Uitspraak
202503848/1/A2.
Datum uitspraak: 1 augustus 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
De Groenen, gevestigd in Utrecht,
appellante,
en
de Kiesraad, handelend als centraal stembureau voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (hierna: de Kiesraad),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2025 heeft de Kiesraad het verzoek van De Groenen tot opneming van een logo in het register van aanduidingen ten behoeve van de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal buiten behandeling gelaten.
Bij besluit van 30 juni 2025 heeft de Kiesraad het verzoek van De Groenen tot wijziging van het logo, zoals dat is opgenomen in het register van aanduidingen ten behoeve van de verkiezing van de leden van het Europees Parlement, buiten behandeling gelaten.
Bij brief van 1 juli 2025 heeft de Kiesraad aan De Groenen medegedeeld dat haar verzoek tot wijziging van de gemachtigden in de registers voor de verkiezingen van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en het Europees Parlement buiten behandeling is gelaten.
Tegen de besluiten van 30 juni 2025 en de brief van 1 juli 2025 heeft De Groenen beroep ingesteld.
De Kiesraad heeft een verweerschrift ingediend.
De Groenen en de Kiesraad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 juli 2025, waar De Groenen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de Kiesraad, vertegenwoordigd door mr. M. Bijl en mr. drs. A.J. Trouborst, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Groenen heeft op 16 juni 2025 de Kiesraad verzocht om haar logo te registreren in het register van aanduidingen ten behoeve van de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en te wijzigen in het register van aanduidingen ten behoeve van de verkiezing van de leden van het Europees Parlement (hierna gezamenlijk ook aangeduid als: de registers), als bedoeld in artikel G 1a, gelezen in samenhang met artikel Y 2 van de Kieswet. Daarnaast heeft De Groenen de Kiesraad verzocht om [gemachtigde A] als gemachtigde en [gemachtigde B] als plaatsvervangende gemachtigde op te nemen in de registers.
2. De Kiesraad heeft deze verzoeken op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten behandeling gelaten. Hieraan heeft de Kiesraad ten grondslag gelegd dat in het handelsregister van de Kamer van Koophandel geen bestuurders van De Groenen staan ingeschreven. Hierdoor stelt de Kiesraad dat hij niet kan nagaan of [gemachtigde A] en [gemachtigde B], die de verzoeken namens De Groenen hebben ondertekend, daadwerkelijk het bevoegde bestuur van de politieke groepering vormen.
3. Tegen deze beslissing heeft De Groenen beroep ingesteld bij de Afdeling.
Wettelijk kader
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Ontvankelijkheid van het beroep tegen de brief van 1 juli 2025
5. De Kiesraad betoogt dat het beroep van De Groenen tegen de brief van 1 juli 2025 niet-ontvankelijk is, omdat artikel G 5 van de Kieswet geen ruimte biedt om beroep in te stellen tegen beslissingen die niet zijn gepubliceerd in de Staatscourant.
5.1. De Afdeling volgt de Kiesraad niet in dit betoog. In het kiesproces is de gemachtigde onder andere bevoegd tot het verlenen van de bevoegdheid om boven een ingeleverde kieslijst de aanduiding van de politieke groepering te plaatsen. Zie artikel H 3, tweede en derde lid, van de Kieswet. Dit betekent dat de beslissing van de Kiesraad om een gemachtigde in de registers op te nemen of te wijzigen een op rechtsgevolg gerichte handeling is. Het verzoek van De Groenen om haar gemachtigde te wijzigen moet daarom worden aangemerkt als een aanvraag om een besluit te nemen als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb. Het buiten behandeling laten van een dergelijke aanvraag op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is op grond van artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb gelijk te stellen met een besluit.
Anders dan de Kiesraad veronderstelt, kan in de Kieswet geen aanknopingspunt worden gevonden voor het oordeel dat tegen een dergelijk besluit geen beroep kan worden ingesteld. Artikel G 5, eerste lid, van de Kieswet bepaalt dat, in afwijking van de artikelen 6:7 en 6:8, eerste lid, van de Awb, er voor beschikkingen als bedoeld in artikel G 1 tot en met G 4 van de Kieswet afwijkende termijnen gelden voor het instellen van beroep. Maar uit deze bepaling volgt niet dat geen beroep kan worden ingesteld tegen beschikkingen die niet zijn gepubliceerd in de Staatscourant.
5.2. Omdat de grondslag voor het registreren en wijzigen van een gemachtigde kan worden gevonden in de bepalingen van artikel G 1 tot en met G 3 van de Kieswet, staat op grond van bijlage 1, gelezen in samenhang met bijlage 2 van de Awb tegen dit besluit rechtstreeks beroep open bij de Afdeling. Dit betekent dat het beroep van De Groenen tegen de brief van de Kiesraad van 1 juli 2025 ontvankelijk is.
