Uitspraak
202301494/1/R2.
Datum uitspraak: 8 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Vereniging Milieudefensie, gevestigd in Amsterdam,
2. [appellant sub 2], gevestigd in [plaats],
3. Het college van gedeputeerde staten van Groningen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 januari 2023 in zaak nr. 21/32 in het geding tussen:
IVN, Vereniging voor Natuur en Milieueducatie, Afdeling Bellingwedde, gevestigd in Westerwolde (IVN) en Vereniging Milieudefensie
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2020 heeft het college het verzoek van Milieudefensie om intrekking op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) van de vergunning van 17 november 2017 die is verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb aan [appellant sub 2], afgewezen.
Bij besluit van 17 november 2020 heeft het college het door Milieudefensie daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 januari 2023 heeft de rechtbank het door Milieudefensie daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 november 2020 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2] en het college hoger beroep ingesteld. Milieudefensie heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Milieudefensie heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 12 juni 2024 heeft het college het bezwaar van Milieudefensie gegrond verklaard en de vergunning van 17 november 2017 gedeeltelijk ingetrokken.
Milieudefensie heeft gronden aangevoerd tegen het besluit van 12 juni 2024.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
Milieudefensie heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (samen: de Staat) aangemerkt als partij in deze procedure.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 januari 2026, waar Milieudefensie, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener in Gennep, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door R.M. Bekker, O.P.B.C. Slakhorst, C.Y. Heegstra, I. Nauta en J. Zeewuster, bijgestaan door mr. S.J. van Winzum, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om een natuurvergunning in te trekken is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om de natuurvergunning in te trekken is ingediend op 30 december 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op 20 november 2017 is een vergunning op grond van de Wnb verleend aan [appellant sub 2] gevestigd aan de [locatie] in [appellant sub 2]. De vergunning is verleend op basis van het Programma Aanpak Stikstof (PAS-vergunning) voor het houden van 760 melkkoeien en 490 stuks jongvee en het oprichten en het gebruiken van een nieuwe stal met emissiearm stalsysteem A1.28.
Milieudefensie heeft verzocht om gedeeltelijke intrekking op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, omdat volgens haar het bedrijf stikstofdepositie veroorzaakt op het Natura 2000-gebied "Lieftinghsbroek", terwijl niet uitgesloten is dat sprake is van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van dat gebied.
Besluit van 20 maart 2020 en 17 november 2020
3. Het college heeft in het besluit van 20 maart 2020 uiteengezet dat intrekken van de PAS-vergunning op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb volgens hem alleen kan als het de enige passende maatregel is om (dreigende) verslechtering of significante verstoring te voorkomen. Dat is het in dit geval niet, zo stelt het college. Daarbij heeft het college ook de rechtszekerheid van vergunninghouder betrokken. In het besluit op bezwaar van 17 november 2020 is het college bij zijn standpunt gebleven en heeft het daarmee afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Daarbij heeft het college aanvullend uiteengezet dat het intrekken geen effectieve maatregel zou zijn, omdat de activiteiten niet volledig zijn gerealiseerd en intrekken daarvan dus geen effect zou hebben op het terugdringen van de stikstofdepositie.
De aangevallen uitspraak
Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb
4. In overweging 7.1 heeft de rechtbank vastgesteld dat niet in geschil is dat de habitattypen H9160A en H6410 in het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek stikstofoverbelast zijn en dat de vergunde activiteiten daar een bijdrage aan leveren. Volgens de rechtbank betekent dit dat de intrekkingsgrondslag van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb van toepassing is en dat het college had moeten beoordelen of intrekking of wijziging nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl) of dat er voldoende andere passende maatregelen worden getroffen. De rechtbank heeft geoordeeld dat zij in de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 geen aanknopingspunten ziet dat deze beoordeling niet hoeft plaats te vinden als de vergunde activiteiten leiden tot geringe effecten.
In overweging 7.3 van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt met welke andere passende maatregelen wordt gekomen tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn. De enkele verwijzing naar het landelijke matregelenpakket zoals aangekondigd in de brief van de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 24 april 2020 is hiervoor onvoldoende. Daarbij heeft het college ten onrechte de rechtszekerheid van de vergunninghouder doorslaggevend geacht bij de vraag of de PAS-vergunning gedeeltelijk moet worden ingetrokken. Dit betekent dat onvoldoende is onderbouwd dat intrekking van de PAS-vergunning niet nodig is als passende maatregel, aldus de rechtbank.
