overgedragen, behalve:
- (…)
- in uitzonderlijke, naar behoren gemotiveerde gevallen.
(…)
4. Het minimumpercentage voor het gebruik van de premierechten wordt vastgesteld op 70 %.
De lidstaten kunnen dit percentage evenwel verhogen tot 90 %.
(…)"
Artikel 6.3 van de Regeling dierlijke EG premies (hierna: Regeling) luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
"Het minimumpercentage voor het gebruik van premierechten voor zoogkoeien, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van verordening 2342/1999, bedraagt 90."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak, voorzover hier van belang, de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In 2002 zijn door en namens appellant bij verweerder op grond van de Regeling aanvragen ingediend voor slacht , zoogkoeien- en stierenpremie. De aanvraag zoogkoeienpremie had dat jaar betrekking op achttien runderen.
- Op 21 januari 2003 heeft op het bedrijf van appellant een controle ter plaatse plaatsgehad. Blijkens de naar aanleiding van deze controle opgemaakte rapportage is hierbij onder meer geconstateerd dat door appellant geen bedrijfsregister werd bijgehouden.
- Op 11 juni 2003, 17 juni 2003 en 1 juli 2003 heeft verweerder in verband met het niet beschikbaar zijn van een bedrijfsregister appellant de gevraagde stierenpremie, de slachtpremie en de zoogkoeienpremie voor het premiejaar 2002 geweigerd.
De door appellant tegen deze besluiten ingediende bezwaren heeft verweerder ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 juni 2005 (AWB 04/594, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AT8600) heeft het College beslist op het beroep van appellant tegen de ongegrondverklaring van deze bezwaren. Daarbij is geoordeeld dat verweerder de premieaanvragen terecht heeft afgewezen, omdat ten tijde van de controle ter plaatse van 21 januari 2003 op het bedrijf van appellant geen bedrijfsregister aanwezig was.
- Op 27 juni 2003 heeft appellant op grond van de Regeling voor het premiejaar 2003 een aanvraag ingediend voor het aanhouden van achttien zoogkoeien, waaronder vijf vaarzen.
- Bij besluit van 4 juni 2004 heeft verweerder op grond van onderbenutting in het jaar 2002 het aantal op naam van appellant gestelde premierechten zoogkoeien verminderd van 17,7 tot nul en meegedeeld dat appellant met ingang van 1 januari 2003 over nul premierechten beschikt.
- Bij besluit van 23 juni 2004 heeft verweerder appellants aanvraag om zoogkoeienpremie voor 2003 afgewezen, omdat appellant dat premiejaar niet over premierechten zoogkoeien beschikt.
- Bij besluiten van eveneens 23 juni 2004 heeft verweerder appellant voor 2003 slacht- en stierenpremie toegekend en daarbij is een korting van 20% toegepast vanwege geconstateerde afwijkingen bij niet aangevraagde dieren.
- Tegen de besluiten van 4 juni 2004 en 23 juni 2004 heeft appellant tijdig bezwaar gemaakt.
- Op 29 juni 2004 heeft appellant op grond van de Regeling voor het jaar 2004 een premieaanvraag ingediend voor het aanhouden van twintig zoogkoeien, waaronder acht vaarzen.
- Bij besluit van 17 juni 2005 heeft verweerder aan appellant (onder meer) zoogkoeienpremie toegekend ten bedrage van € 1.952,55. In de bij dit besluit gevoegde specificatie is vermeld dat appellant voor 2004 uit de nationale reserve negen specifieke premierechten zoogkoeien heeft ontvangen. De toegekende zoogkoeienpremie is aldus gebaseerd op negen runderen. Voor de overige elf opgegeven runderen heeft appellant geen zoogkoeienpremie ontvangen.
- Tegen dit besluit heeft appellant tijdig bezwaar gemaakt.
- Op 20 juli 2005 is appellant over al zijn bezwaren gehoord.
- Bij faxbericht van 21 juni 2005 heeft appellant de gronden van zijn bezwaarschriften aangevuld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Met de uitspraak van het College van 17 juni 2005 is in rechte komen vast te staan dat tijdens de op 21 januari 2003 gehouden controle ter plaatse op het bedrijf van appellant geen bedrijfsregister aanwezig was. Blijkens deze uitspraak heeft verweerder de door appellant ingediende premieaanvragen voor 2002 terecht afgewezen op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Derhalve staat vast dat appellant voor het premiejaar 2002 geen recht op premie heeft. Appellant heeft aangevoerd dat hij in 2002 wel premierechten heeft benut. Hij heeft een aanvraag zoogkoeienpremie ingediend en tevens aan de premievoorwaarden voldaan.
