Uitspraak
202502638/1/A2.
Datum uitspraak: 8 april 2026
Datum uitspraak: 8 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Leidschendam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 april 2025 in zaak nr. 24/7033 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2024 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 16 juli 2024 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 april 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 februari 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.R. Plug, advocaat in Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door K. Moenis, zijn verschenen. De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting niet gesloten, om het college gelegenheid te geven om te reageren op een nader stuk van [appellant].
Het college heeft een nader stuk ingediend.
Met instemming van partijen heeft de Afdeling afgezien van een nadere zitting. De Afdeling heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. appellant] is sinds 23 november 2017 mede-eigenaar van een perceel aan het Wilsveen te Leidschendam. De noordkant van zijn perceel bevat een geasfalteerde strook grond (hierna: de parkeerstrook), die grenst aan de openbare weg.
2. Bij een controle op 5 januari 2024 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat er op de parkeerstrook plantenbakken en boomstammen, en een bord met de tekst ‘Eigen terrein, art. 461 WvS Pro’ waren geplaatst. Hiervan is een rapport van bevindingen opgesteld. Voor het plaatsen van de voorwerpen was geen vergunning verleend.
3. In artikel 2:10 van Pro de Algemene plaatselijke verordening Leidschendam-Voorburg, zoals die ten tijde van belang luidde, was bepaald dat het verboden is zonder voorafgaande vergunning van het college een openbare plaats of gedeelte daarvan anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
4. Het college heeft aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, wegens overtreding van artikel 2:10 van Pro de APV. De last houdt in dat de plantenbakken, boomstammen en de geplaatste borden ‘eigen terrein’ op de parkeerstrook ter hoogte van [locatie] in Leidschendam moeten worden verwijderd en dat er geen voorwerpen worden teruggeplaatst. [appellant] moet de overtreding binnen twee weken beëindigen. Bij het niet naleven van de last verbeurt [appellant] een dwangsom van € 500,00 voor elke week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 5.000,00.
5. Het college heeft het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Volgens het college is sprake van een overtreding. Een weg of straat kan een openbare plaats zijn als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wom. Een weg is volgens de definitiebepalingen van de APV hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1, eerste lid, onder b van de Wegenverkeerswet 1994. In artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet is bepaald wanneer een weg openbaar is. De parkeerstrook is een weg, omdat deze één geheel vormt met de ernaast gelegen doorgaande weg en vanaf hier direct toegankelijk is en gelegenheid biedt voor parkeren. De weg is openbaar, omdat de parkeerstrook in ieder geval sinds 2006 geasfalteerd is, de parkeerstrook voor een ieder onafgebroken toegankelijk is geweest en het college al meer dan 10 jaar het onderhoud heeft verricht. Door het plaatsen van bloembakken en boomstammen heeft [appellant] daarom een openbare plaats in gebruik genomen in strijd met de publieke functie ervan, zijnde een verkeersfunctie.
Uitspraak van de rechtbank
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] artikel 2:10 van Pro de APV heeft overtreden. De parkeerstrook is een openbare plaats in de zin van de Wom, en daarmee in de zin van de APV. Uit de Wom volgt dat een openbare plaats een plaats is die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. Een plaats staat door vast gebruik open voor publiek, als de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze een openbare bestemming en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt. De parkeerstrook is gedurende een zekere tijd gebruikt alsof de strook een openbare bestemming heeft. De parkeerstrook wordt namelijk sinds 2006 gebruikt door het publiek om te parkeren. Dit is te zien op de door het college overgelegde foto’s. Met het plaatsen van plantenbakken en boomstammen heeft [appellant] het openbare karakter niet aan de parkeerstrook ontnomen. Daarmee heeft hij alleen verhinderd dat de parkeerstrook door het publiek kon worden gebruikt zoals dat sinds 2006 vast gebruik is. De rechtbank heeft daarbij de beroepsgronden over de Wegenverkeerswet 1994 en de Wegenwet niet besproken, omdat deze wetten wel in de toelichting op de APV staan, maar artikel 1:1 van Pro de APV daar niet naar verwijst.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de last niet te verstrekkend is. De in de last omschreven voorwerpen zorgen ervoor dat het publiek niet kan parkeren op de parkeerstrook. De parkeerstrook kan daardoor niet worden gebruikt als openbare plaats. De last schrijft voor dat deze voorwerpen worden verwijderd, zodat de parkeerstrook weer voor eenieder toegankelijk wordt. De last strekt er dus toe dat de overtreding wordt beëindigd.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de last niet onevenredig is. Hoewel de plankaart momenteel drie verschillende bestemmingen omvat, heeft slechts een smalle strook in de lengte van de parkeerstrook een andere bestemming dan ‘verkeer’. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen zal daarmee sprake kunnen zijn van een overtreding van de bestemming. In het nieuwe omgevingsplan heeft de parkeerstrook uitsluitend een verkeersbestemming gekregen. Tot de inwerkingtreding van het nieuwe omgevingsplan zal het college tegen een eventuele overtreding niet handhavend optreden. De last is daarom niet onevenredig.
