Uitspraak
202206419/1/R4, 202206420/1/R4 en 202206421/1/R4.
Datum uitspraak: 22 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Vermilion Energy Netherlands B.V. (Vermilion), gevestigd in Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 30 september 2022 in zaken nrs. 21/4153, 21/4157 en 21/4158 in de gedingen tussen:
1. het college van gedeputeerde staten van Utrecht en anderen (Utrecht en anderen),
2. het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (Zuid-Holland),
3. Stichting Laat Woerden Niet Zakken (de stichting), gevestigd in Woerden,
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat, nu: de staatssecretaris van Klimaat en Groene Groei (beiden: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2021 heeft de minister de geldigheidsduur van de opsporingsvergunning van 25 april 2007 voor het gebied Utrecht verlengd tot en met 31 december 2025.
Bij besluit van 3 september 2021 heeft de minister, voor zover van belang, de door het college van gedeputeerde staten van Utrecht en tien colleges van burgemeester en wethouders (Utrecht en anderen), Zuid-Holland en de stichting daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraken van 30 september 2022 heeft de rechtbank de door Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 3 september 2021 vernietigd en de minister opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Tegen deze uitspraken heeft Vermilion hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 1 december 2022 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (de minister) de bezwaren alsnog gegrond verklaard, het besluit van 15 maart 2021 herroepen en de aanvraag van Vermilion om verlenging van de geldigheidsduur van de opsporingsvergunning afgewezen.
Vermilion heeft gronden ingediend tegen het besluit van 1 december 2022.
De stichting heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
De minister, Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De minister, Vermilion, Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 februari 2026, waar Vermilion, vertegenwoordigd door mr. R. Olivier, advocaat te Den Haag, vergezeld door [persoon A], en de minister, vertegenwoordigd door mr. D.W.M. Wenders en mr. A.G.C. Bulten, vergezeld door C.M.M. Weisenborn en T.R. van Maurik, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting Utrecht en anderen, vertegenwoordigd door mr. S.M. Schipper, advocaat te Breda, vergezeld door M. Peters en M. van Asten, Zuid-Holland, vertegenwoordigd door mr. S.M. Schipper, advocaat te Breda, vergezeld door E.J. Kuik en de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], vergezeld door [persoon B], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Vermilion is houdster van de opsporingsvergunning voor het gebied Utrecht. Deze vergunning is verleend op 25 april 2007 en biedt Vermilion het alleenrecht om in dat gebied koolwaterstoffen (zoals aardgas) op te sporen. Met de opsporingsvergunning worden geen fysieke activiteiten toegestaan. Daarvoor zijn andere toestemmingen nodig, zoals een instemmingsbesluit met een winningsplan. Deze opsporingsvergunning is laatstelijk verlengd bij besluit van 23 november 2016 voor de duur van twee jaar tot 24 november 2018.
Bij brief van 21 november 2018 heeft Vermilion een aanvraag ingediend voor verlenging van de geldigheidsduur van de opsporingsvergunning met acht jaar op grond van artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet. Bij besluit van 15 maart 2021 heeft de minister de geldigheidsduur verlengd tot en met 31 december 2025.
Bij besluit van 3 september 2021 heeft de minister de bezwaren van Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting niet-ontvankelijk verklaard, omdat er geen feitelijke gevolgen zouden zijn voor hun belangen of voor de aan hen toevertrouwde belangen. Volgens de minister zijn zij daarom geen belanghebbenden.
De rechtbank heeft geoordeeld dat Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting wel belanghebbenden zijn. Zij heeft hun beroepen daarom gegrond verklaard, het besluit van 3 september 2021 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen op de bezwaren.
Vermilion is van mening dat Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting geen belanghebbenden zijn en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
Hoger beroep Vermilion
Belanghebbendheid
2. Vermilion betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting belanghebbenden zijn. Zij voert aan dat de rechtbank de belanghebbendheid ten onrechte heeft beoordeeld aan de hand van het toetsingskader voor de verlenging van de geldigheidsduur van een opsporingsvergunning en dat toetsingskader verkeerd heeft uitgelegd. Zodoende heeft de rechtbank ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen de toetsingsgronden die meegewogen worden bij het besluit en de rechtsgevolgen van het besluit. Volgens Vermilion heeft het verlengingsbesluit geen rechtsgevolgen en ook geen feitelijke gevolgen voor Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting.
