Uitspraak
202401005/1/A2.
Datum uitspraak: 24 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeente Krimpenerwaard,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 december 2023 in zaak nr. 23/1036 in het geding tussen:
de gemeente
en
de minister voor Langdurige Zorg en Sport (voorheen: de minister voor Medische Zorg; nu: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport; hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de minister aan de gemeente een uitkering toegekend op grond van de Regeling specifieke uitkering stimulering sport (hierna: SPUK-regeling) ter hoogte van € 973.345,17.
Bij besluit van 20 december 2022 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 december 2023 heeft de rechtbank het door de gemeente daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeente hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De minister en de gemeente hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 mei 2025, gezamenlijk met zaak nr. 202406111/1/A2. Op de zitting zijn verschenen de minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Brandwijk, advocaat te Rotterdam, en F.M.D. Tomas, en de gemeente Krimpenerwaard, vertegenwoordigd door mr. drs. R. Brouwer en drs. G.W.H. Peters.
Overwegingen
Inleiding
1. De gemeente is eigenaar van verschillende sportaccommodaties en stelt deze tegen vergoeding aan de gebruikers ter beschikking.
2. Tot 2019 konden gemeenten de belasting toegevoegde waarde (hierna: btw) die aan hen in rekening wordt gebracht bij investeringen in sportaccommodaties en sportmaterialen in aftrek brengen. Met ingang van 1 januari 2019 is de btw-sportvrijstelling gewijzigd. Sindsdien geldt de vrijstelling ook voor diensten die nauw samenhangen met de beoefening van sport of met lichamelijke opvoeding. Dat betekent dat btw-aftrek voor deze uitgaven niet meer mogelijk is.
3. Eveneens met ingang van 1 januari 2019 is de SPUK-regeling in werking getreden. In de toelichting hierop (Stcrt. 2018, 40847, blz. 4-5) heeft de minister onder meer vermeld dat de regeling beoogt de ontwikkeling en instandhouding van sportaccommodaties en de aanschaf van sportmaterialen door gemeenten te stimuleren. Ook is vermeld dat de regeling ertoe strekt het wegvallen van het recht op btw-aftrek te compenseren.
4. Op basis van de SPUK-regeling kunnen alle gemeenten in Nederland vooraf op begrotingsbasis een aanvraag indienen voor een uitkering voor de kosten die worden gemaakt in verband met activiteiten in het kader van sport. Zo kunnen zij 17,5% van het begrote bedrag voor deze activiteiten uitbetaald krijgen. Voor het percentage van 17,5% is gekozen om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de eerdere mogelijkheid tot aftrek van btw.
5. De gemeente heeft op grond van de SPUK een aanvraag ingediend voor het jaar 2022.
Wettelijk kader
6. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Besluitvorming
7. Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de minister aan de gemeente een uitkering toegekend op grond van de SPUK-regeling. De minister heeft een lager bedrag toegekend dan door de gemeente was aangevraagd. De kosten voor bewegingsonderwijs heeft de minister op het aangevraagde bedrag in mindering gebracht, omdat deze kosten niet in aanmerking komen voor een uitkering op grond van de SPUK-regeling. Daarnaast is in aanvraagjaar 2022 het subsidieplafond bereikt. Het beschikbare bedrag is naar rato verdeeld over alle aanvragers.
8. Bij besluit van 20 december 2022 heeft de minister dit besluit gehandhaafd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat kosten voor bewegingsonderwijs niet in aanmerking komen voor een uitkering, omdat dit niet kwalificeert als sport in de zin van de SPUK-regeling. Bewegingsonderwijs is volgens de minister in de eerste plaats onderwijs. Daarbij heeft hij verwezen naar de geschiedenis van de totstandkoming van het Belastingplan 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 35 026, nr. 3, blz. 48). Verder heeft de minister in het besluit vermeld dat in het aanvraagformulier staat dat de aanvraag alleen betrekking kan hebben op btw op activiteiten waarvoor tot 2019 de mogelijkheid op aftrek bestond onder de btw-sportvrijstelling. En dat is hier niet het geval, omdat bewegingsonderwijs onder de btw-onderwijsvrijstelling valt.
Uitspraak van de rechtbank
9. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in het besluit van 20 december 2022 voldoende heeft gemotiveerd dat de kosten voor bewegingsonderwijs niet onder de SPUK-regeling vallen. Deze regeling is een op zichzelf staande regeling met een eigen reikwijdte en eigen regels, waarbij de uitdrukkelijke keuze is gemaakt om bewegingsonderwijs niet onder de SPUK te laten vallen. Bewegingsonderwijs is namelijk geen sport, maar een vorm van onderwijs en valt daarom onder de btw-onderwijsvrijstelling. Bij het aanvraagformulier heeft de minister duidelijk gemaakt dat de aanvraag niet kan gaan over de kosten voor bewegingsonderwijs. Ook blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Belastingplan 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 35 026, nr. 3) dat de wetgever bewegingsonderwijs niet ziet als sport, maar als onderwijs. Tot slot heeft de rechtbank de gemeente niet gevolgd in haar betoog dat het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel zijn geschonden. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er geen toezeggingen gedaan dat alle voor de btw-sportvrijstelling fiscaal misgelopen gelden ook gedekt zouden worden door de SPUK.
