Uitspraak
202207484/1/R3.
Datum uitspraak: 29 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Benneveld, gemeente Coevorden,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Coevorden,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2022 heeft het college het wijzigingsplan "Nieuwe Drostendiep" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht. Het college heeft zijn zienswijze daarop gegeven.
Het college en het waterschap Vechtstromen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 22 januari 2026 op een zitting behandeld, waar [appellanten], beiden vertegenwoordigd door mr. K. Mulder, advocaat in Groningen, en het college vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, advocaat in Arnhem, en B. Outshoorn zijn verschenen. Verder is op de zitting het waterschap, vertegenwoordigd door mr. P.C.T Bijveld, advocaat in Arnhem, en R. Eekers, gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het wijzigingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 4 juli 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het wijzigingsplan wijzigt de bestemming van een aantal verspreid liggende agrarische percelen rond het Nieuwe Drostendiep naar natuur om de natuurontwikkeling en de herinrichting van het stroomgebied Nieuwe Drostendiep planologisch mogelijk te maken.
Het college heeft het wijzigingsplan vastgesteld met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen in de artikelen 3.8.1, aanhef en onder i, en 4.7.1, aanhef en onder g, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied".
2.1. Het wijzigingsplan wordt uitgevoerd door het waterschap. Daarvoor heeft het waterschap bij besluit van 21 november 2023 het "Projectplan Nieuwe Drostendiep Fase 1" vastgesteld. Dit besluit is onherroepelijk geworden. Het waterschap heeft tijdens de zitting naar voren gebracht dat het projectplan inmiddels grotendeels is uitgevoerd.
2.2. [appellanten] wonen aan de [locatie A] in Benneveld en exploiteren op die locatie een melkveebedrijf. Ook zijn zij eigenaren van een aantal nabij gelegen agrarische gronden die in gebruik zijn als grasland of worden gebruikt om onder meer mais en aardappelen te verbouwen. [appellanten] vrezen schade en nadelige gevolgen voor hun bedrijfsvoering onder andere door vernatting van hun gronden als gevolg van de uitvoering van het wijzigingsplan. Zij hebben daarom beroep ingesteld tegen het wijzigingsplan.
Het oordeel van de Afdeling
3. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat het beroep van [appellanten] ontvankelijk is en dat er een gebrek is in het bestreden besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan moet worden vernietigd.
3.1. De Afdeling licht hierna toe hoe zij tot dit oordeel komt.
Ontvankelijkheid van het beroep
4. Het college heeft naar voren gebracht dat het beroepschrift van [appellanten] op 19 december 2022 is ingediend. Dit is na het verstrijken van de beroepstermijn als vermeld in de bekendmaking, zodat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
4.1. De Afdeling overweegt dat het beroepschrift inderdaad te laat is ingediend. Een termijnoverschrijding is verschoonbaar als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Dit staat in artikel 6:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ten eerste is daarvoor vereist dat de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend. Ten tweede is vereist dat het bezwaarschrift of beroepschrift zo spoedig mogelijk is ingediend als redelijkerwijs kon worden verlangd.
Een termijnoverschrijding kan niet aan de indiener worden toegerekend als er bijzondere omstandigheden zijn bij de indiener, of als de termijnoverschrijding is veroorzaakt door het handelen of nalaten van het bestuursorgaan. Er kunnen ook andere redenen zijn waardoor de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend. Daarbij wordt een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering gevolgd.
4.2. De Afdeling is in dit geval van oordeel dat het te laat indienen van het beroepschrift niet aan [appellanten] is toe te rekenen. De Afdeling overweegt in dat kader het volgende. Het college heeft op 6 oktober 2022 het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan gepubliceerd in het digitale gemeenteblad van Coevorden. In de bekendmaking is echter naar het oordeel van de Afdeling geen juiste voorlichting gegeven. Er staat in dat tot en met 16 december 2022 tegen het vaststellingsbesluit beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling, maar ook de datum van 19 december 2022 wordt genoemd. Hierdoor zijn [appellanten] mogelijk op het verkeerde been gezet tot wanneer zij hun beroepschrift konden indienen. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Het beroep van [appellanten] is daarom ontvankelijk.
Ingetrokken beroepsgronden
5. Op de zitting hebben [appellanten] hun beroepsgronden over stikstof en verontreinigingen en uitspoeling van nutriënten vanuit landbouwgronden ingetrokken.