Vermilion voert verder aan dat Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting ook niet rechtstreeks in hun belangen worden geraakt via een toekomstig besluit dat nodig is om daadwerkelijk aardgas (of andere koolwaterstoffen) te kunnen winnen. Er is dus volgens Vermilion geen sprake van een nader besluit in een besluitvormingsketen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, zijn Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting ook niet op deze wijze belanghebbenden. Voor Utrecht en anderen en Zuid-Holland geldt dat des te meer, omdat de rechtspraak over ketenbesluitvorming nog nooit is toegepast op bestuursorganen, aldus Vermilion.
2.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Uit artikel 7:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:1 van Pro de Awb, volgt dat uitsluitend een belanghebbende bezwaar kan maken tegen een besluit. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Op grond van artikel 1:2, tweede lid, gelezen in samenhang met het eerste lid en met artikel 8:1 van Pro de Awb, kan een bestuursorgaan uitsluitend beroep instellen tegen een besluit als een aan hem toevertrouwd belang rechtstreeks betrokken is bij een besluit van een ander bestuursorgaan. Een belang is aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent. Dit neemt niet weg dat uit een bijzondere wet kan voortvloeien dat een bestuursorgaan geen beroep kan instellen.
Op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb, worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.2. De rechtbank heeft, samengevat, overwogen dat uit het toetsingskader voor de verlenging van de geldigheidsduur van de opsporingsvergunning volgt dat de belangen van Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting een rol kunnen spelen bij de besluitvorming. Dat betekent volgens de rechtbank dat hun belangen rechtstreeks geraakt kunnen worden en zij dus belanghebbenden zijn bij het besluit van 15 maart 2021. Daarnaast is dat besluit volgens de rechtbank een besluit in de besluitvormingsketen die nodig is voor gaswinning. Ook daarom worden Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting volgens de rechtbank rechtstreeks in hun belangen geraakt en zijn zij belanghebbenden bij het besluit van 15 maart 2021.
2.3. Vermilion heeft op zichzelf terecht aangevoerd dat uit het toetsingskader voor de verlenging van de geldigheidsduur van een opsporingsvergunning niet kan worden afgeleid dat de belangen van Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting rechtstreeks zijn betrokken bij het besluit van 15 maart 2021. Voor de vraag of iemand belanghebbende is bij een besluit moet namelijk worden vastgesteld of hij door dat specifieke besluit rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt. Dat betekent dat moet worden beoordeeld of Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting door het besluit van 15 maart 2021 rechtstreeks in hun belangen worden geraakt.
2.4. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld is de ruimtelijke ordening van het grondgebied van een gemeente dan wel een provincie een mede aan het college van burgemeester en wethouders dan wel het college van gedeputeerde staten van die gemeente of provincie toevertrouwd belang in de zin van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb. Dit volgt onder meer uit artikel 2.4, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in verbinding met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, zoals die artikelen golden ten tijde van het besluit van 15 maart 2021. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2331), onder 4.2.
Voor het college van gedeputeerde staten geldt dat ook de natuurbescherming in zijn provincie een mede aan hem toevertrouwd belang is, gelet op artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming, zoals dat gold ten tijde van het besluit van 15 maart 2021. Ook is hem het belang van drinkwaterwinning toevertrouwd. Op grond van de Wet bodembescherming en de Wet Milieubeheer, zoals die golden ten tijde van het besluit van 15 maart 2021, is het college namelijk verantwoordelijk voor de bescherming van de bronnen waaruit water wordt gewonnen voor de drinkwatervoorziening.
Voor de stichting geldt dat uit haar statutaire doelstellingen en de feitelijke werkzaamheden blijkt dat het voorkomen van gaswinning onder Woerden een belang is dat de stichting in het bijzonder behartigt zoals bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
2.5. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat genoemde belangen ook een rol spelen bij de beslissing over de verlenging van een opsporingsvergunning. De vraag resteert of de belangen van Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting ook rechtstreeks bij het besluit van 15 maart 2021 zijn betrokken. Met andere woorden: of zij een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang hebben dat rechtstreeks daarbij betrokken is.
