Uitspraak
re.
Datum uitspraak: 4 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op het hoger beroep van:
de minister van Asiel en Migratie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 10 juli 2024 in zaak nr. NL23.36563 in het geding tussen:
[betrokkene]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van betrokkene om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 24 oktober 2023 heeft de staatssecretaris het daartegen door betrokkene gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 juli 2024 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. U.H. Hansma, advocaat in Groningen, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Overwegingen
Inleiding
1. Betrokkene komt uit Sierra Leone en heeft op 1 maart 2023 aangifte gedaan van mensenhandel bij de politie. Op 9 maart 2023 heeft het Openbaar Ministerie (OM) laten weten dat het geen vervolging instelt wegens het ontbreken van voldoende opsporingsindicaties en dat de aanwezigheid van betrokkene in Nederland voor hem daarom niet noodzakelijk is. De minister heeft vervolgens op 14 maart 2023 de kennisgeving van aangifte of het verlenen van medewerking aan het strafproces mensenhandel (het Model M55-formulier) ontvangen van de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel. Volgens zijn beleid merkt de minister dit formulier ambtshalve aan als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, zodra de politie of de Koninklijke Marechaussee (KMar) deze heeft doorgestuurd. De minister heeft deze aanvraag echter op dezelfde dag afgewezen, omdat er op dat moment geen strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar mensenhandel meer liep en betrokkene daardoor volgens hem niet voldoet aan de vereisten voor het verlenen van de gevraagde vergunning.
Het oordeel van de rechtbank
2. De rechtbank heeft overwogen dat het beleid in paragraaf B8/3.1 van de Vc 2000 in strijd is met het systeem van de Awb. Op basis van dat beleid merkt de minister het Model M55-formulier ambtshalve aan als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, zodra de politie of de KMar dit formulier naar hem heeft doorgestuurd.
De rechtbank heeft hierbij gewezen op artikel 1:3, derde lid, van de Awb, waaruit volgt dat een aanvraag een verzoek van een belanghebbende is om een besluit te nemen. Omdat de minister de aangifte van mensenhandel ambtshalve aanmerkt als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, en dus als een verzoek om een besluit te nemen, gaat het volgens de rechtbank al vanaf het moment van aangifte om een aanvraag en niet pas zodra de politie of de KMar het Model M55-formulier heeft doorgestuurd.
Ook heeft de rechtbank erop gewezen dat een bestuursorgaan ingevolge artikel 2:3, eerste lid, van de Awb stukken tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is, onverwijld moet doorzenden naar dit orgaan, onder gelijktijdige mededeling daarvan aan de afzender. In bovengenoemd beleid staat echter geen termijn voor het doorsturen van het Model M55-formulier door de politie of de KMar naar de minister en ook staat daarin niet dat de politie dan wel de KMar een vreemdeling die aangifte heeft gedaan op de hoogte moet stellen van de doorzending. Naar het oordeel van de rechtbank getuigt dit beleid dan ook van willekeur en is het dus ook op dit punt in strijd met het systeem van de Awb.
Bovendien is het onderdeel van het beleid dat de minister het Model M55-formulier pas aanmerkt als een aanvraag zodra de politie of de Kmar dit heeft doorgestuurd volgens de rechtbank ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat de minister daarin onvoldoende rekening heeft gehouden met het belang van een vreemdeling bij een spoedige besluitvorming in een dergelijk geval. Op het moment dat de minister een verblijfsvergunning verleent aan een vreemdeling, komt deze immers in een gunstigere positie terecht, ook als de minister deze vergunning op een later moment weer intrekt.
Het hoger beroep van de minister
3. De minister klaagt in zijn enige grief terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beleid in paragraaf B8/3.1 van de Vc 2000 in strijd is met het systeem van de Awb en het evenredigheidsbeginsel.