5. De rechtbank heeft in het verweerschrift en de nadere toelichting van het college op de zitting geen aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de Afdeling in haar uitspraak van 2 november 2022 heeft overwogen dat de verwachtingen over de positieve effecten van de maatregelen in het landelijk pakket met vele onzekerheden zijn omgeven. Daarnaast staat in het beleidsdocument "Groninger Aanpak Stikstof" niet concreet aangegeven met welke maatregelen uitvoering wordt gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie in Lieftinghsbroek binnen afzienbare termijn. Ook de door het college genoemde piekbelastersaanpak van de minister was volgens de rechtbank onvoldoende concreet. De nog op te stellen natuurdoelanalyse (NDA) voor het Natura 2000-gebied en de prognose dat daaruit zal voortvloeien dat stikstofdepositie niet de bepalende drukfactor is, zijn ook onvoldoende, zo oordeelt de rechtbank.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
6. De rechtbank heeft het verzoek van Milieudefensie om schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn, afgewezen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat sprake is van een overschrijding van negen maanden, maar dat die termijn geheel toe te rekenen is aan de ingewikkeldheid van de zaak en het procesgedrag van Milieudefensie tijdens de beroepsfase. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat Milieudefensie een nieuwe gemachtigde heeft genomen die een maand voor de geplande zitting nadere beroepsgronden heeft ingediend in een document van elf pagina’s.
Hoger beroep van [appellant sub 2] en het college
7. [appellant sub 2] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat gedeeltelijke intrekking van de PAS-vergunning kan kwalificeren als passende maatregel. Volgens [appellant sub 2] en het college kan dit geen passende maatregel zijn gelet op de afstand van dertien kilometer tussen het bedrijf en het Natura 2000-gebied en de geringe depositie van het bedrijf. Volgens het college voorziet de uitbreiding die is vergund in de PAS-vergunning in maximaal 0,19 mol/ha/jaar stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek. Het intrekken van de PAS-vergunning zou dan ook maar leiden tot een zeer beperkte stikstofwinst. Ter onderbouwing verwijst het college naar een notitie van dr. ir. R.M. Bekker, seniorecoloog bij de provincie, van 4 april 2023. Hierin staat dat intrekking ecologisch gezien geen significante bijdrage levert aan het herstel of het tegengaan van achteruitgang van het meest stikstofgevoelige aangewezen habitattype binnen dit Natura 2000-gebied.
7.1. Daarnaast betogen [appellant sub 2] en het college dat voldoende andere passende maatregelen worden getroffen, waardoor intrekking niet nodig is. [appellant sub 2] verwijst naar hydrologische maatregelen die cruciaal zijn voor het gebied, en naar uitkoopregelingen. Het college verwijst naar het landelijk maatregelenpakket en betoogt daarbij dat, gelet op de geringe effecten, in dit geval een minder strenge motiveringsplicht zou moeten gelden, waardoor deze verwijzing voldoende is.
8. Het college heeft op de zitting erkend dat de maatregelen die zijn benoemd in de besluiten van 20 maart 2020 en 17 november 2020, onvoldoende zijn om te kunnen concluderen dat verslechtering wordt voorkomen en dat de rechtbank terecht ook tot dit oordeel is gekomen, maar heeft zijn hoger beroep niet ingetrokken. [appellant sub 2] handhaaft zijn standpunt. Gelet op het bovenstaande zal de Afdeling hieronder de hoger beroepsgronden inhoudelijk bespreken.
