Uitspraak
202206931/1/A3.
Datum uitspraak: 11 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 oktober 2022 in zaak nr. 20/7882 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Defensie.
Procesverloop
Bij besluit van 26 februari 2020 heeft de minister het verzoek van [appellant] om inzage in het Handboek Inlichtingen voor de analist (DIS2009021353); hierna: het Handboek) van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de MIVD) gedeeltelijk afgewezen en gedeeltelijk verstrekt.
Bij besluit van 13 november 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het Handboek opnieuw in geschoonde versie verstrekt.
Bij besluit van 1 juni 2022 heeft de minister het besluit van 13 november 2020 gewijzigd en ook hoofdstuk 14 van het Handboek in geschoonde versie verstrekt.
Bij uitspraak van 17 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 13 november 2020 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover dat ziet op hoofdstuk 14 van het Handboek en het beroep tegen het besluit van 1 juni 2022 ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De minister heeft onder verwijzing naar artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de ongeschoonde versie van het Handboek overgelegd en medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling daarvan kennis mag nemen.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend om mede op de grondslag van de ongeschoonde versie van het Handboek uitspraak te doen.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 1 december 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. T.S. Hagedoorn, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In deze zaak zijn de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (hierna: Wiv 2017) en de Awb van belang. De artikelen uit die wetten die van toepassing zijn, staan in de bijlage.
2. [appellant] wil weten wat in het Handboek staat voor een artikel dat hij schrijft over inlichtingenverzameling en analyse. De minister heeft delen van het Handboek aan [appellant] gegeven. [appellant] vindt dat de minister hem nog meer delen van het Handboek had moeten geven. [appellant] is het er ook niet mee eens dat de commissie die advies heeft gegeven over zijn bezwaar met de minister heeft gesproken zonder dat hij erbij was.
Oordeel van de Afdeling
3. De Afdeling geeft [appellant] gelijk. Zij oordeelt dat de bezwaarcommissie in dit geval niet op de goede manier de minister afzonderlijk heeft gehoord. De procedure is daarom in strijd met de regels gegaan. Om die reden vernietigt de Afdeling het besluit op bezwaar helemaal.
De Afdeling zal hieronder toelichten hoe zij tot dit oordeel komt. Zij zal eerst kijken naar de relevante regels over het horen in bezwaar en naar de bedoeling van de wetgever. Daarna zal de Afdeling haar interpretatie geven van deze regels.
Hoger beroep
Wat heeft [appellant] aangevoerd?
4. Het hoger beroep richt zich tegen de uitspraak voor zover [appellant] geen gelijk heeft gekregen van de rechtbank.
[appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het horen in bezwaar van de minister zonder dat [appellant] of zijn gemachtigde daarbij aanwezig was, gerechtvaardigd is. Hij voert aan dat de Awb geen enkele mogelijkheid biedt voor een externe commissie om een bestuursorgaan te horen zonder dat de bezwaarmaker van het besprokene kennis kan nemen. Hij wijst daarvoor onder meer naar een uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3547. Van het afzonderlijke horen is bovendien in strijd met artikel 7:7 van Pro de Awb geen verslag gemaakt. [appellant] zegt dat hij daardoor in zijn procespositie is geschaad.
[appellant] blijft bij zijn standpunt dat de minister zijn verzoek te beperkt heeft opgevat door uit te gaan van niet-actuele gegevens. [appellant] bestrijdt verder dat in het Handboek informatie staat over het actuele kennisniveau van de MIVD, over geheim te houden bronnen en werkwijzen in specifieke situaties. Ten slotte stelt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het belang van de MIVD zwaarder moet wegen bij de afweging in welke vorm de informatie wordt verschaft.
Horen van de minister zonder [appellant]
Wat zijn de bestaande regels?
5. Artikel 7:13 van Pro de Awb is van toepassing als voor de beslissing op bezwaar een adviescommissie is ingesteld. In het vijfde lid van dat artikel staat dat de commissie de vertegenwoordiger van het bestuursorgaan uitnodigt voor het horen en in de gelegenheid stelt een toelichting te geven op het standpunt. In dit artikel staat dus wel dat het bestuursorgaan wordt uitgenodigd, maar er staat niet dat het horen gezamenlijk met de bezwaarmaker moet gebeuren en ook niet onder welke omstandigheden eventueel apart gehoord mag worden. Daarover gaat artikel 7:6 van Pro de Awb.
