Uitspraak
202400296/1/A3.
Datum uitspraak: 13 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [maatschap sub 1] en anderen, gevestigd in Oudeschip, gemeente Het Hogeland,
2. [maatschap sub 2] en anderen, gevestigd in Oudeschip, gemeente Het Hogeland,
3. Waddenwind B.V., gevestigd in Delfzijl, gemeente Eemsdelta,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 5 december 2023 in zaken nrs. 22/3190, 22/3208 en 22/3215 in het geding tussen:
Waddenwind en [maatschap sub 1] en [maatschap sub 2]
en
de provinciale staten van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 6 april 2021 hebben gedeputeerde staten een voorlopig voorkeursrecht gevestigd op verschillende percelen in de Oostpolder. Bij besluit van 30 juni 2021 hebben provinciale staten dit voorlopig voorkeursrecht bestendigd (het voorkeursrecht).
Bij besluit van 6 juli 2022 hebben provinciale staten, voor zover hier relevant, de door Waddenwind en de maatschappen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 december 2023 heeft de rechtbank de door Waddenwind en de maatschappen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben Waddenwind en de maatschappen hoger beroepen ingesteld.
Provinciale staten hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Provinciale staten, Waddenwind en de maatschappen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2026, waar de maatschappen, vertegenwoordigd door mr. R.J.A. Steenbergen, advocaat in Groningen en [gemachtigden], en Waddenwind, vertegenwoordigd door mr. D.G.J. Sanderink, advocaat in Haaksbergen, bijgestaan door [gemachtigde], en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. M.J.F. Nuijens, advocaat in Groningen, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Inleiding
2. De provincie Groningen en de gemeente Het Hogeland willen de Eemshaven uitbreiden door een bedrijven- en industrieterrein te ontwikkelen in de Oostpolder, gelegen ten zuiden van de Eemshaven. In de Omgevingsvisie provincie Groningen 2019-2020 is vastgelegd dat de Eemshaven zal worden ontwikkeld als topgebied voor (duurzame) energie, chemische industrie en datacenters. De provincie wil de regionale economie versterken en de industrie vergroenen. Met het oog op deze ontwikkelingen hebben provinciale staten het voorkeursrecht op verschillende gronden in de Oostpolder gevestigd. Het voorkeursrecht heeft als doel regie op de gebiedsontwikkeling te houden en onevenredige prijsopdrijving en speculatie tegen te gaan. Het vestigen van een voorkeursrecht is mogelijk op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) als aan de gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en het huidige gebruik afwijkt van die bestemming.
2.1. De Wvg is op 1 januari 2024 vervallen. Uit artikel 4.1. van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet volgt dat de Wvg van toepassing blijft tot het voorkeursrecht onherroepelijk wordt omdat het voor inwerkingtreding van de Omgevingswet is gevestigd. Dat betekent dat de Wvg in deze zaak van toepassing is.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat provinciale staten bevoegd waren het voorkeursrecht te vestigen. Het was niet nodig voor provinciale staten om op perceelniveau aan te geven welke bestemming zou worden toegekend. Van belang is dat de toekomstige bestemming van de aangewezen gronden als geheel afwijkt van het huidige gebruik. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat provinciale staten de provinciale belangen boven de belangen van Waddenwind en de maatschappen mochten laten prevaleren. Het eigendomsrecht van Waddenwind en de maatschappen wordt niet onaanvaardbaar beperkt, aldus de rechtbank.
Hoger beroepen
Provinciaal Inpassingsplan
4. Waddenwind betoogt dat het voorkeursrecht van rechtswege is vervallen, omdat het Provinciaal Inpassingsplan Bedrijventerrein Oostpolder (PIP) niet binnen drie jaar na de vestiging van het voorkeursrecht is vastgesteld.