Niet voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden
6. [appellanten] betogen dat het wijzigingsplan nadelige gevolgen voor hun agrarische bedrijfsvoering heeft waarmee het college bij vaststelling van het wijzigingsplan onvoldoende rekening heeft gehouden.
Zij vrezen allereerst vernatting van hun agrarische gronden. Zij voeren aan dat de regulering van het oppervlaktewater onvoldoende is gewaarborgd in het wijzigingsplan. Een goed werkend oppervlaktewatersysteem is noodzakelijk voor hun agrarische gronden, die grotendeels madeveengronden zijn. De gronden houden namelijk veel vocht vast en de waterdoorlatendheid is wisselend. In de toelichting op het wijzigingsplan wordt voor de regulering van het oppervlaktewater verwezen naar het buisdrainagesysteem, maar dit systeem werkt volgens [appellanten] niet goed. Ter onderbouwing verwijzen zij naar een rapport van Aequator Groen & Ruimte B.V. van 8 januari 2020, dat is opgesteld naar aanleiding van een onderzoek naar het drainagesysteem op een van hun gronden. Verder wijzen zij erop dat uit de toelichting op het wijzigingsplan volgt dat het uitgangspunt is dat omliggende landbouwgronden geen hinder ondervinden van de ontwikkelingen binnen het projectgebied, bijvoorbeeld door veranderende grondwaterstanden. Maar in de toelichting op het wijzigingsplan staat ook dat een stijging van het grondwater kleiner dan 10 cm optreedt bij omliggende landbouwgronden als gevolg van het wijzigingsplan. Er zal volgens [appellanten] dus wel verandering in grondwater optreden bij omliggende gronden. Zij voeren aan dat het college de gevolgen daarvan voor hun gronden, die deels ook grenzen aan het plangebied van het wijzigingsplan, ten onrechte niet heeft onderzocht. Het is daardoor niet duidelijk of die gronden met de optredende vernatting nog wel agrarisch gebruikt kunnen blijven worden. Zij wijzen erop dat er geen mitigerende maatregelen worden getroffen voor hun gronden. Ook ontbreekt een concrete beschrijving van hoe monitoring gaat plaatsvinden. Die monitoring is van belang om te kunnen vaststellen of er vernatting optreedt.
Verder vrezen [appellanten] dat het wijzigingsplan toekomstige bedrijfsopvolging en bedrijfsontwikkeling onmogelijk maakt. [appellanten] voeren aan dat de huidige locatie op ongeveer 50 m afstand ligt van de nieuwe natuurgrens. Hierdoor is volgens [appellanten] bedrijfsontwikkeling op deze locatie niet meer mogelijk. Ook is de omvang van de locatie onvoldoende rendabel voor een toekomstige bedrijfsopvolging. Volgens [appellanten] zijn er gesprekken gevoerd met de gemeente, maar hebben die niet geleid tot een verplaatsing van hun bedrijf.
6.1. Het college stelt dat het wijzigingsplan zelf geen vernatting mogelijk maakt, maar alleen de planologische aanwijzing van het plangebied als natuur vastlegt. De aanwijzing van het gebied als zodanig en de verenigbaarheid van de verschillende mogelijke functies van het gebied kunnen in deze procedure aan de orde komen. Het college verwijst daarvoor onder andere naar de uitspraken van de Afdeling van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1730 en 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1135. De concrete inrichting van de natuur is in het door het waterschap bij besluit van 21 november 2023 vastgestelde "Projectplan Nieuwe Drostendiep Fase 1" vastgelegd. In het kader van het projectplan kunnen volgens het college de gevolgen, de aanleg en inrichting van de bestemming "Natuur" op perceelsniveau aan de orde komen. Het college stelt dat in het projectplan publiekrechtelijk is geborgd dat er daadwerkelijk geen vernatting optreedt van de gronden die grenzen aan het plangebied, zoals die van [appellanten]. Het college wijst erop dat met de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 december 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:6429, het projectplan ook onherroepelijk is geworden.
6.2. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellanten] zo dat het college het wijzigingsplan niet zo had mogen vaststellen, omdat niet is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarde dat er geen onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van nabijgelegen gronden mag plaatsvinden. Deze voorwaarde is opgenomen in het afwegingskader dat voor de wijzigingsbevoegdheid is opgenomen in de artikelen 3.8.2, onder e, en 4.7.2, onder e, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied".
