Uitspraak
202206980/1/R4, 202300118/1/R4, 202301166/1/R4 en 202301167/1/R4.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Gentrochema B.V., gevestigd in Dongen,
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 juni 2022 heeft de staatssecretaris Gentrochema met een dwangsom gelast om artikel 9.3.3, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm), gelezen in samenhang met artikel 5 van Pro de Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH-verordening) niet meer te overtreden.
Bij besluit van 28 oktober 2022 heeft de staatssecretaris het daartegen door Gentrochema gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Gentrochema beroep ingesteld.
Bij besluit van 23 november 2022 heeft de staatssecretaris Gentrochema opnieuw met een dwangsom gelast om artikel 9.3.3, eerste lid, van de Wm, gelezen in samenhang met artikel 5 van Pro de REACH-verordening niet meer te overtreden.
Gentrochema heeft daartegen bezwaar gemaakt en de staatssecretaris verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De staatssecretaris heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de Afdeling.
Bij besluit van 30 november 2022 heeft de staatssecretaris besloten over te gaan tot invordering van de volgens de staatssecretaris door Gentrochema verbeurde dwangsommen van in totaal € 10.000,00 wegens het niet naleven van de met het besluit van 17 juni 2022 opgelegde last.
Gentrochema heeft gronden aangevoerd tegen dit invorderingsbesluit.
Bij afzonderlijke besluiten van 7 februari 2023 heeft de staatssecretaris Gentrochema met een dwangsom gelast overtredingen te beëindigen van artikel 9.3.3, tweede lid, van de Wm, gelezen in samenhang met artikel 6, eerste lid, en artikel 23, derde lid, van de REACH-verordening.
Gentrochema heeft daartegen bezwaar gemaakt en de staatssecretaris verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb. De staatssecretaris heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de Afdeling.
Bij besluit van 17 november 2023 heeft de staatssecretaris besloten over te gaan tot invordering van de volgens de staatssecretaris door Gentrochema verbeurde dwangsommen van in totaal € 13.125,00 wegens het niet naleven van de met het besluit van 23 november 2022 opgelegde last.
Gentrochema heeft gronden aangevoerd tegen dit invorderingsbesluit.
De staatssecretaris heeft verweerschriften ingediend.
De staatssecretaris en Gentrochema hebben ieder voor zich een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 14 oktober 2025, waar Gentrochema, vertegenwoordigd door mr. P. Susijn, advocaat in Tilburg, en [gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer en W. Dijkstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Gentrochema exploiteert een groothandel in chemische stoffen en producten. Op 15 juli 2021 heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) de bedrijfslocatie van Gentrochema in Dongen bezocht en vastgesteld dat Gentrochema na 31 mei 2018 de stoffen kaliumnitriet (CAS-nummer 7758-09-0) en thio-ureum (CAS-nummer 62-56-6) in de handel is blijven brengen, terwijl Gentrochema die stoffen niet heeft geregistreerd als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening. Gentrochema koopt kaliumnitriet in India en thio-ureum in China en brengt deze stoffen vervolgens naar Nederland.
2. Naar aanleiding van het bezoek heeft de staatssecretaris zich in zijn besluit van 17 juni 2022 op het standpunt gesteld dat Gentrochema artikel 9.3.3, eerste lid, van de Wm, gelezen in samenhang met artikel 5 van Pro de REACH-verordening, heeft overtreden. Gentrochema heeft de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum namelijk na 31 mei 2018 in de handel gebracht zonder te beschikken over de daarvoor noodzakelijke registraties als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening. Om herhaling van die overtreding te voorkomen, heeft de staatssecretaris in dat besluit Gentrochema gelast die stoffen vanaf 19 juni 2022 niet meer in de handel te brengen zolang zij die stoffen niet overeenkomstig de REACH-verordening heeft geregistreerd, met een dwangsom van € 10,00 per in de handel gebrachte kilogram kaliumnitriet en/of thio-ureum, tot een maximum van € 10.000,00. De staatssecretaris heeft daarbij opgemerkt dat invoer in het douanegebied van de Europese Unie (invoer) wordt aangemerkt als in de handel brengen, gelet op artikel 3, aanhef en onder 10 en 11, van de REACH-verordening.