4.1. Het voorkeursrecht is gevestigd op grond van artikel 5 van Pro de Wvg. Uit artikel 9, derde lid, van de Wvg volgt dat het voorkeursrecht vervalt na drie jaar, als voor die tijd geen structuurvisie, bestemmingsplan of inpassingsplan is vastgesteld. Het voorkeursrecht is gevestigd op 30 juni 2021. Provinciale staten hebben het PIP vastgesteld op 24 september 2025. Dat is inderdaad meer dan drie jaar na de vestiging van het voorkeursrecht. Provinciale staten hebben echter binnen de termijn van drie jaar, op 8 november 2023 de Structuurvisie Oostpolder vastgesteld, als ruimtelijk kader voor de gebiedsontwikkeling Oostpolder. In de Structuurvisie Oostpolder wordt het streven om te komen tot de ontwikkeling van de Oostpolder als bedrijventerrein nader uiteengezet. Anders dan Waddenwind betoogt, is voor het bestendigen van een voorkeursrecht door vaststelling van een structuurvisie voorts niet nodig dat de structuurvisie al voorziet in de definitieve bestemming of functie waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd. Voldoende is dat een structuurvisie is vastgesteld voor de gronden waarop het voorkeursrecht ziet, zo volgt uit de wettekst van artikel 9, derde lid, van de Wvg. De conclusie is dat het voorkeursrecht op 10 mei 2023 door vaststelling van de Structuurvisie Oostpolder is bestendigd en dus niet van rechtswege is vervallen.
4.2. Waddenwind voert in dit verband verder aan dat het voorkeursrecht is vervallen omdat door vaststelling van het PIP en de structuurvisie niet langer aan de vestigingseisen van artikelen 3, 4 of 5 van de Wvg wordt voldaan en het PIP en de structuurvisie de grondslagen voor het voorkeursrecht zijn geworden, aan de hand waarvan het voorkeursrecht moet worden getoetst. Hierover overweegt de Afdeling als volgt.
Uitgangspunt is dat de beoordeling van de rechtmatigheid van de vestiging en bestendiging van het voorkeursrecht plaatsvindt op basis van de feiten en omstandigheden zoals die waren op het moment van het nemen van de beslissing op de bezwaren van appellanten over de vestiging en bestendiging. De vraag of door vaststelling van het PIP en de structuurvisie na het nemen van 6 juli 2022 niet langer wordt voldaan aan de vestigingscriteria van artikelen 3, 4 of 5 van de Wvg, is voor de beoordeling van de hoger beroepen daarom niet van belang.
Verder is de bestendiging niet afhankelijk van de vraag of met de structuurvisie nog steeds aan de vestigingscriteria wordt voldaan, maar van de vraag of tijdig een structuurvisie is vastgesteld. Dat is het geval, zodat de bestendiging rechtstreeks volgt uit artikel 9, derde lid, van de Wvg. Artikel 8 van Pro de Wvg biedt aan Waddenwind en de maatschappen de mogelijkheid een aanvraag in te dienen voor de intrekking van een voorkeursrecht wanneer naar hun mening niet langer aan de vestigingscriteria van artikelen 3, 4 en 5 van de Wvg wordt voldaan. Zij hebben van dit recht vooralsnog geen gebruik gemaakt. De Afdeling merkt op dat indien een voorkeursrecht van rechtswege zou vervallen wanneer niet langer aan de vestigingscriteria van artikel 3, 4 of 5 wordt voldaan, dit zou leiden tot aanhoudende (rechts)onzekerheid over het al dan niet bestaan van een voorkeursrecht. Om deze reden voorziet de Wvg niet in een dergelijk van rechtswege vervallen van het voorkeursrecht en kan op grond van artikel 8 van Pro de Wvg een aanvraag worden ingediend voor het intrekken van het voorkeursrecht. De Afdeling is het niet eens met de door Waddenwind gegeven uitleg van artikel 8 van Pro de Wvg, dat het verzoek om intrekking alleen bedoeld is voor voorkeursrechten die op grond van een bestemmingsplan voor de duur van tien jaar zijn gevestigd en de rechtsbescherming tegen de vestiging van het voorkeursrecht is afgerond. Een dergelijke beperkte strekking kan niet aan artikel 8 van Pro de Wvg worden ontleend.