9. Voor zover het college en [appellant sub 2] betogen dat het gedeeltelijk intrekken van de PAS-vergunning niet kan worden gekwalificeerd als passende maatregel en de rechtbank dit ten onrechte wel heeft gedaan, volgt de Afdeling dit niet. Anders dan zij betogen, is niet vereist dat de depositie een bepaalde omvang heeft om de intrekking van de vergunning te kunnen kwalificeren als passende maatregel. Zoals volgt uit overweging 6.6 van de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (Logtsebaan-uitspraak), is vereist dat de vergunde activiteiten effecten hebben op de overbelaste natuurwaarden in een Natura 2000-gebied. Wanneer daarvan sprake is, kan het intrekken of wijzigen van de natuurvergunning een bijdrage leveren aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van natuurwaarden. Voor de vraag of intrekking een passende maatregel is, is niet relevant dat die bijdrage maar een klein percentage is van de totale overbelasting. Dit kan echter wel een aspect zijn dat betrokken kan worden bij de afweging of voor deze passende maatregel kan worden gekozen op het moment dat andere passende maatregelen waarmee een (dreigende) verslechtering wordt voorkomen, ook beschikbaar zijn.
Niet in geschil is dat sprake is van stikstofoverbelaste natuurwaarden in Lieftinghsbroek en dat de vergunde activiteiten daarop effecten hebben. Dit betekent dat de gedeeltelijke intrekking van de PAS-vergunning een passende maatregel kan zijn en het college moet beoordelen of intrekking nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Hieronder bespreekt de Afdeling de hoger beroepsgronden tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover die deze beoordeling betreft.
9.1. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het college, met verwijzing naar het structurele maatregelenpakket zoals vastgesteld op 24 april 2020 en de Groninger Aanpak Stikstof, onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt wat het effect van de daarin genoemde maatregelen is op het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek. In het structurele maatregelenpakket wordt alleen per maatregel een prognose gegeven van een generiek effect in 2030. In de Groninger Aanpak Stikstof staan geen concrete maatregelen, maar is alleen aangegeven dat eerst een gebiedsanalyse zal worden opgesteld, daarna op basis van die gebiedsanalyse mogelijke maatregelen in kaart zullen worden gebracht en dat daarna de gebiedscommissie met een advies over de aanpak komt voor Lieftinghsbroek. Dat volgens het college door de landelijke en provinciale maatregelen sprake zal zijn van een daling van de stikstofdepositie is verder een te algemene motivering. Niet is onderbouwd dat de landelijke maatregelen en provinciale maatregelen zullen leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op de relevante natuurwaarden in het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek. Ook de enkele verwijzing van [appellant sub 2] naar opkoopregelingen is hiertoe onvoldoende, omdat daarmee niet inzichtelijk is gemaakt om welke opkoopregelingen het gaat en wat het effect van die maatregelen zal zijn op Lieftinghsbroek.
De betogen slagen niet.
Incidenteel hoger beroep van Milieudefensie
10. Milieudefensie betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft afgewezen. Volgens Milieudefensie is de zaak niet ingewikkeld genoeg om een verlenging van de termijn te rechtvaardigen en is ook haar procesgedrag daarvoor geen reden. Milieudefensie heeft de nadere beroepsgronden ingediend op 26 oktober 2021, ongeveer een maand voor de geplande zitting van 24 november 2021 en daarmee ruim op tijd op grond van artikel 8:58 van Pro de Awb, zo betoogt Milieudefensie. Daarbij had het college nog geen verweer uitgebracht en was het idee van Milieudefensie dat het college de nadere gronden zou kunnen betrekken bij het verweer.
Daarnaast is het de keuze geweest van de rechtbank om de zitting van 24 november 2021 uit te stellen en pas te plannen op 11 januari 2023. Daarbij merkt Milieudefensie op dat in die periode de redelijke termijn is overschreden.
11. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte de redelijke termijn heeft verlengd met negen maanden wegens ingewikkeldheid van de zaak en het procesgedrag van Milieudefensie. Daartoe overweegt de Afdeling dat deze zaak in een enkelvoudige samenstelling door de rechtbank is afgedaan en dat er geen indicaties zijn, zoals het benoemen van deskundigen, waaruit blijkt dat de ingewikkeldheid van de zaak een termijnverlenging rechtvaardigt. Het uitstel van een zitting en het indienen van nadere stukken een maand voor de geplande zitting zijn geen redenen voor een verlenging van de redelijke termijn wegens het procesgedrag van Milieudefensie.