2.6. Het rechtsgevolg van het besluit van 15 maart 2021 is dat Vermilion voor een verlengde periode, met uitsluiting van ieder ander, het recht krijgt om koolwaterstoffen op te sporen. Voor het daadwerkelijk boren van een opsporingsput en voor de winning van koolwaterstoffen is nadere besluitvorming vereist. Dat betekent dat het besluit van 15 maart 2021 op zichzelf genomen geen feitelijke gevolgen heeft voor Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting.
Dat nadere besluitvorming nodig is, staat echter niet noodzakelijkerwijs in de weg aan het aannemen van belanghebbendheid. Als regel geldt dat bezwaar en beroep tegen een eerder besluit uit de besluitvormingsketen mogelijk moet zijn wanneer zo’n besluit naar zijn strekking leidt tot de mogelijkheid dat iemand door het nadere besluit in zijn belang zal worden geraakt. Anders dan Vermilion betoogt, geldt deze regel niet alleen voor natuurlijke personen en rechtspersonen, maar ook voor bestuursorganen.
2.7. De Afdeling overweegt dat het besluit van 15 maart 2021 naar zijn strekking niet alleen is gericht op het vergaren van kennis over de aanwezigheid van koolwaterstoffen. Het vergaren van die kennis heeft als doel de opsporing en winning van die koolwaterstoffen mogelijk te maken. Omdat de opsporing en winning van koolwaterstoffen feitelijke gevolgen heeft die de belangen van Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting kunnen raken, worden zij ook door het besluit van 15 maart 2021 rechtstreeks in hun belangen geraakt.
Anders dan Vermilion betoogt, hebben Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting hiermee een actueel belang. De enkele omstandigheid dat nadere besluitvorming nog moet plaatsvinden, maakt dat niet anders. Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting zijn daarom belanghebbenden bij het besluit van 15 maart 2021. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de minister de bezwaren van Utrecht en anderen, Zuid-Holland en de stichting ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Wel heeft de rechtbank dat gedeeltelijk op verkeerde gronden gedaan, maar dat leidt niet tot vernietiging van de uitspraken.
Het betoog slaagt niet.
Ingetrokken beroepsgronden
3. Op de zitting heeft Vermilion haar beroepsgronden over het procesbelang en artikel 8:69a van de Awb ingetrokken.
Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep stichting
4. De stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het door Vermilion ingestelde hoger beroep gegrond is. Aangezien het hoger beroep van Vermilion, gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incident hoger beroep van de stichting vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan kan dus niet worden toegekomen.
Conclusie principaal en incidenteel hoger beroep
5. Het hoger beroep van Vermilion is ongegrond. Het voorwaardelijk hoger beroep van de stichting is daarmee vervallen. De Afdeling bevestigt de aangevallen uitspraak met verbetering van de gronden waarop deze rust.
6. Van Vermilion is driemaal griffierecht geheven. Op grond van artikel 8:41, derde lid, van Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:108, is eenmaal griffierecht verschuldigd als een hogerberoepschrift zich richt tegen twee of meer samenhangende uitspraken. In dit geval is één hogerberoepschrift ingediend tegen drie samenhangende uitspraken. Het te veel betaalde griffierecht van tweemaal € 548,00 zal door de griffier van de Raad van State worden terugbetaald aan Vermilion.
7. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Het besluit van 1 december 2022
8. Bij besluit van 1 december 2022 heeft de minister ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op de bezwaren besloten. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
De minister heeft de bezwaren alsnog gegrond verklaard. Naar aanleiding van de bezwaren is de minister tot de conclusie gekomen dat de geldigheidsduur van de opsporingsvergunning niet meer verlengd kon worden, omdat de geldigheidsduur al verstreken was ten tijde van het besluit van 15 maart 2021. Daarom heeft de minister dat besluit herroepen en de aanvraag van Vermilion om verlenging van de geldigheidsduur van de opsporingsvergunning afgewezen.
Vermilion heeft gronden ingediend tegen het besluit van 1 december 2022.
9. Vermilion betoogt dat de minister ten onrechte de aanvraag heeft afgewezen. Volgens Vermilion kon de minister ook na afloop van de geldigheidsduur van de opsporingsvergunning besluiten om de geldigheidsduur te verlengen. Vermilion wijst erop dat de minister haar weigering baseert op verschillende uitspraken, zoals de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1336), terwijl deze uitspraken zien op een ander soort vergunning, namelijk de ontgrondingsvergunning. Bovendien is de opsporingsvergunning volgens Vermilion niet vervallen, maar is alleen de geldigheidsduur verlopen. Verder voert Vermilion aan dat de minister veelvuldig opsporingsvergunningen heeft verlengd na het verstrijken van de geldigheidsduur. Dat de minister dat in dit geval niet doet is onevenredig, mede gelet op het feit dat de minister nu beleid voert om geen nieuwe opsporingsvergunningen meer te verlenen, aldus Vermilion.