4.3. De betogen slagen niet.
Toegedachte bestemming en huidig gebruik
5. Waddenwind betoogt dat het ten tijde van de vestiging en bestendiging van het voorkeursrecht zeer onwaarschijnlijk was dat de toegedachte bestemming van de percelen waarop zij rechten van opstal heeft, zou afwijken van het huidig gebruik van de percelen. Op die percelen zijn recentelijk windturbines gerealiseerd en gedeputeerde staten hebben daarvoor in 2017 en 2019 omgevingsvergunningen verleend. Op het moment dat het voorkeursrecht door provinciale staten werd gevestigd, waren de windturbines nog in aanbouw. De provincie Groningen heeft het gebied bovendien aangewezen als concentratiegebied voor grootschalige windenergie. Dat de windturbines zullen blijven staan volgt ook uit het ontwerp PIP. In de toelichting van het exploitatieplan staat ook dat het niet nodig is de genoemde percelen te verwerven, omdat het gebruik van die percelen niet in strijd is met het Inpassingsplan.
5.1. Uit artikel 5 van Pro de Wvg volgt dat gronden voor aanwijzing in aanmerking komen die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het eigen is aan de toepassing van artikel 5 van Pro de Wvg dat nog slechts een globaal beeld bestaat van de toekomstige bestemming. De systematiek van de Wvg brengt mee dat op het moment dat het voorkeursrecht kan worden aangewend onzeker kan zijn of de geplande ontwikkeling feitelijk zal kunnen worden gerealiseerd. Gelet op het doel van de wet, het verschaffen van voorrang aan gemeenten bij aankoop van gronden benodigd voor het realiseren van toekomstige planologische ontwikkelingen, staat de gestelde onzekerheid niet in de weg aan het gebruik van de bij wet gegeven bevoegdheid tot het vestigen van een voorkeursrecht. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar de uitspraak van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786, onder 4.3. In dit stadium van de planvoorbereiding kan niet op perceelsniveau worden aangeduid welke bestemming uiteindelijk zal worden toegekend. Het behoeft nog niet voor elk in de aanwijzing betrokken perceel of windturbine duidelijk te zijn of het kan worden ingepast. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0295, onder 2.3.1. Anders dan de maatschappen en Waddenwind betogen, was op het moment dat provinciale staten het voorkeusrecht vestigden niet uitgesloten dat de toegedachte bestemming van elk van de percelen met de windturbines anders zou zijn dan het huidig gebruik.
5.2. Het betoog slaagt niet.
Motivering en belangenafweging
6. De maatschappen betogen dat onvoldoende is gemotiveerd waarom provinciale staten een voorkeursrecht op hun gronden hebben gevestigd. Daarnaast weegt het provinciaal belang minder zwaar dan de belangen van de maatschappen. Hoogwaardige landbouwgrond wordt opgeofferd voor industrie en het is onduidelijk of die industrie gerealiseerd kan worden. Er bestaat een onzeker investeringsklimaat en de provincie heeft op andere voor industrie bestemde gronden ondertussen zonneparken aangelegd, aldus de maatschappen.
6.1. Provinciale staten willen dat de Eemshaven zal worden ontwikkeld als zogenoemd topgebied voor (duurzame) energie, chemische industrie en datacenters. De provincie wil de regionale economie versterken en de industrie vergroenen. Provinciale staten hebben vooruitlopend op de vaststelling van een inpassingsplan besloten een voorkeursrecht te vestigen op verschillende gronden, om zo regie op de gebiedsontwikkeling te houden en prijsopdrijving en speculatie tegen te gaan.