Hoger beroep en de beoordeling daarvan
10. De gemeente betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het ter beschikking stellen van de sportaccommodaties aan scholen voor het primair onderwijs én het voortgezet onderwijs onder de btw-sportvrijstelling valt. De kosten voor bewegingsonderwijs vallen dus onder de reikwijdte van de SPUK-regeling. Door de wijziging van de btw-sportvrijstelling handelt de gemeente vanaf 2019 niet meer als belast btw-ondernemer bij de terbeschikkingstelling van haar sportaccommodaties aan (onder andere) scholen, maar als vrijgesteld btw-ondernemer. Daardoor leidt de gemeente btw-schade. Met de SPUK-regeling is beoogd dat deze schade wordt gecompenseerd. Op basis van deze regeling kunnen alle gemeenten in Nederland vooraf op begrotingsbasis een aanvraag indienen voor een uitkering. Zo kunnen zij 17,5% van de begrote uitgaven inclusief btw uitbetaald krijgen. Dit percentage van de uitgaven inclusief 21% btw komt vrijwel exact overeen met 21% van de uitgaven exclusief btw. De SPUK-regeling is dus getroffen om alle gemeenten in dezelfde positie te brengen als vóór 2019. Bovendien heeft het kabinet toegezegd dat de wijziging van de btw-sportvrijstelling budgettair neutraal uitwerkt. De gemeente wijst op de brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer van 3 november 2017 en op de brief van de staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer 23 februari 2018.
10.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de kosten voor de verhuur van sportaccommodaties aan scholen voor het geven van bewegingsonderwijs niet onder de SPUK-regeling vallen. Zij overweegt daartoe als volgt.
10.2. De SPUK-regeling is een op zichzelf staande regeling met een eigen reikwijdte en regels. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft de keuze gemaakt om de verhuur van sportaccommodaties voor het geven van bewegingsonderwijs niet onder de SPUK-regeling te laten vallen. In de toelichting bij de SPUK-regeling (Stcrt. 2018, 40847) is onder meer vermeld dat alleen activiteiten voor uitkering in aanmerking komen die onder de verruiming van de btw-sportvrijstelling vallen. Ook is hierin vermeld dat voor de definitie van sport in artikel 1 van de SPUK-regeling wordt aangehaakt bij de definities uit de btw-regelgeving. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Belastingplan 2019 volgt dat de definitie van het begrip sport wordt onderscheiden van het begrip lichamelijke opvoeding. Lichamelijke opvoeding wordt in Nederland in het kader van het primair en voortgezet onderwijs aan leerlingen gegeven, staat bekend als gymles en valt onder de btw-onderwijsvrijstelling (Kamerstukken II, 2018/19, 35 026, nr. 3, blz. 48). Hieruit volgt dat sport en lichamelijke opvoeding, ofwel gymles, van elkaar moeten worden onderscheiden. Daarbij komt dat de minister heeft willen voorzien in een uitkering voor activiteiten die onder de verruiming van de btw-vrijstelling vallen. De kosten die in het kader van bewegingsonderwijs worden gemaakt, zoals het hiervoor ter beschikking stellen van sportaccommodaties, vallen onder de btw-onderwijsvrijstelling en niet onder de verruiming van de btw-sportvrijstelling. Daarom komen deze kosten niet in aanmerking voor een uitkering op grond van de SPUK-regeling.
10.3. Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de minister voldoende heeft toegelicht dat bewegingsonderwijs niet onder de definitie van sport in de SPUK-regeling valt.
10.4. De gemeente merkt weliswaar terecht op dat, anders dan in voorgaande jaren, op het aanvraagformulier voor het jaar 2022 niet uitdrukkelijk is vermeld dat de opgegeven activiteiten geen betrekking mogen hebben op bewegingsonderwijs. Dit betekent echter niet dat de voorwaarde in 2022 niet meer gold. Anders dan de gemeente stelt, komt de uitsluiting van de kosten voor de verhuur van sportaccommodaties voor het geven van bewegingsonderwijs in de SPUK-regeling niet voort uit het aanvraagformulier, maar uit de regeling zelf. Anders dan de gemeente betoogt, kan uit de toelichting bij de SPUK-regeling en uit de twee brieven waarnaar zij heeft verwezen, niet worden afgeleid dat het kabinet een concrete en ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan dat de gemeente volledig zal worden gecompenseerd voor het fiscaal nadeel dat zij als gevolg van de beperking van de mogelijkheid tot btw-aftrek leidt.