Beoordeling van het beroep
6. Niet in geschil is dat er voor De Groenen ten tijde van de verzoeken geen bestuurders waren ingeschreven in het handelsregister. Tussen partijen is in geschil of de Kiesraad de verzoeken buiten behandeling heeft mogen laten wegens het ontbreken van deze inschrijving. De Groenen stelt zich op het standpunt dat in de partijstatuten is opgenomen dat de partijvoorzitter samen met een ander lid van het partijbestuur de partij in en buiten rechte kan vertegenwoordigen. Verder blijkt uit de notulen van de partijcongressen van 6 april 2024 en 21 september 2024 dat [gemachtigde B] en [gemachtigde A] zijn herbenoemd als respectievelijk bestuurslid en partijvoorzitter van De Groenen. Het staat daarom vast dat het verzoek is gedaan door het daartoe bevoegde bestuur, aldus De Groenen.
7. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Kiesraad de verzoeken van De Groenen buiten behandeling mogen laten wegens het ontbreken van een inschrijving van haar bestuurders in het handelsregister. De Afdeling zal dit oordeel hierna toelichten.
7.1. Op grond van artikel G 1 en G 1a van de Kieswet kan een politieke groepering, die een vereniging is met volledige rechtsbevoegdheid, het centraal stembureau verzoeken om een aanduiding in te schrijven of haar logo bij te schrijven in het register. Dit verzoek moet worden gedaan door een of meerdere personen die de politieke groepering rechtsgeldig mogen vertegenwoordigen. Een vereniging wordt op grond van artikel 2:45, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) vertegenwoordigd door haar bestuur. Op grond van het tweede lid kan daarnaast in de statuten de bevoegdheid tot vertegenwoordiging worden toegekend aan een of meer bestuurders. Bestuurders van een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid zijn ingevolge artikel 18 van Pro de Handelsregisterwet 2007 verplicht om zich in te schrijven in het handelsregister.
7.2. Tot 1 januari 2023 was het voor een politieke groepering verplicht om bij haar verzoek een bewijs van inschrijving in het handelsregister over te leggen. Op 1 januari 2023 is deze verplichting komen te vervallen. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2019/20, 35 489, nr. 3, blz. 57-58) bij deze wijziging van de Kieswet is hierover het volgende vermeld:
"Uit het eerste lid van de artikelen G 1, G 2, G 2a en G 3 van de Kieswet blijkt dat uitsluitend een politieke groepering die een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid of, indien het een verzoek om registratie op grond van artikel G 2a betreft, een stichting is, een aanduiding kan laten registreren. Of de rechtspersoon die het verzoek heeft ingediend aan dit vereiste voldoet, blijkt uit zijn statuten. Daarvan moet bij de aanvraag een kopie worden overgelegd (telkens: lid 3 onder a). Ook moet het centraal stembureau nagaan of het verzoek is ingediend door degene(n) die bevoegd is, of zijn, om de rechtspersoon te vertegenwoordigen. Daarvoor heeft het centraal stembureau de statuten nodig, maar ook informatie die is opgenomen in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van Pro de Handelsregisterwet 2007 of, indien het een politieke groepering betreft die in het Caribische deel van Nederland is gevestigd, artikel 2 van Pro de Handelsregisterwet 2009 BES. Nu het centraal stembureau niet langer een (gewaarmerkt) afschrift ontvangt van de inschrijving in het handelsregister, zal het zelf de benodigde informatie over de rechtspersoon bij de Kamer van Koophandel moeten opvragen. De grondslag daarvoor is te vinden in artikel 30 van Pro de Handelsregisterwet 2007. […] Blijkt het centraal stembureau dat het verzoek om registratie van een aanduiding niet is ingediend door degenen die bevoegd zijn de politieke groepering te vertegenwoordigen, dan stelt het de aanvrager in de gelegenheid de aanvraag aan te vullen (art. 4:5 Awb Pro) en stelt het de belanghebbende politieke groepering in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen (art. 4:8 Awb Pro)."
7.3. De Kiesraad mocht in dit geval afgaan op de gegevens van de Kamer van Koophandel en dus op het in het handelsregister ontbreken van bevoegde bestuurders. De Afdeling betrekt bij dit oordeel de volgende feiten en omstandigheden.
7.3.1. De Kamer van Koophandel beheert het handelsregister en beslist of een opgave van inschrijving ook daadwerkelijk wordt ingeschreven in het handelsregister. Op grond van artikel 5, tweede lid, aanhef en onder e, van het Handelsregisterbesluit 2008 kan de Kamer van Koophandel de opgave tot inschrijving weigeren als zij gerede twijfel heeft over de juistheid van de opgave.