11.1. Niet in geschil is dat de redelijke termijn, zonder verlenging, was overschreden met negen maanden. Dit betekent dat Milieudefensie terecht betoogt dat de rechtbank ten onrechte het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft afgewezen. De Afdeling zal hieronder alsnog berekenen welke schadevergoeding aan Milieudefensie moet worden toegekend.
12. Het college heeft het bezwaarschrift van Milieudefensie ontvangen op 28 april 2020. De rechtbank heeft uitspraak gedaan op 26 januari 2023. De redelijke termijn tot aan de uitspraak van de rechtbank is met negen maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan het college en de rechtbank worden toegerekend. De overschrijding moet voor 1/9e deel aan het college en voor 8/9e deel aan de rechtbank worden toegerekend.
13. Er wordt een forfaitaire vergoeding gehanteerd van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 1.000,00. Milieudefensie heeft bij de rechtbank samen met IVN geprocedeerd, waardoor Milieudefensie recht heeft op de helft van de vastgestelde schadevergoeding, zijnde € 500,00.
14. Het college en de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) moeten de proceskosten vergoeden voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding.
Conclusie (incidenteel) hoger beroepen
15. De hoger beroepen van [appellant sub 2] en het college zijn ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van Milieudefensie is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarbij het verzoek van Milieudefensie tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, is afgewezen. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd voor het overige.
16. Het college moet de proceskosten van Milieudefensie in hoger beroep vergoeden.
17. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt van het college griffierecht geheven.
Nader besluit van 12 juni 2024
18. Bij besluit van 12 juni 2024 is het college, naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank, overgegaan tot gedeeltelijke intrekking van de PAS-vergunning. De PAS-vergunning ziet op het houden van 760 stuks melkvee en 490 stuks jongvee, in stallen met deels een emissiearm stalsysteem. Op basis van de emissiefactoren die gelden voor die stalsystemen, hadden de vergunde activiteiten een emissie van 9502,83 kg/jaar NH3 en voor onder andere de vervoersbewegingen een emissie van 435,4 kg/jaar NOx.
Het college heeft besloten om de PAS-vergunning gedeeltelijk in te trekken, zodat 172 stuks melkvee en 219 stuks jongvee minder mogen worden gehouden. De nog vergunde activiteiten zien op 588 stuks melkvee en 271 stuks jongvee met een maximale emissie van 8836,40 kg/jaar NH3. De emissie van de overige activiteiten bedraagt maximaal 435,4 kg/jaar NOx.
19. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Milieudefensie heeft gronden aangevoerd tegen dit besluit.
Beroep van Milieudefensie
20. Milieudefensie kan zich niet met het nadere besluit verenigen voor zover niet volledig tegemoetgekomen is aan haar verzoek. Volgens Milieudefensie zag haar verzoek op het intrekken van de PAS-vergunning, voor zover de activiteiten niet waren gerealiseerd. Dat betekent dat het verzoek gericht was op het intrekken tot 350 stuks melkkoeien en 200 stuks vrouwelijk jongvee. Volgens Milieudefensie ontbreekt in zijn geheel een motivering over waarom wordt overgegaan tot de in het besluit genoemde intrekking en hoe dat zich verhoudt tot het voorkomen van de (dreigende) verslechtering of significante verstoring van het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek.
21. Op 15 januari 2026 heeft het college een nadere toelichting gegeven over de feitelijke en vergunde situatie van [appellant sub 2], op welke wijze wordt voldaan aan het beoordelingskader uit de Logtsebaan-uitspraak en waarom verdere intrekking niet nodig is als passende maatregel. Op de zitting heeft het college erkend dat het besluit van 12 juni 2024 ontoereikend gemotiveerd was en voor vernietiging in aanmerking komt. Het college heeft daarbij aangegeven dat de nadere toelichting van 15 januari 2026 is bedoeld om te bezien of het mogelijk is om de rechtsgevolgen van het besluit van 12 juni 2024 in stand te laten.
Gelet op het bovenstaande zal het besluit van 12 juni 2024 worden vernietigd. Onder 23 en verder zal worden bezien of, gelet op de nadere toelichting van 15 januari 2026, de rechtsgevolgen van bovenstaand besluit in stand kunnen blijven.
22. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Rechtsgevolgen in stand laten?