10.5. Het betoog slaagt niet.
11. De gemeente betoogt daarnaast dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het ter beschikking stellen van de sportaccommodaties aan scholen voor het voortgezet onderwijs onder de btw-sportvrijstelling zou moeten vallen. Uit het arrest van de Hoge Raad van 10 januari 2020, ECLI:NL:HR:2020:22, onder 2.1.2, volgt dat de gemeente in de verhuur van de sportaccommodaties aan scholen voor voortgezet onderwijs als ondernemer handelt. Dat betekent dat de sportaccommodaties vóór 2019 btw-belast ter beschikking zijn gesteld aan scholen voor het voortgezet onderwijs en het ter beschikking stellen van sportaccommodaties vanaf 2019 onder de btw-sportvrijstelling valt, aldus de gemeente.
11.1. Zoals hierboven overwogen, is de SPUK-regeling een op zichzelf staande regeling met een eigen reikwijdte en regels, waarbij de minister de uitdrukkelijke keuze heeft gemaakt om de verhuur van sportaccommodaties voor bewegingsonderwijs niet onder de SPUK-regeling te laten vallen. Dit ziet zowel op scholen voor primair onderwijs als op scholen voor voortgezet onderwijs. Gelet hierop is niet relevant in welke hoedanigheid de gemeente vóór 2019 de sportaccommodaties aan scholen voor voortgezet onderwijs ter beschikking heeft gesteld, zodat aan het arrest van de Hoge Raad in deze zaak geen betekenis toekomt.
11.2. Het betoog slaagt niet.
12. Tot slot betoogt de gemeente dat de rechtbank heeft miskend dat zij in de aanvraag per abuis een uitgavenpost van € 93.754,00 als bewegingsonderwijs heeft opgevoerd, terwijl dit bedrag ziet op beleidsmatige uitgaven die in aanmerking komen voor uitkering onder de SPUK-regeling
12.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1445, onder 4.1), verdraagt het bij de beoordeling meenemen van informatie die dateert van na de sluiting van de aanvraagtermijn zich niet met de omstandigheid dat het beschikbare subsidiebudget gelijktijdig en naar rato over alle in aanmerking komende aanvragen wordt verdeeld. Uit de aard van dit systeem vloeit voort dat vóór de sluiting van de aanvraagtermijn alle voor de beoordeling relevante gegevens moeten zijn ingediend en dat daarna geen rekening kan worden gehouden met informatie die neerkomt op een wijziging of aanvulling van de aanvraag. Dit kan anders zijn bij een evidente vergissing bij het indienen van de aanvraag.
12.2. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij uit de aanvraag niet kon opmaken dat de gemeente beleidsmatige uitgaven onder de noemer van bewegingsonderwijs had opgevoerd. Daarmee was de vergissing niet evident bij het indienen van de aanvraag. De gemeente heeft dit pas in het bezwaarschrift aan de orde gesteld. Het onder de verkeerde noemer opnemen van een uitgavenpost is een fout van de gemeente die voor haar rekening moet blijven. Daar komt bij dat, zoals de minister in het besluit op bezwaar heeft toegelicht, het subsidieplafond inmiddels was bereikt.
12.3. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
13. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
14. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Rijsdijk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
705-1067
BIJLAGE
WETTELIJK KADER
Kaderwet VWS-subsidies
Artikel 3
1. Onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister de activiteiten waarvoor een subsidie of een specifieke uitkering kan worden verstrekt nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen voorts regels worden gesteld met betrekking tot:
a. het bedrag van de subsidie of specifieke uitkering dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
b. de aanvraag van de subsidie of specifieke uitkering en de besluitvorming daarover;
c. de voorwaarden waaronder een subsidie of een specifieke uitkering kan worden verleend;
d. de verplichtingen verbonden aan de subsidie of de specifieke uitkering;
e. de vaststelling van de subsidie of specifieke uitkering;
f. de intrekking en wijziging van de subsidieverlening, subsidievaststelling of verlening of vaststelling van de specifieke uitkering;
g. de betaling van de subsidie of specifieke uitkering en de verlening van voorschotten;
h. het verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, bedoeld in artikel 4:24 van de Algemene wet bestuursrecht.
[…]
SPUK-regeling
Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
[…]
sport: activiteiten die worden gekenmerkt door een niet te verwaarlozen lichamelijke component.
[…]
Artikel 2
1. De minister kan aan een gemeente jaarlijks een specifieke uitkering verstrekken voor de gerealiseerde bestedingen in verband met activiteiten in het kader van sport.
2. Op grond van deze regeling wordt geen specifieke uitkering verstrekt indien voor de kosten van activiteiten op grond van de Wet op de omzetbelasting 1968 recht op aftrek van omzetbelasting bestaat, dan wel recht bestaat op compensatie op grond van de Wet op het btw-compensatiefonds.
Artikel 4
De specifieke uitkering bedraagt ten hoogste 17,5% van het begrote bedrag voor de activiteiten, bedoeld in artikel 2, eerste lid, in enig jaar.