6.3. Op de zitting heeft de Afdeling met partijen vastgesteld dat de gronden van [appellanten] geen onderdeel uitmaken van het plangebied van het wijzigingsplan, maar in de directe omgeving daarvan liggen. Zoals hiervoor onder 2 is overwogen is het wijzigingsplan vastgesteld om natuurontwikkeling en de herinrichting van het stroomgebied Nieuwe Drostendiep planologisch mogelijk te maken. Het college stelt terecht dat het wijzigingsplan zelf niet gaat over de concrete inrichting van de natuur en de te treffen hydrologische maatregelen in het gebied, maar die maatregelen worden met het wijzigingsplan wel planologisch mogelijk gemaakt door de agrarische bestemming van de gronden in het plangebied te wijzigen naar de bestemming "Natuur". Op grond van het afwegingskader in de artikelen 3.8.2 en 4.7.2 van de planregels mag het college de bestemming van de gronden in het plangebied wijzigen als er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de in die artikelen genoemde onderdelen.
Gelet op wat hiervoor onder 6.2 is overwogen, ligt hier de vraag voor of het college inzichtelijk heeft gemaakt dat er geen onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van nabijgelegen gronden plaatsvindt, als bedoeld in onderdeel e van de artikelen 3.8.2 en 4.7.2 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied".
6.4. In paragraaf 4.7.3 van de toelichting op het wijzigingsplan is ingegaan op de gevolgen voor landbouw en omgeving. Daarin staat onder andere het volgende. Uitgangspunt is dat de omliggende landbouwgebieden geen hinder ondervinden van de ontwikkelingen binnen het projectgebied, bijvoorbeeld door veranderende grondwaterstanden. Het inrichtingsplan is in opdracht van het waterschap hydrologisch doorgerekend en er is een variantenstudie met een daaraan gekoppelde effectanalyse uitgevoerd. Belangrijk element hierbij vormde de eventuele effecten op de omgeving, landbouw en bebouwing. Uiteindelijk is gekozen voor een variant waarbij de hydrologie voor de natuur verbeterd wordt en een beperkte vernatting, kleiner dan 10 cm, optreedt bij de omliggende landbouwgronden. Met vier betrokken eigenaren zijn mitigerende maatregelen afgesproken. Het gaat hierbij niet alleen om de grondwaterstanden maar ook om de opbouw en begaanbaarheid van de percelen. Voor de overige agrarische percelen geldt dat er geen mitigerende maatregelen nodig zijn of dat de eigenaren geen problemen hebben met een wat hogere grondwaterstand.
Verder staat er in de toelichting op het wijzigingsplan dat in samenspraak met landbouw, natuurbeheerder, gemeente en waterschap een voorkeursvariant is bepaald. De optimale variant sluit zo goed mogelijk aan bij de doelstellingen met zo min mogelijk hinder voor de omgeving. Volgens de toelichting op het wijzigingsplan zijn er afspraken gemaakt over mitigerende maatregelen om negatieve effecten op de omgeving te voorkomen. Deze variant is uitgewerkt tot het detailniveau van het definitief ontwerp en vormt volgens de toelichting op het wijzigingsplan de basis voor de toetsing die in het kader van de aan het wijzigingsplan ten grondslag liggende m.e.r-beoordeling heeft plaatsgevonden.
6.5. Op verzoek van de Afdeling heeft de STAB een deskundigenbericht uitgebracht. Uit het deskundigenbericht blijkt dat de gevolgen van het definitief ontwerp zijn beoordeeld in het voor het wijzigingsplan opgestelde rapport "M.e.r.-beoordeling Beekherstel Nieuwe Drostendiep", dat als bijlage 2 is opgenomen bij de toelichting op het wijzigingsplan. Op basis van de uitkomsten van het onderzoek in het kader van de m.e.r.-beoordeling concludeert de STAB dat er in het beekdal van het Nieuwe Drostendiep vernatting optreedt. De grondwaterstandsverandering als gevolg van de voorgenomen maatregelen varieert van 0,05 tot meer dan 0,50 m ter plaatse van watergangen waar het oppervlaktewaterpeil wordt verhoogd. Volgens de STAB worden ook de gronden van [appellanten] geraakt door de vernatting. De grondwaterstand op een aantal gronden stijgt met 0,05 tot 0,30 m, waardoor de stijging groter is dan de maximale stijging die is beschreven in de toelichting op het wijzigingsplan. Volgens de STAB is er in het kader van de m.e.r.-beoordeling ook onderzoek gedaan naar de opbrengstderving voor de gewassen gras en mais als gevolg van de berekende vernatting. De STAB concludeert op basis van de uitkomsten daarvan dat de voorgenomen maatregelen voor [appellanten] tot opbrengstderving leiden, waarbij zij opmerkt dat de opbrengstderving voor het aardappelgewas niet is onderzocht en is meegenomen. Volgens de STAB is niet duidelijk of en op welke wijze met [appellanten] is gesproken over het treffen van mitigerende maatregelen.