3. In het besluit van 23 november 2022 heeft de staatssecretaris aan Gentrochema een last opgelegd die grotendeels gelijk is aan die van 17 juni 2022, maar met twee afwijkingen. Deze keer is geen begunstigingstermijn gegeven. En de bijbehorende dwangsom is € 15,00 per in de handel gebrachte kilogram kaliumnitriet en/of thio-ureum, met een maximum van € 100.000,00.
4. In het invorderingsbesluit van 30 november 2022 heeft de staatssecretaris besloten om tot invordering van € 10.000,00 over te gaan, omdat Gentrochema na 19 juni 2022 900 kg kaliumnitriet aan derden heeft geleverd of beschikbaar heeft gesteld en daarnaast 975 kg thio-ureum heeft ingevoerd en 100 kg daarvan aan derden heeft geleverd of beschikbaar heeft gesteld, terwijl Gentrochema toen nog niet over de benodigde registraties voor die stoffen beschikte.
5. Onder verwijzing naar onder meer de controle die op 15 juli 2021 bij Gentrochema heeft plaatsgevonden, heeft de staatssecretaris zich in de besluiten van 7 februari 2023 op het standpunt gesteld dat Gentrochema artikel 9.3.3, tweede lid, van de Wm, gelezen in samenhang met de artikelen 6, eerste lid, en 23, derde lid, van de REACH-verordening, heeft overtreden. Volgens de staatssecretaris heeft Gentrochema ten onrechte nagelaten om uiterlijk op 31 mei 2018 een registratie als bedoeld in de REACH-verordening in te dienen voor de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum. Het besluit met kenmerk 580534-D5 gaat over de stof kaliumnitriet en het besluit met kenmerk 580534-D6 gaat over de stof thio-ureum. De staatssecretaris heeft Gentrochema gelast deze overtredingen te beëindigen door uiterlijk op 7 juni 2023 voor elk van deze stoffen een registratie in te dienen. Daarbij moet Gentrochema voldoen aan de zogenoemde hoeveelheidgebonden informatieverplichting die hoort bij de tonnageband van 10-100 ton. Als deze lasten niet worden nagekomen, verbeurt Gentrochema op grond van het besluit met kenmerk 580534-D5 een bedrag van € 500,00 per dag, met een maximum van € 70.000,00, en op grond van het besluit met kenmerk 580534-D6 een bedrag van € 570,00 per dag, met een maximum van € 80.000,00.
6. In het invorderingsbesluit van 17 november 2023 heeft de staatssecretaris besloten om over te gaan tot invordering bij Gentrochema van een bedrag van € 13.125,00, omdat Gentrochema volgens de staatssecretaris op of rond 21 april 2023 in strijd met de met het besluit van 23 november 2022 opgelegde last 875 kg thio-ureum aan een derde heeft geleverd of beschikbaar heeft gesteld, terwijl Gentrochema toen niet beschikte over een registratie als bedoeld in de met het besluit van 23 november 2022 opgelegde last.
7. Gentrochema heeft zich inmiddels, zij het onder protest, overeenkomstig de REACH-verordening laten registreren voor de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum.
Wettelijk kader
8. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De beroepen tegen de besluiten van 28 oktober 2022 en 23 november 2022
Overtreding
9. Gentrochema betoogt dat zij met haar betrokkenheid bij de invoer van kaliumnitriet en thio-ureum niet heeft gehandeld in strijd met artikel 5 van Pro de REACH-verordening. Gentrochema voert aan dat zij tot en met 31 mei 2018 de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum mocht invoeren op grond van haar preregistraties als bedoeld in artikel 28 van Pro de REACH-verordening en dat zij daarna hoofdzakelijk als dienstverlener voor importeurs de douaneformaliteiten heeft geregeld. In haar visie heeft zij na 31 mei 2018 deze stoffen dus niet meer in relevante hoeveelheden ingevoerd of in de handel gebracht. Volgens Gentrochema is zij als dienstverlener niet verantwoordelijk voor de invoer of het in de handel brengen van die stoffen. Voor zover daarbij sprake is van een registratieplicht als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening rust die plicht volgens Gentrochema niet op haar, maar op haar klanten. Volgens Gentrochema is dat contractueel geregeld. Ter illustratie heeft Gentrochema een door een klant ondertekende verklaring overgelegd waarin staat dat die klant de verantwoordelijkheid draagt voor de daadwerkelijke invoer van de stoffen en daarmee, zo nodig, voor de registratie daarvan. Dat deze contractuele constructie tussen haar als dienstverlener en haar klanten als importeurs is toegestaan, volgt volgens Gentrochema uit het "Factsheet REACH en importeurs" van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (het factsheet). Dat zij op de juistheid van het factsheet mocht vertrouwen, volgt volgens Gentrochema uit een e-mail van 16 december 2021 van een medewerker van de ILT.