23. In het nadere stuk van 15 januari 2026 heeft het college toegelicht dat de intrekking tot gevolg heeft dat maximaal 588 stuks melkvee en 271 stuks jongvee mogen worden gehouden. Hierbij is gerekend met emissiefactoren voor traditionele stallen. Volgens het college is gelet op de feitelijke situatie van het bedrijf verdere intrekking niet nodig. Hiertoe zet het college uiteen dat de natuurvergunde stal niet is gerealiseerd en niet meer zal worden gerealiseerd. De stal kan ook niet worden gerealiseerd omdat daarvoor andere toestemmingen ontbreken, onder andere in het ruimtelijke spoor. Ook is de veehouder niet voornemens om de vergunde wijzigingen te realiseren, maar wil hij maximaal 495 stuks melkvee en 331 stuks jongvee gaan houden binnen het bestaande bouwblok. Hiervoor zal de veehouder een nieuwe natuurvergunning aanvragen. Wat betreft de feitelijke veebezetting zet het college uiteen dat er op dit moment 400 stuks melkvee en 200 stuks jongvee worden gehouden. Op de zitting heeft de veehouder aangegeven dat de aantallen melkvee variëren tussen 400 en 450 stuks. Deze feitelijke veebezetting leidt tot een maximale toename van stikstofdepositie van 0,04 mol/ha/jaar ten opzichte van de milieuvergunde situatie uit 2006. Gelet hierop acht het college verdere intrekking van de PAS-vergunning uit 2017 niet nodig als passende maatregel. Daarbij heeft het college ook betrokken dat er op korte termijn andere passende maatregelen worden uitgevoerd, waarmee wordt gewaarborgd dat de verslechtering van natuurwaarden in het gebied tot staan wordt gebracht.
Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft het college verwezen naar de notitie van 15 januari 2026 "Stand van zaken maatregelen om verslechtering te stoppen van stikstofgevoelige habitattypen in Lieftinghsbroek" van dr. ir. Bekker, voornoemd, (hierna: de notitie).
In de notitie is uiteengezet dat het Natura 2000-gebied is aangewezen voor drie habitattypen: beuken-eikenbossen met hulst, eiken-haagbeukenbossen en blauwgrasland. Voor alle drie de habitattypen geldt een behoudsdoelstelling voor oppervlakte. Voor blauwgraslanden geldt daarnaast ook een verbeterdoelstelling voor kwaliteit. In de NDA van januari 2023 is aangegeven dat alle habitattypen zijn verslechterd ten opzichte van het beheerplan qua oppervlakte en kwaliteit. Alleen het beuken-eikenbos is nog van goede kwaliteit. De oorzaak van de verslechtering is verzuring door een overmaat van stikstofneerslag, die in de bodem verzuurt, omdat de bodem niet meer wordt gebufferd door de aanvoer van basenrijk kwelwater, en door verdroging door de afwezigheid van basenrijk kwelwater. In de NDA is een pakket van maatregelen gepresenteerd om de achteruitgang van de natuurwaarden te stoppen en herstel in te zetten. In de NDA staat dat extra lokale bronmaatregelen en hydrologische maatregelen nodig zijn aanvullend op de maatregelen die zijn betrokken in AERIUS-monitor, zo staat in de notitie. Ook de Ecologische Autoriteit onderschrijft dat het noodzakelijk is om stikstofdepositie aanzienlijk te verlagen en om hydrologische systeemmaatregelen te nemen, zo staat in de notitie. Aan het advies van de Ecologische Autoriteit om de kennis van het functioneren van het systeem te vergroten, is inmiddels uitvoering gegeven door de opgestelde "Landschapsecologische Systeemanalyse". Ook zijnde effecten van de voorgestelde hydrologische maatregelendoorgerekend. Er wordt op dit moment gewerkt aan de volgende fase van het Natura 2000-beheerplan en monitoring met betrekking tot stikstofdepositie. Ook zijn de kwalificerende soorten verder uitgebreid. In de notitie worden drie aanvullende maatregelen genoemd die leiden tot een extra reductie van stikstofdepositie en verbetering van de hydrologie. Deze maatregelen worden binnen twee