Indien in een bepaald jaar niet 90% van de op naam gestelde premierechten wordt benut, vervallen de niet gebruikte rechten ingevolge artikel 23 van Verordening (EG) nr. 2342/1999 aan de nationale reserve. Verweerder voert het beleid dat wanneer premie wordt afgewezen voor (bepaalde) zoogkoeien, de premierechten betreffende deze runderen niet benut zijn. Uit vaste jurisprudentie van het College volgt dat dit beleid als juist moet worden bestempeld. Verweerder verwijst in dit verband concreet naar de uitspraak van het College van 9 juli 2003 inzake AWB 02/1498 (<www.rechtspraak.nl>, LJN: AI0683).
Op grond van dit beleid kan verweerder niet anders dan tot het oordeel komen dat de op naam van appellant gestelde premierechten vanaf 1 januari 2003 zijn vervallen aan de nationale reserve, aangezien appellant in 2002 geen recht had op zoogkoeienpremie. Gezien het vorenstaande was de afwijzing van appellants aanvraag voor zoogkoeienpremie voor het premiejaar 2003 eveneens juist.
Het ontbreken van het bedrijfsregister op het bedrijf van appellant tijdens de controle ter plaatse van 21 januari 2003 heeft ook gevolgen voor het jaar waarin de controle plaatsvond. In het geval van appellant is in 2003 daarom terecht op de stieren- en slachtpremie een korting van 20% opgelegd ingevolge artikel 39 van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
De sancties vloeien rechtstreeks voorts uit Verordening (EG) nr. 2419/2001. In deze verordening is voorzien in een gedifferentieerd sanctiestelsel, waarin reeds rekening wordt gehouden met het evenredigheidsbeginsel. Omdat het Europese regels zijn, heeft verweerder niet de bevoegdheid ervan af te wijken en is hij verplicht de sancties op te leggen.
Appellant heeft in 2004 negen premierechten zoogkoeien uit de nationale reserve gekregen. Hiertegen is geen bezwaar gemaakt. Vervolgens is aan appellant terecht premie toegekend op basis van deze negen premierechten zoogkoeien.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van het beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
In het bestreden besluit heeft verweerder met geen woord gerept over de datum van bekendmaking van de intrekking van de 17,7 op naam van appellant gestelde premierechten in relatie tot de aanvraagjaren 2003 en 2004. Pas op 4 juni 2004 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat met terugwerkende kracht tot 1 januari 2003 geen premierechten voor appellant voorhanden waren. Op 4 juni 2004 was de aanvraag- en aanhoudperiode zoogkoeienpremie voor 2003 echter al ruimschoots verstreken.
Appellant beschikte tot 4 juni 2004 over 17,7 premierechten, die hij in 2003 daadwerkelijk heeft benut. Er is dat jaar zoogkoeienpremie aangevraagd en ook aan de overige voorwaarden van de Regeling is voldaan. Ten onrechte heeft verweerder appellant voor 2003 geen zoogkoeienpremie toegekend. Nu appellant in 2003 de op zijn naam gestelde premierechten voor meer dan 90% heeft benut, kunnen de premierechten voor 2004 niet aan de nationale reserve vervallen. De uitspraak van het College van 9 juli 2003, waarnaar verweerder in het bestreden besluit verwijst, is niet van toepassing op de onderhavige zaak, omdat daarin de intrekking van de premierechten direct met de afwijzing van de premieaanvragen bekend was gemaakt en niet één jaar later, zoals in het geval van appellant.
In het bestreden besluit is niet ingegaan op het aangevoerde schadeaspect in relatie tot de late datum van bekendmaking van de intrekking van de premierechten per 1 januari 2003.
Het bestreden besluit voldoet dan ook niet aan artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
In het bestreden besluit maakt verweerder ten onrechte melding van een eerder besluit van 12 juni 2003, omdat op die datum hoogstens sprake is geweest van een voornemen tot het nemen van een besluit. Het is voorts de vraag af of het terecht is dat artikel 23 van Verordening (EG) nr. 2342/1999 ten grondslag is gehanteerd om het niet benutte deel van de premierechten aan de nationale reserve toe te voegen. Niet is te zien waarom geen aansluiting is gezocht met de Interpretatienota's 26 en 51 van de Europese Commissie.