Gentrochema voert daarnaast ook op eigen naam de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum in, maar na 31 mei 2018 en in de jaren daarna heeft zij nooit meer dan 975 kg per stof ingevoerd. Volgens Gentrochema blijft zij daarmee onder de grens van één ton per jaar als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening en rust op haar daarom geen registratieplicht.
9.1. In de besluiten van 28 oktober 2022 en 23 november 2022 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat voor Gentrochema een registratieplicht als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening is ontstaan voor de stof thio-ureum in 2015 en voor de stof kaliumnitriet in 2016, omdat Gentrochema in die jaren ten minste één ton van elk van die stoffen heeft ingevoerd. Volgens de staatssecretaris volgt uit artikel 23, derde lid, van de REACH-verordening dat Gentrochema die registratieverplichtingen mocht uitstellen tot en met 31 mei 2018, maar omdat Gentrochema niet uiterlijk op 31 mei 2018 volledig is gestopt met de invoer van kaliumnitriet en thio-ureum is de registratieplicht met terugwerkende kracht voor haar gaan gelden. Omdat Gentrochema niet aan haar registratieplicht heeft voldaan, handelt Gentrochema volgens de staatssecretaris in strijd met artikel 5 van Pro de REACH-verordening bij de invoer na 31 mei 2018 van iedere hoeveelheid, hoe gering ook, van de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum. Als de registratieplicht eenmaal is ontstaan, dan kan volgens de staatssecretaris geen beroep meer worden gedaan op de vrijstelling van minder dan één ton per jaar, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening, omdat die vrijstelling alleen relevant is voor het antwoord op de vraag of een registratieplicht bestaat.
9.2. De Afdeling overweegt dat uit artikel 23, derde lid, van de REACH-verordening, in samenhang gelezen met artikel 28 van Pro die verordening, volgt dat de artikelen 5 en 6 van die verordening tot 1 juni 2018 niet van toepassing zijn op geleidelijk geïntegreerde stoffen waarvoor tijdig een preregistratie is gedaan. Niet in geschil is dat Gentrochema tijdig een preregistratie heeft gedaan, zodat op grond van artikel 23, derde lid, van de REACH-verordening voor de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum de artikelen 5 en 6 van de REACH-verordening tot 1 juni 2018 op haar niet van toepassing waren. Gelet daarop was Gentrochema, anders dan de staatssecretaris heeft gesteld, niet verplicht om op grond van artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening al voor 1 juni 2018 voor elk van de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum een registratie in te dienen. De REACH-verordening geeft dus geen basis voor het oordeel dat voor 1 juni 2018 een registratieplicht bestond. De motivering van de staatssecretaris in de besluiten van 28 oktober 2022 en 23 november 2022 dat voor Gentrochema al voor 1 juni 2018 een registratieplicht bestond is dus alleen al daarom onjuist.
Het betoog slaagt.
Registratieplicht
10. De staatssecretaris heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat op Gentrochema ook een registratieplicht rust voor de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum als geen sprake is van een uitgestelde registratieplicht als hiervoor bedoeld onder 9.1. De staatssecretaris heeft er voor het jaar 2018 op gewezen dat Gentrochema in de eerste helft van 2018 meer dan één ton van elk van de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum heeft ingevoerd, die stoffen ook in de tweede helft van 2018 heeft ingevoerd en de artikelen 5 en 6 van de REACH-verordening van toepassing zijn op die invoer in de tweede helft van 2018 en dus Gentrochema ook om die reden registratieplichtig was.