jaar uitgevoerd: 1) bedrijfsverplaatsing van een direct aan het Natura 2000-gebied liggende melkveehouderij. De huiskavel van het bedrijf zal geheel worden onttrokken aan de landbouw en worden omgevormd tot onderdeel van het natuurnetwerk. Op een deel van het perceel zal een uitbreiding van bostypen gaan plaatsvinden en op een ander deel wordt heischrale vegetatie ontwikkeld. Ook zullen de gronden een bufferzone vormen voor extra invang van stikstof uit de lucht vanuit de algemeen zuid-westelijke richting. Daarnaast wordt de wegzijging van kwel gestopt waardoor gebufferd kwelwater de wortelzone van vegetaties in het Lieftinghsbroek zal bereiken. Daarmee wordt verdere verzuring en verdroging tegengegaan. Deze passende maatregel leidt tot 70 mol/ha/jaar vlakdekkende daling van stikstofdepositie en een verbetering van de hydrologische condities. Voor de bedrijfsverplaatsing is al een subsidie toegekend vanuit het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur met accordering van de provincie en akkoord van de ondernemer. Ook is een brief verzonden aan de gemeente Westerwolde zodat de benodigde wijzigingen in het ruimtelijk spoor kunnen worden uitgevoerd. 2) uitkoop van een bedrijf in Groningen via de opkoopregeling "Maatregelen Gerichte Aankoop-1". Dit leidt tot 5 mol/ha/jaar stikstofreductie op het Lieftinghsbroek. 3) uitkoop van negen bedrijven waarvan twee definitief via de opkoopregeling "Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties" (Lbv). De twee definitief gestopte bedrijven leiden tot 1,93 mol/ha/jaar minder stikstofdepositie op Lieftinghsbroek. Dit is geborgd met intrekkingsverzoeken van de betreffende bedrijven.
Met de bovenstaande maatregelen wordt de verslechtering gestopt, maar de kritische depositiewaarde (KDW) nog niet onderschreden, zo stelt het college. Het college erkent dat meer maatregelen nodig zijn om de al opgetreden verslechtering vanaf de referentiedatum ongedaan te maken, maar stelt zich op het standpunt dat dit met herstelmaatregelen kan worden bereikt.
24. Milieudefensie betoogt dat met de notitie alleen wordt onderbouwd dat verslechtering tot stilstand wordt gebracht, terwijl de verslechtering die is opgetreden vanaf de referentiedatum ongedaan moet worden gemaakt, zodat het Natura 2000-gebied weer verkeert in dezelfde staat als ten tijde van de referentiedatum. Volgens Milieudefensie betekent dit dat de passende maatregelen niet alleen moeten zien op het stoppen van de verslechtering, maar ook op herstel tot aan de staat van de natuurwaarden ten tijde van de referentiedatum. Gelet hierop heeft het college onvoldoende onderbouwd dat er voldoende andere passende maatregelen worden getroffen zodat verdere intrekking niet nodig is als passende maatregel.
Daarnaast staat volgens Milieudefensie onvoldoende vast dat de genoemde maatregelen ook zullen worden getroffen. De belangrijkste maatregel die wordt genoemd, is de bedrijfsverplaatsing. Het voornemen van 13 oktober 2025 van het college heeft veel losgemaakt in de omgeving, omdat andere stakeholders zoals de gemeente en de gebiedscommissie niet betrokken zijn terwijl veel landbouwgrond wordt onttrokken uit het gebied. Dit kan leiden tot problemen als veehouders moeten extensiveren. Gelet hierop heeft overleg plaatsgevonden met omliggende veehouders. Het is onduidelijk wat de uitkomst hiervan is en of de bedrijfsverplaatsing binnen twee jaar doorgaat.
Ook betoogt Milieudefensie dat de genoemde maatregelen onvoldoende effectief zullen zijn. Volgens Milieudefensie werken maatregelen ter reductie van stikstofdepositie pas, als de hydrologie op orde is. Daarvoor moeten nog meer maatregelen worden getroffen. Ook zal zelfs met de genoemde maatregelen op een groot deel van het areaal nog steeds de KDW worden overschreden in 2030.