Artikel 7:6 van Pro de Awb gaat over het horen door of namens het bestuursorgaan van belanghebbenden. Daarin staat in het eerste en tweede lid het uitgangspunt dat belanghebbenden in elkaars aanwezigheid worden gehoord, maar dat een uitzondering daarop mogelijk is als gezamenlijk horen een zorgvuldige behandeling zal belemmeren of dat tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Als belanghebbenden afzonderlijk zijn gehoord, wordt ieder van hen op de hoogte gesteld van het verhandelde tijdens het horen buiten zijn aanwezigheid tenzij geheimhouding om gewichtige redenen geboden is, zo luiden leden drie en vier.
In artikel 7:4, zevende lid, staat dat gewichtige redenen in ieder geval niet aanwezig zijn voor zover ingevolge de Wet open overheid de verplichting bestaat een verzoek om informatie, vervat in deze stukken, in te willigen.
Van het horen moet een verslag worden gemaakt. Dat staat in artikel 7:7 van Pro de Awb.
Wat staat er in de toelichting?
6. De memorie van toelichting (zie Tweede Kamer, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 151) bij artikel 7:13, vijfde lid, benadrukt dat steeds een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan voor de hoorzitting wordt uitgenodigd. Over artikel 7:6, tweede lid, staat er:
"Het verdient in het algemeen aanbeveling dat wanneer sprake is van meer dan één belanghebbende, dezen in elkaars aanwezigheid worden gehoord. Dat is niet alleen doelmatig, maar het komt bovendien de kwaliteit van de besluitvorming ten goede. Het kan in bijzondere omstandigheden evenwel gewenst zijn belanghebbenden niet in elkaars aanwezigheid te horen, namelijk indien een gezamenlijk horen een zorgvuldige behandeling van het bezwaarschrift zou belemmeren. Dit is voorstelbaar indien sprake is van sterk tegengestelde belangen waarbij tevens de emoties zo hoog kunnen oplaaien dat de behandeling van het bezwaarschrift daarmee niet gediend is. In dat geval zullen belanghebbenden echter wel op de hoogte moeten worden gesteld van het buiten hun aanwezigheid verhandelde, zodat zij daarop eventueel nog kunnen reageren (zie bij voorbeeld Afd. rechtspraak 8 juli 1983, AB 1984, 29, m.n.)."
Hoe interpreteert de Afdeling de artikelen 7:13, vijfde lid en 7:6, tweede lid?
7. Aan het uitgangspunt dat belanghebbenden in elkaars aanwezigheid worden gehoord, ligt het beginsel van hoor en wederhoor ten grondslag. Dat beginsel houdt in dat partijen van elkaars standpunten op de hoogte moeten zijn en daarop moeten kunnen reageren. Om dezelfde redenen moet een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan worden uitgenodigd voor de hoorzitting als die wordt gehouden door een ingestelde adviescommissie.
In artikel 7:13 van Pro de Awb staan geen aparte uitzonderingen op het uitgangspunt van gezamenlijk horen. De Afdeling oordeelt dat een redelijke wetsuitleg met zich brengt dat voor het maken van een uitzondering aansluiting gezocht kan worden bij de in artikel 7:6, tweede lid, genoemde omstandigheden. Voor de invulling van het begrip ‘gewichtige redenen’ kan worden aangesloten bij wat daarover in artikel 7:4, zevende lid, van de Awb staat. Dus als het nodig is voor een zorgvuldige behandeling of als tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige redenen is geboden, kan de bezwaarcommissie het bestuursorgaan horen zonder dat de bezwaarmaker daarbij aanwezig is. Het kan in de bezwaarfase namelijk wenselijk zijn als de bezwaarcommissie het bestuursorgaan kritisch kan bevragen over bijvoorbeeld documenten die gerubriceerde informatie bevatten die niet bekend mag worden bij de bezwaarmaker. De rol van de bestuurlijke fase in de procedure en de uitdrukkelijke verplichting om bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis te vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen, komt anders mogelijk in het gedrang. Het zou ertoe kunnen leiden dat het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid, als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb, kan worden voorbereid. Dat zou ook voor de bezwaarmaker nadelig zijn. Het derde lid van artikel 7:6 voorziet Pro bovendien in een waarborg dat de bezwaarmaker in beginsel op de hoogte gesteld moet worden van wat buiten zijn aanwezigheid is besproken tenzij geheimhouding om gewichtige redenen geboden is. Daarnaast waarborgt artikel 7:7 van Pro de Awb dat er van het besprokene een verslag moet worden gemaakt. Dat verslag zal in een eventuele rechterlijke procedure al dan niet onder beperkte kennisneming aan de rechter moeten worden overgelegd. De rechter kan dat vervolgens mee laten wegen bij de inhoudelijke beoordeling van het geschil.