11. De artikelen 5 en 6 van de REACH-verordening zijn vanaf 1 juni 2018 wel van toepassing op de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum. Voor Gentrochema ontstaat een registratieplicht voor deze stoffen als zij na 31 mei 2018 deze stoffen invoert en over het kalenderjaar 2018 in totaal meer dan één ton van deze stoffen heeft ingevoerd. Het begrip ‘per jaar’ in artikel 6 moet Pro namelijk worden uitgelegd als per kalenderjaar. Dat volgt uit artikel 3, aanhef en onder 30, van de REACH-verordening. Daarin staat dat per jaar moet worden begrepen als per kalenderjaar, tenzij anders is bepaald.
Voor geleidelijk geïntegreerde stoffen die al ten minste drie opeenvolgende jaren zijn geïmporteerd of gefabriceerd, is anders bepaald dat de hoeveelheden per jaar worden berekend op basis van de gemiddelde productie- of invoervolumes gedurende de drie voorafgaande jaren, zo volgt uit dat artikel. Maar die uitzondering op de berekening per kalenderjaar voor geleidelijk geïntegreerde stoffen geldt hier niet. Tussen partijen is namelijk niet in geschil dat Gentrochema niet in elk van de drie aan 2018 voorafgaande kalenderjaren de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum heeft ingevoerd. Voor Gentrochema moet het begrip per jaar in 2018 daarom volgens de hoofdregel worden opgevat als per kalenderjaar.
12. Tussen partijen is niet in geschil dat Gentrochema in de eerste helft van 2018 meer dan één ton van elk van de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum heeft ingevoerd en deze stoffen in de tweede helft van dat jaar is blijven invoeren. Op de invoer in de tweede helft van 2018 zijn de artikelen 5 en 6 van de REACH-verordening van toepassing. Gentrochema stelt dat zij in de tweede helft van 2018 maximaal 975 kg van elk van deze stoffen heeft ingevoerd, maar volgens de staatssecretaris gaat het om grotere hoeveelheden. Omdat Gentrochema al in de eerste helft van 2018 meer dan één ton van elk van deze stoffen heeft ingevoerd, is bij het eerste moment van invoer van deze stoffen in de tweede helft van 2018, hoe gering die invoer ook is geweest, een registratieplicht ontstaan. Daarvoor is bepalend dat toen al meer dan één ton in het kalenderjaar 2018 was ingevoerd, waardoor de vrijstelling van minder dan één ton per jaar als bedoeld in artikel 6 van Pro de REACH-verordening niet van toepassing is op die invoer in de tweede helft van 2018. Gelet daarop is in de tweede helft van 2018 de registratieplicht voor Gentrochema ontstaan. Het standpunt van Gentrochema dat de invoer in de eerste helft van 2018 buiten beschouwing moet worden gelaten, is in strijd met de wijze waarop de REACH-verordening bepaalt wat onder een jaar moet worden verstaan. Dat de artikelen 5 en 6 niet tot een registratieverplichting voor 1 juni 2018 konden leiden, betekent niet dat de invoer die in de eerste helft van 2018 heeft plaatsgevonden niet relevant is voor de berekening of na 31 mei 2018 de registratieplicht is ontstaan. Gelet hierop kan wat Gentrochema heeft aangevoerd over invoerhoeveelheden van minder dan één ton in de tweede helft van 2018 en de jaren daarna, haar niet baten. Hetzelfde geldt voor wat Gentrochema onder verwijzing naar het factsheet en de e-mail van 16 december 2021 heeft aangevoerd over het daardoor gesteld gewekte vertrouwen dat de door haar vanaf 1 juni 2018 toegepaste contractuele constructie met haar klanten betekende dat zij na 1 juni 2018 de betrokken stoffen niet meer invoerde of in de handel bracht als bedoeld in de REACH-verordening. De wijze waarop deze stoffen in de tweede helft van 2018 in Nederland zijn gebracht, is in dit geval niet relevant voor het ontstaan van een registratieplicht, omdat daarvoor de invoer van die stoffen in de eerste helft van 2018 ook betrokken moet worden.