25. Op de zitting heeft Bekker namens het college een nadere toelichting gegeven op haar notitie. Bekker heeft toegelicht dat het Lieftinghsbroek het kleinste Natura 2000-gebied is in Nederland, wat betekent dat er veel rand is en weinig kern (inhoud). Ten tijde van de referentiedatum was het al de vraag of alle habitattypen wel kwalificeerden omdat er twijfel was of wel voldoende kenmerkende soorten aanwezig waren. Gelet op de kenmerken van het gebied zullen veel maatregelen buiten het gebied moeten worden getroffen om verslechtering tegen te gaan. Zoals door het college werd verwacht, bleek uit de NDA en het advies daarover van de Ecologische Autoriteit dat de hydrologische situatie in het gebied niet op orde was en dat dat een groot knelpunt is. Noodzakelijk voor een verbetering van de natuurwaarden is dat de kwelstromen en grondwaterstromen worden hersteld. Maatregelen daarvoor moeten buiten het gebied worden getroffen en een van de belangrijkste maatregelen is de verplaatsing van het bedrijf zoals genoemd in de notitie, zo stelt Bekker. Daarnaast is stikstofdepositie een knelpunt en daarvoor is de bedrijfsverplaatsing ook noodzakelijk. Dat is ook zo, omdat op die gronden dan extra bomen worden geplant om stikstof op te vangen als bufferzone. Al deze maatregelen vinden buiten het gebied plaats en zijn nog niet in de NDA verdisconteerd. Bekker geeft aan dat duidelijk is wat de problemen zijn in het gebied, namelijk onvoldoende kwaliteit van kenmerkende soorten van blauwgrasland en onvoldoende verjonging van bossen, maar voor beide problemen geldt dat de oplossing alleen in tussenstappen kan worden bereikt. Volgens Bekker zullen de in de notitie genoemde maatregelen het begin van herstel inzetten. Zodra herstel is ingezet, kunnen andere grotere beheermaatregelen worden getroffen, zoals het afvoeren van strooisel en het uitstrooien van steenmeel om de opgetreden verslechtering ongedaan te maken. Die maatregelen worden opgenomen in het beheerplan, dat wordt opgesteld. Bekker licht toe dat herstel van de hydrologie ook een positief effect zal hebben op het tegengaan van verzuring van de bodem.
Beoordelingskader artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb
26. Een natuurvergunning wordt op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb in elk geval ingetrokken of gewijzigd als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl.
27. In overwegingen 6.1 tot en met 7.3 van de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, in combinatie met overwegingen 10 tot en met 10.7 van haar uitspraak van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2969, is nader beschreven welke afweging het college moet maken wanneer om intrekking van een natuurvergunning is verzocht. Het in die uitspraken beschreven beoordelingskader is ook in dit geval van toepassing.
Is verdere intrekking nodig als passende maatregel?
28. In dit geval heeft het college het gedeeltelijk intrekken van de PAS-vergunning ingezet als passende maatregel en moet het college onderbouwen dat er, inclusief de gedeeltelijke intrekking, voldoende passende maatregelen worden getroffen, zodat verdere intrekking van de PAS-vergunning niet nodig is als passende maatregel in het kader van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. De Afdeling is van oordeel dat het college dit voldoende heeft onderbouwd. Het college heeft met de gedeeltelijke intrekking van de PAS-vergunning in samenhang bezien met de notitie van 15 januari 2026 en de nadere toelichting op de zitting van Bekker voldoende inzichtelijk gemaakt wat de kenmerken zijn van het gebied en wat op basis daarvan nodig is om invulling te geven aan artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Daarbij heeft het college voldoende onderbouwd op welke wijze de gedeeltelijke intrekking samen met de in de notitie genoemde passende maatregelen gericht zijn op het stoppen van verdere verslechtering. Daarnaast heeft het college zich rekenschap gegeven van het feit dat op basis van artikel 6, tweede lid, van de Hrl ook de al opgetreden verslechtering ongedaan moet worden gemaakt. Het college heeft onderbouwd dat een verdere intrekking van de PAS-vergunning op dit moment niet nodig is om de al opgetreden verslechtering ongedaan te maken, maar dat daarvoor herstelmaatregelen nodig zijn gericht op het verbeteren van de hydrologische situatie en het tegengegaan van de al in de bodem geaccumuleerde stikstofdepositie. Ook Milieudefensie geeft aan dat verdere maatregelen gericht op stikstofreductie pas nut hebben op het moment dat de hydrologische situatie in het gebied is verbeterd. Gelet op het bovenstaande heeft het college voldoende onderbouwd dat verdere intrekking van de PAS-vergunning op dit moment niet nodig is als passende maatregel.