Hoe is het gegaan?
8. De Commissie advisering bezwaarschriften Defensie heeft op 2 september 2020 een hoorzitting gehouden. Daarop zijn [appellant], zijn gemachtigde en vertegenwoordigers van de minister en de MIVD verschenen en hebben zij met de leden van de bezwaarcommissie hun standpunten uitgewisseld. Daarnaast hebben in ieder geval de voorzitter en de secretaris van de bezwaarcommissie zonder dat [appellant] of zijn gemachtigde daarbij aanwezig waren, de gemachtigde van de minister vragen gesteld over de geweigerde delen van het Handboek. De bezwaarcommissie heeft dat nodig gevonden om een zorgvuldig advies te kunnen geven aan de minister. De bezwaarcommissie heeft niet aan [appellant] laten weten wat er is besproken. Op de zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde van de minister bevestigd dat er ook geen verslag is gemaakt van de bespreking.
Beoordeling door de Afdeling
9. De Commissie advisering bezwaarschriften Defensie is een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb. De commissie heeft de minister afzonderlijk gehoord over de delen van het Handboek die de minister had geweigerd. Volgens de minister waren daarvoor gewichtige redenen aanwezig omdat de bezwaarcommissie nadere informatie wilde over de inhoud van staatsgeheime en daarmee (nog) niet vrijgegeven delen van het Handboek. Anders dan de rechtbank oordeelt de Afdeling dat de minister met deze enkele mededeling onvoldoende het karakter van de gewichtige redenen heeft toegelicht. Verder stelt de Afdeling vast dat [appellant] niet op de hoogte is gesteld van wat de bezwaarcommissie en de vertegenwoordiger van de minister hebben besproken. Voor zover de minister zich op het standpunt stelt dat dat niet kon omdat geheimhouding om gewichtige redenen was geboden, heeft hij ook dat standpunt niet genoeg toegelicht. Bovendien is van het deel van het horen in [appellant]s afwezigheid geen verslag gemaakt dat eventueel onder beperkte kennisneming aan de rechter kon worden overgelegd. Dat is in strijd met artikel 7:7 van Pro de Awb. De procedure in bezwaar is om al deze redenen onzorgvuldig en in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor voorbereid. Dit gebrek kan niet worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. De Afdeling sluit hiervoor aan bij de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 januari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO2004. Dit betekent dat het besluit op bezwaar van 13 november 2020 ook voor zover de rechtbank dat niet heeft gedaan en het besluit van 1 juni 2022 moeten worden vernietigd en de procedure in bezwaar opnieuw moet worden gedaan met inachtneming van wat in deze uitspraak staat.
Overige beroepsgronden
10. Omdat deze beroepsgrond slaagt, komt de Afdeling niet meer toe aan wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd.
Terugkoppeling aan de wetgever
11. De Afdeling vindt het aan de wetgever om af te wegen of voor het horen van een bestuursorgaan buiten aanwezigheid van de bezwaarmaker een regeling in de wet moet worden opgenomen met daarin desgewenst meer waarborgen.
Conclusie
12. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover die wordt bestreden door [appellant]. Doende wat de rechtbank had moeten doen, verklaart de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van 1 juni 2022 gegrond. De Afdeling vernietigt ook het besluit op bezwaar van 13 november 2020 voor zover de rechtbank dat niet heeft gedaan en het besluit van 1 juni 2022 geheel.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
13. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
III. vernietigt de besluiten op bezwaar van 13 november 2020, kenmerk BS2020022518, voor zover de rechtbank niet heeft vernietigd, en van 1 juni 2022, kenmerk DIS2022012233;
IV. draagt de minister op opnieuw op het bezwaar van [appellant] te beslissen;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de minister van Defensie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3736,00;
VII. gelast dat de minister van Defensie aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep en beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 452,00.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Van Tuyll van Serooskerken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2026
290
BIJLAGE
Awb
Artikel 7:6
1. Belanghebbenden worden in elkaars aanwezigheid gehoord.
2. Ambtshalve of op verzoek kunnen belanghebbenden afzonderlijk worden gehoord, indien aannemelijk is dat gezamenlijk horen een zorgvuldige behandeling zal belemmeren of dat tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige redenen is geboden.