13. De Afdeling is daarom van oordeel dat de staatssecretaris zich in beroep alsnog terecht op het standpunt heeft gesteld dat Gentrochema na 31 mei 2018 artikel 9.3.3, eerste lid, van de Wm, in samenhang gelezen met artikel 5 van Pro de REACH-verordening, heeft overtreden, omdat zij de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum heeft ingevoerd zonder die stoffen te hebben geregistreerd.
Handhaving: redelijkheid en proportionaliteit
14. Gentrochema betoogt dat de met de besluiten van 17 juni 2022 en 23 november 2022 opgelegde lasten onder dwangsom onredelijk en disproportioneel zijn. Gentrochema voert aan dat sprake is van een meningsverschil over de uitleg van de REACH-verordening en dat een rechterlijk oordeel over deze kwestie vooralsnog ontbreekt. Gelet daarop acht Gentrochema het door de staatssecretaris toegepaste handhavingsinstrument te ingrijpend. Daar komt volgens Gentrochema nog bij dat handhaving in dit geval heeft geleid tot economische, psychologische en reputatieschade.
14.1. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de staatsecretaris in dit geval niet handhavend heeft mogen optreden of daarbij niet heeft mogen kiezen voor de last onder dwangsom. Op grond van artikel 126 van Pro de REACH-verordening moeten sancties op overtredingen van die verordening doeltreffend, evenredig en ontmoedigend zijn. Dat Gentrochema en de staatsecretaris met elkaar van mening verschillen over de uitleg van de REACH-verordening en dat Gentrochema in de rechtspraak geen aanknopingspunten voor de juiste uitleg heeft kunnen vinden, maakt handhavend optreden niet onevenredig. Dat een rechter in een latere fase het bestuursorgaan kan corrigeren in de uitleg van een gehandhaafde bepaling, neemt niet weg dat het juist aan het handhavende bestuursorgaan is om als eerste de wet uit te leggen. Ook wat Gentrochema overigens heeft aangevoerd, is geen reden om te oordelen dat de staatssecretaris in dit geval geen lasten onder dwangsom mocht opleggen.
Het betoog slaagt niet.
Hoogte van de dwangsommen
15. Verder betoogt Gentrochema dat de dwangsommen te hoog zijn.
15.1. Zoals de Afdeling eerder onder verwijzing naar artikel 5:32b, derde lid, van de Awb heeft overwogen, heeft het opleggen van een last onder dwangsom tot doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4118, onder 4.2. Dit is in overeenstemming met artikel 126 van Pro de REACH-verordening, waarin zoals gezegd staat dat sancties doeltreffend, evenredig en ontmoedigend moeten zijn.
15.2. De registratie van chemische stoffen die verplicht is gesteld in de REACH-verordening, heeft onder meer tot doel de volksgezondheid en het milieu te beschermen. Gentrochema heeft zich niet aan die verplichting gehouden. In het besluit van 17 juni 2022 staat dat de staatssecretaris meent dat een dwangsom van € 10,00 per in de handel gebrachte kilogram kaliumnitriet of thio-ureum, met een maximum van € 10.000,00, in verhouding staat tot het getroffen belang. De minister heeft deze bedragen gebaseerd op de gemiddelde opbrengst van deze stoffen.
In het besluit van 23 november 2022 staat dat die eerste dwangsom te laag is gebleken, omdat Gentrochema feitelijk is doorgaan en zij die dwangsom al binnen enkele weken had verbeurd. Daarom heeft de staatssecretaris in dat besluit de dwangsom met een factor 1,5 verhoogd.
De staatssecretaris heeft hiermee inzichtelijk gemaakt dat de bedragen zijn gekozen om de opgelegde lasten doeltreffend, evenredig en ontmoedigend te laten zijn. Gezien de aard en de ernst van de overtreding en het feit dat van een dwangsom een financiële prikkel moet uitgaan om te bereiken dat een overtreding ongedaan wordt gemaakt of niet wordt herhaald, zijn de opgelegde dwangsommen niet te hoog.
Het betoog slaagt niet.
De beroepen tegen de invorderingsbesluiten van 30 november 2022 en 17 november 2023
16. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb hebben de beroepen tegen de besluiten van 28 oktober 2022 en 23 november 2022 ook betrekking op de invorderingsbesluiten van 30 november 2022 en 17 november 2023, omdat Gentrochema deze besluiten betwist.