Het systeem van de Awb
3.1. De minister voert in dit verband terecht aan dat zijn beleid betrekking heeft op mensenhandel, zodat het noodzakelijk is dat de politie of het OM eerst beoordeelt of de aangifte ook daadwerkelijk een aangifte van mensenhandel is en bijvoorbeeld niet een aangifte van een zedenmisdrijf. Daarbij ligt met het doen van die aangifte nog geen aanvraag voor. Het beleid van de minister om de kennisgeving van een dergelijke aangifte aan te merken als een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor slachtoffers en getuige-aangevers van mensenhandel bewerkstelligt ten gunste van de vreemdeling dat hij geen afzonderlijke aanvraag hoeft in te dienen. Daarvoor is wel noodzakelijk dat de minister van het bestaan van die aangifte op de hoogte is. In dit geval is dat dus pas zodra de politie of de KMar het Model M55-formulier heeft doorgestuurd naar de minister en hij dit formulier ook heeft ontvangen. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 21 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4279, onder 6.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het beleid op dit punt dan ook niet in strijd met het systeem van de Awb.
3.2. De doorzendplicht, neergelegd in artikel 2:3, eerste lid, van de Awb, is alleen al gelet op het voorgaande niet relevant voor het beleid in paragraaf B8/3.1 van de Vc 2000. De situatie uit dit artikelonderdeel waarin een bestuursorgaan een stuk heeft ontvangen, terwijl een ander bestuursorgaan voor de behandeling daarvan bevoegd is, doet zich hier immers niet voor. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat het beleid ook op dit punt in strijd is met het systeem van de Awb. Dat het moment van ontvangst van het Model M55-formulier bepalend is voor de vraag wanneer de aanvraag is gedaan en niet het moment waarop de aangifte is gedaan, en dat geen termijn is bepaald voor het doorsturen van het Model M55-formulier naar de minister, leidt niet tot het oordeel dat het beleid om die reden willekeurig is.
Het evenredigheidsbeginsel
3.3. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is het beleid ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Dit beleid heeft als doel om de vreemdeling te faciliteren die een aangifte mensenhandel doet in de aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier. Om als aanvraag te kunnen worden aangemerkt, moet duidelijk zijn dat een aanvraag is gedaan. Dit is het geval op het moment dat de politie of de KMar het Model M55-formulier heeft doorgestuurd naar de minister. Het vereiste dat de minister dit formulier moet hebben ontvangen om als aanvraag te worden aangemerkt, is dus zowel geschikt als noodzakelijk. De reden dat de aangifte mensenhandel niet direct een aanvraag is, is gelegen in de vereiste beoordeling van die aanvraag. Deze werkwijze kan er in de praktijk in voorkomend geval toe leiden, zoals hier, dat de minister de kennisgeving pas ontvangt wanneer het OM al heeft laten weten dat het geen vervolging instelt. Dat enkele gegeven maakt het beleid van de minister niet onevenredig.
3.4. De minister betoogt dan ook terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de aanvraag ondeugdelijk gemotiveerd heeft afgewezen en op deze wijze heeft gehandeld in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, omdat zij volgens de rechtbank een besluit had moeten nemen op basis van de omstandigheden op 1 maart 2023. Op dat moment had betrokkene immers alleen aangifte van mensenhandel gedaan en had de politie nog geen Model M55-formulier doorgestuurd naar de minister. Er lag dus nog geen aanvraag voor de minister in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De grief slaagt.
3.5. Het hogerberoepschrift roept geen vragen op over de uitleg of de geldigheid van een bepaling van Unierecht (arrest van het Hof van Justitie van 24 maart 2026, Remling, ECLI:EU:C:2026:243, punt 24).
Conclusie hoger beroep
4. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank en beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en waarop zij na de overwegingen in hoger beroep nog moet beslissen.
Het beroep tegen het besluit van 24 oktober 2023
5. Betrokkene klaagt tevergeefs dat de minister de hoorplicht heeft geschonden door hem met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb niet te horen in bezwaar. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, mag de minister met toepassing van dat artikelonderdeel alleen van het horen in bezwaar afzien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet kan leiden tot een ander besluit; zie de uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918, onder 5 tot en met 5.3. Dat is hier het geval, omdat het betoog van betrokkene in bezwaar alleen gaat over de gang van zaken bij de politie en de werking van het beleid van de minister, wat niet tot een ander besluit zou hebben geleid.
5.5. Ook de beroepsgronden roepen geen vragen op over de uitleg of de geldigheid van een bepaling van Unierecht (arrest Remling, punt 24).
6. Het beroep is alsnog ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 10 juli 2024 in zaak nr. NL23.36563;
III. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Schuurman, griffier.
w.g. De Poorter
voorzitter
w.g. Schuurman
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2026
282-1095