Hoger beroep
Is er sprake van een overtreding?
7. [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen sprake is van een overtreding van de APV. De parkeerstrook is geen openbare plaats in de zin van de APV, en daarmee in de zin van de Wom. Er is geen sprake van een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. De grondstrook is particulier eigendom, en werd ook dusdanig gebruikt. Derden mochten slechts na toestemming of tegen betaling gebruik maken van de strook. Sinds 2018 is er een bord ‘eigen terrein’ geplaatst en daarna was het gebruik voor parkeerdoeleinden ook niet meer mogelijk door de geplaatste obstakels. [appellant] heeft er geen problemen mee als recreatieverkeer even op de strook parkeert, maar hij wil niet dat buren op de strook parkeren. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wom volgt dat een plaats die openstaat voor publiek betekent dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn. Het gebruik van de parkeerstrook was juist steeds doelgebonden en er golden voorwaarden voor het gebruik. Het college heeft onvoldoende aangetoond dat sprake is van het gebruik van de parkeerstrook als had deze een openbare bestemming. Dit kan niet uit de overgelegde afbeeldingen worden afgeleid, omdat daarop slechts voertuigen staan van de rechthebbende, dan wel derden die toestemming hadden om te parkeren. Dat de strook feitelijk toegankelijk is vanaf het Wilsveen, is onvoldoende. De parkeerstrook heeft op grond van het bestemmingsplan dat ten tijde van de beslissing op bezwaar van kracht was bovendien ook een waterbestemming en een agrarische bestemming. Verder leidt het enkele plaatsen van obstakels niet tot het verlies van het openbare karakter, alleen parkeren was niet langer mogelijk, aldus [appellant].
7.1. Zoals hiervoor is overwogen, is in artikel 1:1 van Pro de APV bepaald dat onder openbare plaats wordt verstaan: hetgeen in artikel 1 van Pro de Wom daaronder wordt verstaan. Dat is, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek.
7.2. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wom (Kamerstukken II, 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 15-16) volgt dat onder het openstaan voor publiek wordt verstaan dat een ieder vrij is om er te komen, te vertoeven en gaan, wat inhoudt dat het verblijf op die plaats niet door de rechthebbende aan een bepaald doel gebonden mag zijn. Dat de plaats openstaat betekent verder dat er geen beletselen voor het betreden van de plaats zijn. Het openstaan moet gebaseerd zijn op bestemming of vast gebruik. Bestemming wil zeggen dat de gerechtigde, overheid dan wel particulier, aan de plaats een openbaar karakter geeft, bijvoorbeeld door middel van een besluit of door de inrichting van de plaats. Vast gebruik ziet erop toe dat de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze een openbare bestemming en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt. In de wetsgeschiedenis wordt een weg of plein die voor ieder vrij toegankelijk is, genoemd als voorbeeld van een openbare plaats.
7.3. De Wegenwet regelt of een weg respectievelijk wegonderdeel openbaar en dus voor eenieder toegankelijk is. Hiervoor is niet bepalend of de weg ligt op gemeentegrond. Evenmin is bepalend of de weg op dit moment feitelijk toegankelijk is, en of op de weg een openbare verkeersbestemming berust. Wil er sprake zijn van een openbare weg, dan moet sprake zijn van een weg in de zin van artikel 1 van Pro de Wegenwet, en de weg moet openbaar zijn in de zin van artikel 4 van Pro de Wegenwet.
7.4. De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat uit dat wat hiervoor is overwogen volgt dat relevant is of de parkeerstrook een openbare weg is in de zin van de Wegenwet. Wanneer die vraag bevestigend wordt beantwoord, kwalificeert de parkeerstrook ook als openbare plaats in de zin van de Wom. Wanneer die vraag negatief wordt beantwoord, is de vraag of de parkeerstrook toch kwalificeert als openbare plaats in de zin van de Wom, hoewel geen openbare weg in de zin van de Wegenwet. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] het standpunt ingenomen dat als de parkeerstrook moet worden aangemerkt als openbare weg, sprake is van een openbare plaats in de zin van de Wom.