Dwangsommen verbeurd?
17. Gentrochema betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte heeft besloten om de dwangsommen in te vorderen. Gentrochema voert aan dat geen sprake is van overtredingen van artikel 5 van Pro de REACH-verordening, omdat de hoeveelheden waarop de invorderingsbesluiten zijn gebaseerd, de grens van één ton per stofsoort per jaar niet overschrijden.
17.1. Gelet op wat hiervoor onder 11 en 12 is overwogen, kan het beroep op de vrijstelling van minder dan één ton per jaar Gentrochema niet baten. Die vrijstelling is alleen relevant voor het antwoord op de vraag of een registratieplicht als bedoeld in die bepaling is ontstaan. Omdat zoals hiervoor gezegd die registratieplicht al in de tweede helft van 2018 is ontstaan door de invoer in het kalenderjaar 2018 van meer dan één ton én Gentrochema niet over de vereiste registraties beschikte, is elke in de invorderingsbesluiten verweten hoeveelheid invoer in 2022 en 2023 van de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum in strijd met een van beide lasten.
Het betoog slaagt niet.
Het beroep tegen de besluiten van 7 februari 2023
Overtreding
18. Gentrochema betoogt dat zij niet heeft gehandeld in strijd met artikel 6, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 23, derde lid, van de REACH-verordening. Gentrochema voert aan dat op haar niet de verplichting rustte om uiterlijk op 31 mei 2018 registraties in te dienen voor de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum. Volgens Gentrochema is die verplichting daarna ook niet ontstaan, omdat zij toen hoofdzakelijk als dienstverlener voor importeurs de douaneformaliteiten heeft geregeld en zij de invoer op eigen naam in de tweede helft van 2018 en de jaren daarna steeds heeft beperkt tot minder dan één ton, waardoor zij toen binnen de vrijstelling is gebleven als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening.
18.1. In de besluiten van 7 februari 2023 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat Gentrochema na 31 mei 2018 artikel 6, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 23, derde lid, van de REACH-verordening, heeft overtreden, omdat Gentrochema de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum niet uiterlijk op 31 mei 2018 heeft geregistreerd. Aan die registratieplicht heeft de staatssecretaris dezelfde redenering ten grondslag gelegd als hiervoor onder 9.1 voor de besluiten van 28 oktober 2022 en 23 november 2022 is weergegeven. Gelet op wat hiervoor onder 9.2 is overwogen, zijn ook de besluiten van 7 februari 2023 niet juist. De staatssecretaris heeft ook in deze besluiten namelijk ondeugdelijk gemotiveerd waarom Gentrochema artikel 6, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 23, derde lid, van de REACH-verordening heeft overtreden.
Het betoog slaagt.
Registratieplicht
19. Gelet op wat hiervoor onder 11 tot en met 13 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris zich in beroep alsnog deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat Gentrochema na 31 mei 2018 artikel 9.3.3, tweede lid, van de Wm, in samenhang gelezen met artikel 6, eerste lid, van de REACH verordening, heeft overtreden. Zoals daar gezegd is Gentrochema uitgegaan van de onjuiste veronderstelling dat de invoer in de eerste helft van 2018 niet relevant is voor het ontstaan van de registratieplicht.
Lastgevingen: tonnageband
20. Gentrochema betoogt verder dat het college in de opgelegde lastgevingen niet is uitgegaan van de juiste tonnageband. Gentrochema voert aan dat de staatssecretaris in zijn berekeningen is uitgegaan van onjuiste gemiddelden van de ingeklaarde jaarhoeveelheden. Op de zitting heeft Gentrochema gesteld, maar niet toegelicht dat de staatssecretaris is uitgegaan van de onjuiste jaren.
20.1. De staatssecretaris heeft in zijn verweerschrift toegelicht dat hij is uitgegaan van wat Gentrochema in 2018 heeft ingevoerd en dat alleen al gezien de invoerhoeveelheden in de eerste helft van 2018 van de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum de tonnageband van 10-100 ton passend is.