6.2. Provinciale staten hebben in de besluitvorming en met de Omgevingsvisie voldoende gemotiveerd waarom zij de voorkeursrechten hebben gevestigd. Voor zover de maatschappen met hun betogen planologische keuzes van de provincie, zoals vastgelegd in de Omgevingsvisie, aan de orde wensen te stellen, merkt de Afdeling op dat dit buiten de omvang van dit geding valt. De Afdeling is verder van oordeel dat provinciale staten de provinciale belangen boven de belangen van de maatschappen en Waddenwind mochten laten prevaleren. Dat op het moment dat het voorkeursrecht werd gevestigd een zekere mate van onzekerheid bestond over het toekomstige investeringsklimaat of de werkgelegenheid, is, gelet op het doel van de Wvg, niet ongebruikelijk en wijst niet op onzorgvuldige besluitvorming. Verder heeft de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang reeds afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren, zodat het financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging behoeft te worden betrokken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871, onder 2.3.
6.3. Het standpunt van de maatschappen dat het eigendomsrecht ongeoorloofd is beperkt, volgt de Afdeling evenmin. Bij het vestigen van een voorkeursrecht is weliswaar sprake van een inbreuk op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, maar deze inbreuk vindt plaats in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg. Zie de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL0750, onder 2.3.1. Het voorkeursrecht maakt met de aanbiedingsplicht die op grond van de Wvg geldt, een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht. De vestiging van het voorkeursrecht heeft niet tot gevolg dat de maatschappen en Waddenwind als eigenaar van de percelen niet langer de hen toekomende eigendomsrechten zouden kunnen uitoefenen en houdt evenmin in dat zij verplicht zijn de percelen te verkopen. Tot slot acht de Afdeling van belang dat de Wvg voldoende waarborgen biedt ten aanzien van de prijsvorming, zodat de maatschappen en Waddenwind wat betreft de mogelijke vergoeding voor hun gronden door het voorkeursrecht niet onevenredig worden benadeeld.
6.4. De maatschappen hebben in een nader stuk en op de zitting bij de Afdeling erop gewezen dat zij dijkpercelen bezitten die zijn omringd door percelen waarop voorkeursrechten zijn gevestigd. Volgens de maatschappen verliezen deze dijkpercelen hun waarde door de vestiging van voorkeursrechten op omliggende percelen. Ook is volgens de maatschappen onduidelijk waarom op enkele andere dijkpercelen wel voorkeursrechten zijn gevestigd. De Afdeling volgt deze betogen niet. Provinciale staten hebben op de zitting van de Afdeling toegelicht hoe de grenzen van de kadastrale aanduidingen van de percelen zijn vormgegeven en waar de dijken en windturbines zich bevinden. De dijken lopen door verschillende percelen heen en doorkruisen daarom kadastrale percelen die niet tot het beoogde, nog te ontwikkelen bedrijventerrein horen, wat ertoe leidt dat op sommige delen van dijken geen voorkeursrecht is gevestigd. Het is niet aannemelijk gemaakt dat dit tot een onevenredige benadeling van de maatschappen heeft geleid. Daarbij acht de Afdeling ook van belang dat, zoals onder 6.3 is overwogen, het voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk maakt op het eigendomsrecht en de Wvg voldoende waarborgen biedt ten aanzien van de prijsvorming.
6.5. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat provinciale staten de provinciale belangen boven de belangen van Waddenwind en de maatschappen mochten laten prevaleren. De betogen slagen niet.
Slotsom
7. De hoger beroepen zijn ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
8. Provinciale staten hoeven geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.C. Bus, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Bus
Griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2026
1013
BIJLAGE
Wet voorkeursrecht gemeenten
Artikel 3
1. Voor aanwijzing komen in aanmerking gronden waaraan bij het bestemmingsplan of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan.
2. Een besluit tot aanwijzing vermeldt ten aanzien van de onroerende zaken waarop het betrekking heeft:
a.de kadastrale aanduiding;
b.de grootte van elk van de desbetreffende percelen volgens de kadastrale registratie;
c.de grootte van een perceelsgedeelte, indien de aanwijzing betrekking heeft op een gedeelte van een onroerende zaak, en
d.de namen van de eigenaren van de desbetreffende onroerende zaken en van de rechthebbenden op de beperkte rechten waaraan die zaken zijn onderworpen.