7.5. De Afdeling zal daarom eerst ingaan op de vraag of de parkeerstrook een openbare weg is in de zin van de Wegenwet.
7.6. Er is geen artikel in de Wegenwet waarin staat wat een weg is en wat niet. Dat werd niet nodig en niet wenselijk geacht, omdat uit de praktijk moet blijken wat een weg is (Kamerstukken II 1929/1930, nr. 99a, blz. 1). De Wegenwet heeft betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen voor het afwikkelen van het openbare verkeer en die dus naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen. Daarbij is niet van belang wie eigenaar is van de grond waarop de weg is aangelegd. Ook speelt bij het beantwoorden van die vraag geen rol of er een ander recht, zoals een erfdienstbaarheid of recht van overpad, op de weg rust. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2241, onder 10.1, en haar uitspraak van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1652, onder 6.
7.7. Het college heeft zich in de besluitvorming op het standpunt gesteld dat de parkeerstrook een verkeersfunctie heeft als parkeerplaats. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, vervullen parkeerplaatsen niet per definitie een functie ten behoeve van de afwikkeling van het verkeer. Of een parkeerplaats een dergelijke functie vervult, zal dan ook afhangen van de omstandigheden van het geval (zie de uitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1375, onder 3.2). Naar het oordeel van de Afdeling heeft de parkeerstrook in dit geval wel een functie ten behoeve van de afwikkeling van het verkeer. Daarbij betrekt de Afdeling dat de parkeerstrook direct langs de Wilsveen ligt en daarmee toegankelijk is, en verder dat zij, vóór het plaatsen van de objecten, gelegenheid bood om te parkeren. De strook vervulde als onderdeel van de weg een algemene verkeersfunctie, voor een grote onbepaalde publieksgroep (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2283, onder 7.3.3.). Gelet op het voorgaande is de parkeerstrook een weg in de zin van artikel 1, tweede lid, van de Wegenwet.
7.8. Uit artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet volgt dat de parkeerstrook openbaar is, indien deze gedurende tien jaar voor een ieder toegankelijk is geweest en door de gemeente is onderhouden, tenzij gedurende een jaar duidelijk is gemaakt dat deze niet toegankelijk is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1732, onder 4.1.) heeft de eigenaar van een weg twee mogelijkheden om de weg een privaat karakter te laten behouden. Ten eerste door de weg af te sluiten of een verbod in te stellen om over de weg te gaan, en ten tweede door gedurende ten minste een jaar kenbaar te maken dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is. Een weg is dus niet onmiddellijk voor een ieder toegankelijk als een ieder in de feitelijke mogelijkheid was om de weg te betreden, maar dit betreden moet daarbij niet wederrechtelijk zijn geweest en met name dus niet tegen de kenbaar gemaakte wil van de rechthebbende hebben plaatsgevonden.
7.9. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aannemelijk gemaakt dat de parkeerplaats een openbaar karakter heeft gekregen. Met de door het college overgelegde foto’s is aannemelijk geworden dat de parkeerstrook vanaf 2006 gedurende een periode van tenminste tien jaar toegankelijk is geweest voor een ieder. Daarbij betrekt de Afdeling dat op de foto’s, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, zichtbaar is dat de parkeerstrook toegankelijk is om te parkeren en daarvan ook gebruik is gemaakt. Uit het dossier, waaronder de door [appellant] overgelegde verklaringen, blijkt verder dat de parkeerstrook in 2006 door de gemeente is onderhouden, doordat deze tegelijk met de naastgelegen weg is geasfalteerd. Uit de overgelegde foto’s blijkt dat de parkeerstrook in dezelfde staat is onderhouden als de rijbaan. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in die periode, gedurende tenminste een jaar, duidelijk is gemaakt dat de weg niet voor een ieder toegankelijk is. De door hem overgelegde verklaringen en de stelling van [appellant] dat er door omwonenden toestemming werd gevraagd voor het parkeren, of daarvoor huur werd betaald, geven daarbij geen aanleiding om daar anders naar te kijken. Daarbij betrekt de Afdeling dat niet is gebleken dat de wil van de rechthebbende dat de parkeerplaatsen niet voor een ieder toegankelijk waren ook in die periode aan derden kenbaar is gemaakt.
7.10. Uit het voorgaande volgt dat de parkeerstrook naar het oordeel van de Afdeling te beschouwen is als openbare weg. De openbare weg is een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek, zoals bedoeld in de Wom. De Afdeling volgt [appellant] daarom niet in zijn standpunt dat geen sprake was van een overtreding van de APV. De rechtbank heeft daarom terecht, zij het op andere gronden, geoordeeld dat sprake is van een overtreding van de APV.
Het betoog slaagt niet.
Overschrijdt de bepaling in de APV de autonome verordeningsbevoegdheid?