7.3.2. Bij uitspraak van 20 juni 2018 heeft de rechtbank Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2795) verschillende besluiten die zijn genomen binnen De Groenen nietig verklaard, waaronder de schorsing van een bestuurder en de (her)benoeming van twee bestuurders, omdat deze beslissingen zijn genomen op een partijcongres dat niet rechtsgeldig was bijeengeroepen. De Kamer van Koophandel heeft naar aanleiding van deze uitspraak de op dat moment ingeschreven bestuursleden uitgeschreven vanwege de nietigheid van hun (her)benoemingen.
Sindsdien weigert de Kamer van Koophandel ieder verzoek van De Groenen tot inschrijving van haar bestuursleden in het handelsregister. Gelet op de verschillende opgaven tot inschrijving, bezwaarschriften, beroepen, het gegeven dat er twee kampen zijn binnen de vereniging en dat het aantal leden onduidelijk is, heeft de Kamer van Koophandel zich op het standpunt gesteld dat er een punt is bereikt dat zij bij iedere nieuwe opgave van De Groenen gerede twijfel zal hebben over de juistheid daarvan. Deze twijfel kan alleen nog maar worden weggenomen als een verklaring voor recht van de civiele rechter wordt overgelegd waaruit blijkt dat de bestuurders rechtsgeldig zijn benoemd. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft meermaals geoordeeld dat de Kamer van Koophandel een dergelijke verklaring voor recht van De Groenen mag verlangen. Zie onder andere de uitspraken van 28 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:325), 12 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:947) en 25 juli 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:388).
7.3.3. Op 9 oktober 2024 heeft De Groenen de Kamer van Koophandel opnieuw verzocht om [gemachtigde A] en [gemachtigde B] in het handelsregister in te schrijven, nadat zij op de partijcongressen van 6 april 2024 en 21 september 2024 waren herbenoemd als bestuursleden van De Groenen.
Bij besluit van 20 januari 2025, in stand gelaten bij besluit op bezwaar van 18 maart 2025, heeft de Kamer van Koophandel dit verzoek tot inschrijving opnieuw afgewezen, omdat bij dit verzoek geen verklaring voor recht was overgelegd. Tegen deze weigering heeft De Groenen geen beroep ingesteld bij het CBb. Op de zitting bij de Afdeling heeft De Groenen aangegeven dat het overleggen van een verklaring voor recht voor haar niet onevenredig bezwarend is, maar dat er geen wettelijke grondslag is om een dergelijke verklaring van haar te verlangen. Zij weigert daarom om een verklaring voor recht te vragen.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond.
9. De Kiesraad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Rietveld, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Rietveld
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2025
1064
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Bijlage 1. Regeling rechtstreeks beroep
Tegen een besluit, genomen op grond van een in deze regeling genoemd voorschrift dan wel anderszins in deze regeling omschreven, kan geen bezwaar worden gemaakt.
[…]
Kieswet:
a. de artikelen D 7, G 1 tot en met G 4, I 4, K 8, L 11, M 4, Q 6, S 2, X 4, derde lid, X 4a, derde lid, X 5, derde lid, X 7, vierde lid, X 7a, vierde lid, en X 8, vierde lid
b. artikel Y 2 in samenhang met artikel D 7, G 1, G 4, I 4, K 8, L 11 of M 4
[…]
Bijlage 2. Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak
Artikel 2. Beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
[…]
Kieswet:
a. de artikelen D 7, G 1 tot en met G 4, I 4, K 8, L 11, M 4, Q 6, S 2, X 4, derde lid, X 4a, derde lid, X 5, derde lid, X 7, vierde lid, X 7a, vierde lid, en X 8, vierde lid
b. artikel Y 2 in samenhang met artikel D 7, G 1, G 4, I 4, K 8, L 11 of M 4
[…]
Kieswet
Artikel G 1
1. Een politieke groepering die een vereniging is met volledige rechtsbevoegdheid kan aan het centraal stembureau voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer schriftelijk verzoeken de aanduiding waarmee zij voor die verkiezing op de kandidatenlijst wenst te worden vermeld, in te schrijven in een register dat door het centraal stembureau wordt bijgehouden. De verzoeken die zijn ontvangen of aangevuld als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, na de tweeënveertigste dag voor de kandidaatstelling, blijven voor de daaropvolgende verkiezing buiten behandeling.
[…]
3. Bij het verzoek worden overgelegd:
a. een afschrift van de notariële akte waarin de statuten van de vereniging zijn opgenomen;
b. het in het tweede lid bedoelde bewijs van betaling;
c. een verklaring van de politieke groepering, houdende aanwijzing van haar gemachtigde en plaatsvervangend gemachtigde bij het centraal stembureau, welke geldt zolang zij niet door een andere is vervangen.