Het enkele feit dat in 2030 nog sprake is van een matige tot lichte overschrijding van de KDW, maakt dit niet anders, omdat de KDW geen absolute grenswaarde is, maar één van de indicatoren van de staat van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied. Het college heeft voldoende onderbouwd dat de staat van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied, door de genoemde maatregelen, niet verder verslechtert en dat met aanvullende herstelmaatregelen de al opgetreden verslechtering ongedaan zal worden gemaakt.
29. Voor zover Milieudefensie betoogt dat de in de notitie genoemde bedrijfsverplaatsing onvoldoende geborgd is, volgt de Afdeling dit niet. Anders dan onder artikel 6, derde lid, van de Hrl is in dit geval niet vereist dat met zekerheid vaststaat dat de te treffen maatregelen worden uitgevoerd; zie ook overweging 14.8 van de Logtsebaan-uitspraak. Het college heeft met de brief over de toekenning van de subsidie, het akkoord van de provincie en de brief aan de gemeente voldoende aannemelijk en inzichtelijk gemaakt dat de bedrijfsverplaatsing een van de passende maatregelen is die binnen afzienbare termijn zal worden getroffen om te komen tot de noodzakelijke stikstofdepositiedaling om verslechtering tot stilstand te brengen.
Conclusie: rechtsgevolgen blijven in stand
30. Gelet op wat hierboven is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 12 juni 2024 in stand te laten.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
31. Milieudefensie heeft bij brief van 8 oktober 2025 verzocht om aanvullende vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn van vier jaar die geldt voor de totale procedure (inclusief hoger beroep).
31.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Daarbij bedraagt de redelijke behandelingsduur in hoger beroep maximaal twee jaar, gerekend vanaf de ontvangst van het hoger beroepschrift.
31.2. Het bezwaarschrift is ontvangen op 28 april 2020. De Afdeling doet heden, op 8 april 2026 uitspraak, zodat de redelijke termijn van vier jaar is overschreden met afgerond 24 maanden.
31.3. Voor het toekennen van een aanvullende schadevergoeding bestaat aanleiding als het bedrag dat de rechtbank op grond van overschrijding van de redelijke termijn heeft toegekend, lager is dan het door de Afdeling vast te stellen bedrag, waarop de verzoeker om schadevergoeding recht heeft (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2718).
31.4. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Dit betekent dat Milieudefensie in totaal recht zou hebben op een bedrag van € 2.000,00. Dit bedrag is hoger dan de schadevergoeding die is vastgesteld onder 13. Dit betekent dat Milieudefensie recht heeft op een aanvullende schadevergoeding van € 1.000,00.
31.5. De Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden voor het verzoek om schadevergoeding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 2] en het college van gedeputeerde staten van Groningen ongegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van Vereniging Milieudefensie gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, voor zover daarbij het verzoek van Vereniging Milieudefensie om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is afgewezen;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verklaart het beroep van Vereniging Milieudefensie tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 12 juni 2024 gegrond;
VI. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 12 juni 2024;
VII. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
VIII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij Vereniging Milieudefensie in verband met de behandeling van het hoger beroep en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.802,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan Vereniging Milieudefensie een schadevergoeding van € 444,45 te betalen;
X. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen om aan Vereniging Milieudefensie een schadevergoeding van € 55,55 te betalen;
XI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) en het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij Vereniging Milieudefensie in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten in beroep tot een bedrag van € 467,00 (€ 233,50 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 233,50 te voldoen door het college van gedeputeerde staten van Groningen), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Vereniging Milieudefensie een schadevergoeding van € 1.000,00 te betalen;
XIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Vereniging Milieudefensie in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten in hoger beroep tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XIV. bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Groningen een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
w.g. De Groot
voorzitter
w.g. Pistoor
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026
932