8. [ appellant] betoogt dat artikel 2:10 van Pro de APV wordt toegepast buiten de grenzen van de autonome verordeningsbevoegdheid die de gemeente op grond van de Gemeentewet heeft. De strook is geen weg in de zin van de Wegenwet of de Wegenverkeerswet. De toepassing van de APV leidt ertoe dat hem wordt opgedragen een deel van zijn eigendom te laten gebruiken op een wijze die hij zelf niet wenst of gedoogt, namelijk het parkeren door een algemeen publiek. Zijn eigendomsrecht wordt hiermee illusoir en voor deze inbreuk bestaat geen wettelijke grondslag. De beperking bij verordening mag bovendien niet zo ver gaan dat het gebruik van de zaak voor de eigenaar geheel of gedeeltelijk ophoudt te bestaan. Daarmee wordt zijn eigendomsrecht aangetast. Dit is in strijd met artikel 5:1 van Pro het Burgerlijk Wetboek en artikel 1 van Pro het Eerste Protocol, bij het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
8.1. Uit het voorgaande volgt dat de parkeerstrook, anders dan [appellant] betoogt, naar het oordeel van de Afdeling te beschouwen is als openbare weg. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, laat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1021, onder 2.5.1.). Een regulering van het eigendom is gerechtvaardigd als deze is voorzien bij wet, een legitiem doel dient en proportioneel is. Dat is hier het geval. De regulering van het eigendom door toepassing van artikel 2:10 APV Pro is voorzien bij wet en dient het algemeen belang. Met openbare toegankelijkheid van wegen is in beginsel het algemeen belang gediend. Dit is slechts anders indien een openbare weg feitelijk geen functie (meer) heeft voor het openbaar verkeer (zie de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV0942, onder 5.2.). Daarvan is in dit geval geen sprake. [appellant] heeft niet aangevoerd waarom de regulering van de parkeerstrook voor hem dusdanig belastend is dat het algemeen belang daarvoor zou moeten wijken.
Het betoog slaagt niet.
Is de last te verstrekkend?
9. [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelaste last te verstrekkend is. Een plaats is niet pas openbaar in de zin van de Wom, indien er kan worden geparkeerd. De parkeerstrook was nog steeds bereikbaar, behalve voor auto’s. De last om de obstakels te verwijderen strekt daarom te ver. Bovendien valt het plaatsen van het bord ‘eigen terrein’ niet onder artikel 2:10 van Pro de APV.
9.1. Gelet op artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een last verstaan de herstelsanctie inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Dat betekent dat het college na vaststelling van de overtreding de overtreder kan opdragen de situatie geheel of gedeeltelijk te herstellen in de toestand zoals die was voordat de overtreding plaatsvond. Het besluit waarbij de last wordt opgelegd mag echter niet verder strekken dan nodig is voor het geheel of gedeeltelijke herstel van de overtreding (vergelijk: de uitspraak van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2430, onder 10.4).
9.2. De publieke functie van de openbare plaats is een verkeersfunctie. De opgelegde last strekt ertoe dat dat de openbare plaats weer krachtens deze functie - en dus in dit geval om te parkeren - kan worden gebruikt. Naar het oordeel van de Afdeling is van een last die verder strekt dan nodig voor het herstel van de overtreding daarom geen sprake.
Het betoog slaagt niet.
Is de last onevenredig?
10. [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last onevenredig is. Er is volgens [appellant] geen algemeen belang betrokken dat handhaving rechtvaardigt, terwijl het besluit zijn eigendomsrecht wel ernstig beperkt. Het opleggen van de last leidt tot een gebruik dat in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingen ‘water’ en ‘agrarisch met water’. De openstelling van de parkeerstrook ten behoeve van het publiek leidt daarmee tot gebruik in strijd met de bestemming van de strook en een nieuwe overtreding. Slechts een klein gedeelte van de parkeerstrook heeft de bestemming ‘verkeer’. Dit volgt uit het bestemmingsplan ‘Nieuwe Driemanspolder 2009’. Er zou daarbij naar het hart van de lijn moeten worden gekeken.
10.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de last niet onevenredig is. Zoals hiervoor is overwogen, is met openbare toegankelijkheid van wegen in beginsel het algemeen belang gediend. De parkeerstrook heeft in het nieuwe bestemmingsplan de bestemming ‘verkeer’ gekregen. Verder heeft het college op de zitting bij de Afdeling aangegeven dat het opnemen van meerdere bestemmingen op de plankaart ‘Nieuwe Driemanspolder 2009’ een fout is, en dat het niet zal overgaan tot handhaving op dit punt in de toekomst. Als al sprake zou zijn van wat [appellant] aanduidt als een nieuwe overtreding, maakt dit niet daarom dat het besluit onevenredige gevolgen heeft.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank met verbetering van de gronden waarop zij rust (artikel 8:113, eerste lid, van de Awb).
12. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. M.C. Stoové en mr. J. Luijendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
voorzitter
w.g. De Jong
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026
1014