[…]
8. Op de veertigste dag voor de kandidaatstelling voor de verkiezing van de leden van provinciale staten, van het algemeen bestuur of van de gemeenteraad, doet het centraal stembureau van de door hem geregistreerde aanduidingen van politieke groeperingen, voor zover de registratie daarvan onherroepelijk is, alsmede van de namen van de gemachtigden en hun plaatsvervangers mededeling in de Staatscourant.
[…]
Artikel G 1a
1. Een politieke groepering kan aan het centraal stembureau voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer schriftelijk verzoeken haar logo bij te schrijven in het register, bedoeld in artikel G 1 van de Kieswet. De verzoeken die zijn ontvangen of aangevuld als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, na de tweeënveertigste dag voor de kandidaatstelling, blijven voor de daaropvolgende verkiezing buiten behandeling.
[…]
Artikel G 5
1. In afwijking van de artikelen 6:7 en 6:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt een beroepschrift tegen:
a. een beschikking als bedoeld in de artikelen G 1 tot en met G 3 ingediend uiterlijk op de zesde dag na de dagtekening van het publicatieblad waarin die beschikking is medegedeeld;
b. een beschikking als bedoeld in artikel G 4 ingediend uiterlijk op de zesde dag na de dagtekening waarop die beschikking is bekendgemaakt.
2. Artikel D 8 is van overeenkomstige toepassing.
Artikel H 3
1. De inlevering van de lijst geschiedt persoonlijk door een kiezer, bevoegd tot deelneming aan de desbetreffende verkiezing. De inleveraar identificeert zich met een document als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet op de identificatieplicht. De kandidaten kunnen bij de inlevering aanwezig zijn.
2. Aan degene die de lijst inlevert, kan door de gemachtigde, bedoeld in het derde lid van de artikelen G 1, G 2, G 2a of G 3, de bevoegdheid worden verleend boven de lijst de aanduiding van de desbetreffende groepering te plaatsen, zoals deze door het centraal stembureau is geregistreerd. Een verklaring van de gemachtigde waaruit deze bevoegdheid blijkt, wordt bij de lijst overgelegd.
3. Degene die de lijst inlevert, is bevoegd daarboven een aanduiding te plaatsen, gevormd door samenvoeging van voor de desbetreffende verkiezing geregistreerde aanduidingen of afkortingen daarvan, indien hem daartoe de bevoegdheid is verleend door de gemachtigden van de onderscheidene groeperingen. Verklaringen van de gemachtigden waaruit deze bevoegdheid blijkt, worden bij de lijst overgelegd. Een aldus gevormde aanduiding mag niet meer dan 35 letters of andere tekens bevatten.
[…]
Artikel Y 2
De leden van het Europees Parlement worden, voor zover deze afdeling niet anders bepaalt, gekozen met overeenkomstige toepassing van de bij of krachtens afdeling II gestelde bepalingen inzake de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, met inachtneming van de Akte.
Burgerlijk Wetboek Boek 2
Artikel 45
1. Het bestuur vertegenwoordigt de vereniging, voor zover uit de wet niet anders voortvloeit.
2. De statuten kunnen de bevoegdheid tot vertegenwoordiging bovendien toekennen aan een of meer bestuurders. Zij kunnen bepalen dat een bestuurder de vereniging slechts met medewerking van een of meer anderen mag vertegenwoordigen.
3. Bevoegdheid tot vertegenwoordiging die aan het bestuur of aan een bestuurder toekomt, is onbeperkt en onvoorwaardelijk, voor zover uit de wet niet anders voortvloeit. Een wettelijk toegelaten of voorgeschreven beperking van of voorwaarde voor de bevoegdheid tot vertegenwoordiging kan slechts door de vereniging worden ingeroepen.
4. De statuten kunnen ook aan andere personen dan bestuurders bevoegdheid tot vertegenwoordiging toekennen.
Handelsregisterwet 2007
Artikel 6
1. In het handelsregister worden de volgende rechtspersonen die volgens hun statuten hun zetel in Nederland hebben ingeschreven:
[…]
b. een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid, een vereniging van eigenaars, een stichting en overige privaatrechtelijke rechtspersonen;
Artikel 18
1. Tot het doen van opgave ter inschrijving in het handelsregister is verplicht degene aan wie een onderneming toebehoort, of, indien het de inschrijving betreft van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel a en b, het tweede lid en derde lid, ieder der bestuurders van de rechtspersoon.
[…]
Handelsregisterbesluit 2008
Artikel 5
2. De Kamer kan weigeren om tot inschrijving over te gaan indien:
[…]
e. de Kamer gerede twijfel heeft over de juistheid van de opgave.