20.2. Uit wat hiervoor onder 11, 12 en 19 is overwogen, volgt dat voor Gentrochema in de tweede helft van 2018 een registratieplicht als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de REACH verordening is ontstaan voor de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum, gezien de hoeveelheid stoffen die zij in het kalenderjaar 2018 heeft ingevoerd. Gentrochema heeft niet toegelicht waarom de staatssecretaris niet van het jaar 2018 had mogen uitgaan. Verder blijkt uit de door de staatssecretaris overgelegde invoergegevens dat Gentrochema alleen al in de eerste helft van 2018 meer dan 10 ton van elk van de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum heeft ingevoerd. Gentrochema heeft de juistheid van deze invoergegevens niet bestreden. Gelet hierop ligt in wat Gentrochema heeft aangevoerd geen reden voor het oordeel dat de staatssecretaris in de lastgeving van de besluiten van 7 februari 2023 ten onrechte is uitgegaan van de tonnageband van 10-100 ton.
Het betoog slaagt niet.
Handhaving: algemene beginselen van behoorlijk bestuur
21. Als op haar al een registratieplicht rust om de stoffen kaliumnitriet en thio-ureum te registreren als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening, betoogt Gentrochema dat de staatssecretaris door de besluiten van 7 februari 2023 te nemen, in strijd heeft gehandeld met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Gentrochema voert aan dat de staatssecretaris op de stoel van de ondernemer is gaan zitten door haar te dwingen registraties in te dienen. Volgens Gentrochema is het niet aan de staatssecretaris, maar aan haar om de keuze te maken voor het indienen van registraties. Dat haar geen keuze is gelaten, volgt volgens Gentrochema uit de hoogte van de dwangsommen die cumuleren met de dwangsommen die zijn verbonden aan de eerder met de besluiten van 17 juni 2022 en 23 november 2022 opgelegde lasten. Gentrochema onderkent dat de staatssecretaris overtredingen van artikel 5 en Pro 6, eerste lid, van de REACH-verordening separaat mag handhaven, maar Gentrochema acht de handelwijze in dit geval zo onredelijk dat sprake is van een onbehoorlijk handelende overheid.
21.1. Anders dan Gentrochema stelt, is de staatssecretaris niet buiten zijn bevoegdheid getreden. De wetgever heeft bepaald in welk geval er een registratieverplichting bestaat en als de staatssecretaris ziet dat daaraan niet wordt voldaan rust op hem in beginsel de plicht om te handhaven. Gentrochema heeft ervoor gekozen om in de tweede helft van 2018 kaliumnitriet en thio-ureum in te voeren, waardoor voor haar de verplichting is ontstaan om voor deze stoffen registraties in te dienen als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de REACH-verordening. Zie in dit verband wat hiervoor onder 11, 12 en 19 is overwogen. Wat Gentrochema heeft aangevoerd is geen reden om te oordelen dat de staatssecretaris in strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur zou hebben gehandeld of blijk heeft gegeven van onbehoorlijk handelen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
22. Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de opgeworpen vragen. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
23. Gelet op wat hiervoor onder 9.2 is overwogen, zijn de beroepen van Gentrochema tegen de besluiten van 28 oktober 2022 en 23 november 2022 gegrond. De Afdeling zal die besluiten vernietigen. Gelet op wat hiervoor onder 11 tot en met 13, 14.1 en 15.2 is overwogen, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand blijven.
24. De beroepen van Gentrochema tegen de invorderingsbesluiten van 30 november 2022 en 17 november 2023 zijn ongegrond.
25. Gelet op wat hiervoor onder 18.1 is overwogen, is het beroep van Gentrochema tegen de besluiten van 7 februari 2023 gegrond. De Afdeling zal die besluiten vernietigen. Gelet op wat hiervoor onder 19, 20.2 en 21.1 is overwogen, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand blijven.