3. Wanneer belanghebbenden afzonderlijk zijn gehoord, wordt ieder van hen op de hoogte gesteld van het verhandelde tijdens het horen buiten zijn aanwezigheid.
4. Het bestuursorgaan kan, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, toepassing van het derde lid achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Artikel 7:4, zesde lid, tweede volzin, zevende en achtste lid, is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 7:13
1. […].
5. Een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan wordt voor het horen uitgenodigd en wordt in de gelegenheid gesteld een toelichting op het standpunt van het bestuursorgaan te geven.
Wiv 2017
Artikel 23
De hoofden van de diensten dragen zorg voor:
a. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende gegevens;
b. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende bronnen waaruit gegevens afkomstig zijn;
c. de veiligheid van de personen met wier medewerking gegevens worden verzameld.
Artikel 74
Onverminderd de kennisneming van op grond van paragraaf 3.4 verstrekte gegevens, kan van de gegevens verwerkt door of ten behoeve van een dienst slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk.
Artikel 76
1. Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. Onze betrokken Minister kan zijn besluit voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de aanvrager.
2. Voor zover een aanvraag als bedoeld in het eerste lid wordt ingewilligd, stelt Onze betrokken Minister de aanvrager zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken na bekendmaking van zijn besluit in kennis van de desbetreffende gegevens.
3. In dit artikel wordt onder bestuurlijke aangelegenheid verstaan: een aangelegenheid die betrekking heeft op het beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
Artikel 80
1. Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. Onze betrokken Minister kan zijn besluit voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de aanvrager.
2. […].
Artikel 81
1. Onze betrokken Minister stelt de aanvrager in kennis van de desbetreffende gegevens door:
a. .het geven van een kopie van het document waarin de gegevens zijn neergelegd of door de letterlijke inhoud daarvan in andere vorm te verstrekken,
b. inzage van de inhoud van het desbetreffende document toe te staan,
c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud van het desbetreffende document te geven of
d. inlichtingen uit het desbetreffende document te verschaffen.
2. Bij het kiezen tussen de vormen van inkennisstelling houdt Onze betrokken Minister rekening met de voorkeur van de aanvrager en het belang van de dienst.
3. Voor het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan kan van de aanvrager een vergoeding worden gevraagd. De bij of krachtens artikel 8.6 van de Wet open overheid dan wel artikel 14 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur BES gestelde regels zijn daarop van overeenkomstige toepassing.
Artikel 82
1. Een aanvraag als bedoeld in artikel 76 wordt Pro in ieder geval afgewezen, indien:
a. betreffende de aanvrager in het kader van enig onderzoek gegevens zijn verwerkt, tenzij:
1°.de desbetreffende gegevens meer dan 5 jaar geleden zijn verwerkt,
2°.met betrekking tot de aanvrager sindsdien geen nieuwe gegevens zijn verwerkt in verband met het onderzoek in het kader waarvan de desbetreffende gegevens zijn verwerkt, en
3°.de desbetreffende gegevens niet relevant zijn voor enig lopend onderzoek;
b. betreffende de aanvrager geen gegevens zijn verwerkt.
2. Indien een aanvraag ingevolge het eerste lid wordt afgewezen, wordt bij de motivering van de afwijzing slechts in algemene termen gewezen op alle aldaar vermelde gronden voor de afwijzing.
Artikel 84
1. Een aanvraag als bedoeld in artikel 80 wordt Pro afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft:
a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b. de nationale veiligheid zou kunnen schaden;
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
2. Een aanvraag wordt voorts afgewezen voor zover het belang van verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft, niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen;
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door of vanwege bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;
g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;
i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen;
j. indien geen sprake is van milieu-informatie, de onevenredige benadeling van een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid.
3. […].