9.1. Gelet op artikel 4 van Pro de opsporingsvergunning voor het gebied ‘Utrecht’, zoals die luidde ten tijde van het besluit van 15 maart 2021, gold de opsporingsvergunning tot 24 november 2018. Dat betekent dat de geldigheidsduur van de vergunning was verlopen ten tijde van het besluit van 15 maart 2021.
Voor ontgrondingenvergunningen heeft de Afdeling eerder overwogen dat een vervallen vergunning niet kan worden verlengd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1336), onder 3.2. De Afdeling ziet in het stelsel van de Mijnbouwwet geen aanleiding om te oordelen dat dit anders is voor een vervallen opsporingsvergunning. Ook in de formulering van artikel 4 van Pro de opsporingsvergunning ziet de Afdeling geen aanleiding om in dit geval te oordelen dat de minister, ondanks het verlopen van de geldigheidsduur van de vergunning, nog de bevoegdheid had om die geldigheidsduur te verlengen. De Afdeling merkt nog het volgende op. Voor zover er al een verschil zou zijn tussen het verlopen en het vervallen van een vergunning, staat vast dat de geldigheidsduur van de opsporingsvergunning verlopen is en kan deze niet verlengd worden. Of de vergunning ook vervallen is, is daarom niet relevant.
Omdat de minister ten tijde van het besluit van 15 maart 2021 niet langer bevoegd was om de opsporingsvergunning te verlengen, kon de minister niet toekomen aan een belangenafweging. Dat betekent dat de minister ook niet op grond van het evenredigheidsbeginsel de vergunning kon verlengen. De minister heeft het besluit van 15 maart 2021 terecht herroepen en de aanvraag van Vermilion om verlenging van de geldigheidsduur van de opsporingsvergunning terecht alsnog afgewezen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
10. Het beroep tegen het besluit van 1 december 2022 is ongegrond.
11. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Besluit van 24 december 2025
12. Bij besluit van 24 december 2025 heeft de minister, op aanvraag van Vermilion van 15 december 2025, de geldigheidsduur van de opsporingsvergunning verlengd. De minister heeft dit gedaan onder de opschortende voorwaarde dat als gevolg van een uitspraak van de Afdeling het tijdvak van de opsporingsvergunning wordt verlengd tot en met 31 december 2025. Als het hoger beroep van Vermilion zou slagen en het besluit van 15 maart 2021 zou herleven, zou de geldigheidsduur van de opsporingsvergunning dus verlengd worden.
13. Anders dan Utrecht en anderen en Zuid-Holland stellen, is het besluit van 24 december 2025 geen besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Dit besluit is namelijk genomen op grond van een nieuwe aanvraag. Dit betekent dat geen beroep van rechtswege is ontstaan tegen het besluit van 24 december 2025.
Overschrijding redelijke termijn
14. Vermilion heeft bij brief van 13 maart 2025 verzocht om schadevergoeding, omdat de redelijke termijn is overschreden.
14.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
14.2. De minister heeft het eerste bezwaarschrift ontvangen op 22 april 2021. De redelijke termijn is in deze procedure dus met ongeveer vijftien maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.
14.3. Vermilion heeft hoger beroep ingesteld tegen drie uitspraken die bij de Afdeling gezamenlijk zijn behandeld en in hoofdzaak betrekking op hetzelfde onderwerp. De Afdeling hanteert daarom voor alle zaken samen een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 1.500,00.
15. De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraken;
II. verklaart het beroep van Vermilion Energy Netherlands B.V. tegen het besluit van 1 december 2022 ongegrond;
III. bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan Vermilion Energy Netherlands B.V. het door haar te veel betaalde griffierecht à € 1.096,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Vermilion Energy Netherlands B.V. een schadevergoeding van € 1.500,00 te betalen;
VI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Vermilion Energy Netherlands B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van den Brink, griffier.
w.g. Uylenburg
voorzitter
w.g. Van den Brink
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2026
912-1069