26. De staatssecretaris moet de proceskosten die verband houden met de beroepen tegen de besluiten van 28 oktober 2022, 23 november 2022 en 7 februari 2023 vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen tegen de besluiten van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 28 oktober 2022, 23 november 2022 en 7 februari 2023 gegrond;
II. verklaart de beroepen tegen de besluiten van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 30 november 2022 en 17 november 2023 ongegrond;
III. vernietigt de besluiten van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 28 oktober 2022, kenmerk B-5-22-0207.001, 23 november 2022, kenmerk 580534-D4, 7 februari 2023, kenmerk 580534-D5, en 7 februari 2023, kenmerk 580534-D6;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van die vernietigde besluiten in stand blijven;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Gentrochema B.V. in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.777,65, waarvan € 3.736,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Gentrochema B.V. het door haar voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 1.095,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
w.g. Robben
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
610-860
Bijlage
De REACH-verordening
Artikel 3
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
10. "invoer": het binnen het douanegebied van de Gemeenschap brengen;
11. "importeur": een in de Gemeenschap gevestigde natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor de invoer verantwoordelijk is;
12. "in de handel brengen": het aan een derde leveren of beschikbaar stellen, ongeacht of dit tegen betaling dan wel om niet geschiedt. Invoer wordt beschouwd als in de handel brengen.
[…]
30. "per jaar": per kalenderjaar, tenzij anders is bepaald. Voor geleidelijk geïntegreerde stoffen die al ten minste drie opeenvolgende jaren zijn geïmporteerd of gefabriceerd, worden de hoeveelheden per jaar berekend op basis van de gemiddelde productie- of invoervolumes gedurende de drie voorafgaande kalenderjaren;
[…].
Artikel 5
Onverminderd de artikelen 6, 7, 21 en 23 mogen stoffen als zodanig en stoffen in mengsels of in voorwerpen niet in de Gemeenschap worden vervaardigd of in de handel worden gebracht, tenzij deze, in de gevallen waarin dit vereist is overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van deze titel, zijn geregistreerd.
Artikel 6
1. Behalve wanneer in deze verordening anders is bepaald, dient elke fabrikant of importeur die een stof, als zodanig of in een of meer preparaten, in hoeveelheden van 1 ton of meer per jaar vervaardigt of invoert, een registratie bij het Agentschap in.
[…]
Artikel 23
[…]
3. Artikel 5, artikel 6, artikel 7, lid 1, artikel 17, artikel 18 en Pro artikel 21 zijn Pro tot 1 juni 2018 niet van toepassing op geleidelijk geïntegreerde stoffen die na 1 juni 2007 ten minste eenmaal in hoeveelheden
van 1 ton of meer per jaar per fabrikant of per importeur, in de Gemeenschap zijn vervaardigd of ingevoerd.
[…]
Artikel 28
1. Om te kunnen gebruikmaken van de in artikel 23 beschreven Pro overgangsregeling moet elke potentiële registrant van een geleidelijk geïntegreerde stof in hoeveelheden van 1 ton of meer per jaar, met
inbegrip van alle tussenproducten, de volgende informatie bij het Agent schap indienen:
[…]
2. De in lid 1 bedoelde informatie wordt ingediend binnen een tijd spanne die op 1 juni 2008 begint en op 1 december 2008 eindigt.
3. Registranten die de overeenkomstig lid 1 vereiste informatie niet indienen, kunnen zich niet op artikel 23 beroepen Pro.
[…]
Artikel 126
De lidstaten stellen de sancties vast die van toepassing zijn op schendingen van deze verordening en nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat die sancties worden toegepast. De aldus vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en ontmoedigend zijn. De lidstaten stellen de Commissie uiterlijk op 1 december 2008 van de desbetreffende bepalingen op de hoogte en stellen haar onverwijld op de hoogte van eventuele latere wijzigingen.
De Wm
Artikel 9.3.3
1. Het is verboden te handelen in strijd met de volgende bepalingen van de [REACH-verordening]: de artikelen 5, […].
2. Het is eveneens verboden te handelen in strijd met de volgende bepalingen van de [REACH-verordening]: de artikelen 6, eerste […].
[…]
De Awb
Artikel 5:32b
[…]
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Artikel 5:39
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
[…]
Artikel 7:1a
1. In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zulks in afwijking van artikel 7:1.
[…]
5. Indien het bestuursorgaan instemt met het verzoek zendt het het bezwaarschrift, onder vermelding van de datum van ontvangst, onverwijld door aan de bevoegde rechter.
[…]
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Artikel 8:72
[…]
3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, […]
[…]