De Afdeling ziet geen reden te twijfelen aan de juistheid van deze bevindingen van de STAB.
6.6. Uit het deskundigenbericht van de STAB volgt dat de grondwaterstand bij gronden van [appellanten] als gevolg van de voorgenomen maatregelen die met het wijzigingsplan planologisch mogelijk worden gemaakt meer stijgt dan de maximale stijging waarvan het college bij het vaststellen van het wijzigingsplan is uitgegaan. Ook volgt uit het deskundigenbericht dat de vernatting die ontstaat tot opbrengstderving voor [appellanten] zal leiden. Deze effecten verdragen zich niet met het door het college voor de toepassing van zijn wijzigingsbevoegdheid gekozen uitgangspunt dat de planologische wijziging van de agrarische bestemming naar een natuurbestemming niet mag leiden tot hinder voor de omliggende landbouwgebieden door veranderende grondwaterstanden. Dit leidt tot de conclusie dat het college met het wijzigingsplan in deze vorm onderdeel e van de artikelen 3.8.2 en 4.7.2 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied" niet in acht heeft genomen.
Het betoog slaagt.
Geen bestuurlijke lus
7. Voor zover het college heeft toegelicht dat in het eerder genoemde projectplan van het waterschap is gewaarborgd dat er geen vernatting optreedt ter plaatse van de gronden van [appellanten] overweegt de Afdeling dat het projectplan is vastgesteld en onherroepelijk is geworden na de vaststelling van het wijzigingsplan. In het wijzigingsplan is niet gewaarborgd dat alleen de maatregelen uit het projectplan zullen worden uitgevoerd. Op de zitting is met partijen de toepassing van een bestuurlijke lus besproken indien een koppeling met het projectplan in het wijzigingsplan voor die waarborging nodig is. Het waterschap heeft toen echter naar voren gebracht bezig te zijn met de voorbereiding van fase 2 van het project, zodat het in het wijzigingsplan opnemen van een statische verwijzing naar het projectplan voor fase 1 voor het waterschap niet toereikend is. Volgens het college en het waterschap zou er een dynamische verwijzing moeten komen, omdat het herinrichtingsproject uit meerdere fases bestaat en het uiteindelijk gewenst is om de maatregelen uit het definitief ontwerp uit te voeren. Omdat de Afdeling nu niet kan toetsen wat de volgende fases van het herinrichtingsproject van het waterschap behelzen en vooral of het college dan alsnog aan de wijzigingsvoorwaarden van de artikelen 3.8.2 en 4.7.2 van de regels van het bestemmingsplan kan voldoen, en dus de hiervoor genoemde strijd kan opheffen, is er geen zicht op dat het gebrek te repareren valt. Daarom ziet de Afdeling geen reële mogelijkheid om een bestuurlijke lus toe te passen.
Conclusie, opdracht en proceskosten
8. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het wijzigingsplan moet wegens strijd met onderdeel e van de artikelen 3.8.2 en 4.7.2 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven gelet hierop geen bespreking.
9. De Afdeling ziet aanleiding het college op te dragen om het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
10. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Vervolg
11. Door de vernietiging van het bestreden besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan maakt dat plan geen onderdeel meer uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de gemeente Coevorden. De Afdeling wijst erop dat op een nieuw te nemen besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing zijn.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Coevorden van 27 september 2022 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Nieuwe Drostendiep";
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Coevorden op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II. wordt verwerkt op de landelijke voorziening;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Coevorden tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Coevorden aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
w.g. Alderlieste
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2026
590