3. Bij het besluit behoort een kadastraal overzicht waarop duidelijk zijn aangegeven de gronden waarop de aanwijzing betrekking heeft en de bijbehorende percelen of perceelsgedeelten.
Artikel 4
1. In afwijking van artikel 3, eerste lid, komen voor aanwijzing voorts in aanmerking:
a. gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming;
b. gronden die bij een structuurvisie zijn aangewezen tot moderniseringsgebied als bedoeld in artikel 3.5 van de Wet ruimtelijke ordening, ongeacht of het gebruik van de gronden in die gebieden al dan niet afwijkt van die visie.
2. Artikel 3, tweede en derde lid, is van toepassing.
Artikel 5
1. In afwijking van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, komen voor aanwijzing ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.
2. Artikel 3, tweede en derde lid, is van toepassing.
Artikel 8
1. Voor zover een aanwijzing niet meer voldoet aan de eisen, gesteld in artikel 3, eerste lid, 4, eerste lid, onderscheidenlijk 5, eerste lid, besluiten burgemeester en wethouders tot het intrekken van die aanwijzing. In het besluit worden vermeld de percelen of perceelsgedeelten waarop de intrekking betrekking heeft. Het besluit tot intrekking wordt gevoegd bij de ingevolge artikel 7, eerste lid, ter inzage gelegde stukken en in kopie gezonden naar de desbetreffende eigenaren en beperkt gerechtigden.
2. Degene die een recht heeft op aangewezen gronden uit hoofde van eigendom of een beperkt recht als bedoeld in artikel 1, onderdeel f kan bij burgemeester en wethouders een aanvraag indienen tot intrekking van het besluit tot aanwijzing. Zij nemen een besluit uiterlijk vier weken na de dag van ontvangst van de aanvraag.
3. In geval van onherroepelijke vernietiging in beroep van het in artikel 3, eerste lid, bedoelde bestemmingsplan of inpassingsplan, geldt de in artikel 3 bedoelde Pro aanwijzing tot een jaar na de datum van de vernietiging als zijnde in overeenstemming met de eisen gesteld in artikel 3, eerste lid, behoudens eerdere intrekking door burgemeester en wethouders.
Artikel 9
1.Een besluit tot aanwijzing als bedoeld in artikel 3 of Pro artikel 9a in samenhang met artikel 3 vervalt Pro van rechtswege tien jaar na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan onderscheidenlijk inpassingsplan.
2. Een besluit tot aanwijzing als bedoeld in artikel 4, vervalt van rechtswege drie jaar na dagtekening van dat besluit, tenzij voordien een bestemmingsplan of inpassingsplan is vastgesteld.
3. Een besluit tot aanwijzing als bedoeld in artikel 5 vervalt Pro van rechtswege drie jaar na dagtekening, tenzij voor dat tijdstip een structuurvisie, bestemmingsplan of inpassingsplan is vastgesteld.
4. Indien artikel 8, derde lid, van toepassing is, vervalt het besluit tot aanwijzing, bedoeld in artikel 3, van rechtswege na afloop van de in het derde lid van artikel 8 genoemde Pro termijn, tenzij voor dat tijdstip voor de in de aanwijzing begrepen gronden een bestemmingsplan of inpassingsplan is vastgesteld, dat voldoet aan de in artikel 3, eerste lid, gestelde eisen. In dat geval vervalt het besluit tot aanwijzing van rechtswege tien jaar na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan onderscheidenlijk inpassingsplan.
5. Een mededeling van het van rechtswege vervallen van een besluit tot aanwijzing wordt gevoegd bij de ingevolge artikel 7, eerste lid, ter inzage gelegde stukken en in kopie gezonden naar de desbetreffende eigenaren en beperkt gerechtigden.
Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet
Artikel 4.1
1. Als voor de inwerkingtreding van deze wet op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten een besluit tot voorlopige aanwijzing van gronden of een besluit tot aanwijzing van gronden is genomen, blijft het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.