Appellant kan zich niet verenigen met de toegepaste korting op de toegekende stieren en slachtpremie voor 2003. Door de datum van de controle leidend te laten zijn, wekt artikel 39 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 willekeur in de hand. Een aanvrager bij wie op 30 december 2002 een controle heeft plaatsgevonden zal geen extra sanctie voor het premiejaar 2003 worden opgelegd. Voorts is appellant onduidelijk welk premiejaar met de omschrijving 'betrokken premieperiode' in het eerste lid van genoemd artikel 39 wordt bedoeld. Verweerder is in het bestreden besluit hierop niet inhoudelijk ingegaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In de eerder vermelde uitspraak van 17 juni 2005 heeft het College geoordeeld dat verweerder appellants aanvraag om zoogkoeienpremie voor het jaar 2002 voor achttien dieren terecht heeft afgewezen. Met dit oordeel staat tevens vast dat appellant in 2002 niet minimaal 90% van de op zijn naam gestelde premierechten heeft gebruikt, zodat verweerder, gelet op artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999, verplicht was de 17,7 premierechten aan de nationale reserve over te dragen.
Voorzover appellant van mening is dat verweerder op grond van de Interpretatienota's 26 en 51 van de Europese Commissie had moeten oordelen dat hier sprake is van een uitzonderlijk naar behoren gemotiveerd geval als bedoeld in artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999, stelt het College vast dat hij zijn stelling niet heeft onderbouwd. Ook overigens ziet het College geen grond voor de conclusie dat verweerder van overdracht van de premierechten aan de nationale reserve had moeten afzien.
5.2 Aangezien verweerder ingevolge artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999 verplicht was de in 2002 niet gebruikte premierechten aan de nationale reserve over te dragen, beschikte appellant voor het jaar 2003 over nul premierechten zoogkoeien. Dat het besluit tot overdracht van de premierechten aan de nationale reserve pas op 4 juni 2004 is genomen, kan niet afdoen aan deze uit artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999 voortvloeiende conclusie. Dit brengt mee dat appellant voor het jaar 2003 geen recht had op zoogkoeienpremie, omdat hij voor het jaar 2003 niet over premierechten beschikte, en dat appellant voor het jaar 2004 slechts recht had op zoogkoeienpremie voor negen dieren op basis van de aan hem voor 2004 toegekende specifieke premierechten zoogkoeien uit de nationale reserve.
Overigens had appellant reeds vanaf de bedrijfscontrole op 21 januari 2003 of in elk geval vanaf de ontvangst van het besluit van 1 juli 2003 tot afwijzing van de zoogkoeienpremie over 2002, bij zijn bedrijfsbeslissingen rekening kunnen en behoren te houden met een door verweerder te nemen besluit tot overdracht van zijn premierechten aan de nationale reserve per 1 januari 2003.
5.3 Anders dan appellant meent, kan er naar het oordeel van het College geen misverstand over bestaan dat de woorden "betrokken premieperiode" in artikel 39, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 betrekking hebben op de premieperiode waarin de controle ter plaatse heeft plaatsgevonden. Nu in het onderhavige geval de controle ter plaatse op 21 januari 2003 heeft plaatsgevonden, heeft verweerder de kortingen terecht op de aanvragen stierenpremie en slachtpremie voor 2003 toegepast.
Verweerder heeft voorts terecht gesteld dat de opgelegde sancties rechtstreeks voortvloeien uit de bepalingen in Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Dat het moment waarop een controle ter plaatse plaatsvindt in sterke mate bepalend is voor het al dan niet opleggen van een sanctie, zoals appellant betoogt, brengt niet mee dat het bestreden besluit wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel onrechtmatig moet worden geoordeeld. Op grond van de artikelen 17 en 25 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 worden controles ter plaatse onverwachts uitgevoerd en hebben deze, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook betrekking op dieren waarvoor geen steunaanvraag is ingediend. Deze bepalingen gelden voor alle aanvragers van runderpremies in dezelfde mate. Voor elke aanvrager geldt voorts dat de in artikel 39 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 genoemde sanctie wordt opgelegd indien bij een controle blijkt dat de voorschriften van de identificatie- en registratieregeling van runderen niet in acht zijn genomen. Dat die sanctie kan verschillen naarmate de controle op het ene dan wel het andere moment plaatsvindt, levert geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op. Van gelijke gevallen is dan immers geen sprake.
5.4 Het College is ten slotte van oordeel dat er geen grond is voor het oordeel dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert. In het bestreden besluit is genoegzaam aangegeven waarom de grieven van appellant naar de mening van verweerder geen reden zijn om de primaire besluiten te herroepen. Van strijd met artikel 7:12 Awb is geen sprake.
5.5 Het beroep van appellant dient dan ook ongegrond te worden verklaard. Er zijn geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2007.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.S. Hoppener