Uitspraak
202304893/1/V2.
Datum uitspraak: 20 juni 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de minister van Asiel en Migratie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 5 juli 2023 in zaak nr. NL23.7982 in het geding tussen:
[betrokkene]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag om betrokkene een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 8 maart 2023 heeft de staatssecretaris het daartegen door betrokkene gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 juli 2023 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. E. van den Hombergh, advocaat in Nijmegen, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 26 maart 2024 heeft de staatssecretaris het tegen het besluit van 27 november 2021 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft betrokkene gronden ingediend.
De minister heeft op verzoek van de Afdeling nadere schriftelijke inlichtingen gegeven. Betrokkene heeft daarop gereageerd.
Overwegingen
Inleiding
1. Betrokkene is geboren op [geboortedatum 1] 1972 en heeft de Syrische nationaliteit. Hij heeft verschillende lichamelijke handicaps. Hij lijdt aan hemiplegie, quadriplegie en convulsieve verlamming. Daardoor kan hij niet zelfstandig in zijn eerste levensbehoeften voorzien. Betrokkene heeft 24 uur per dag zorg nodig, omdat hij met alles geholpen moet worden. Doordat hij zijn handen niet kan gebruiken, kan hij bijvoorbeeld niet zelfstandig eten, drinken, scheren en naar het toilet gaan en kan hij een deur alleen met zijn gebit openen. Betrokkene wil verblijf als familie- of gezinslid bij zijn in Nederland wonende zus, geboren op [geboortedatum 2] 1965. Zij heeft op 12 oktober 2016 in Nederland een verblijfsvergunning asiel gekregen en is in deze zaak referent.
1.1. Referent en haar gezin, betrokkene en hun moeder verbleven aanvankelijk in Syrië. Daar woonde betrokkene bij zijn moeder in het ouderlijk huis. Referent woonde met haar gezin in een huis daartegenover. Betrokkene is eerst door zijn moeder verzorgd, waarbij zij hulp kreeg van referent, die verpleegkundige is. Toen de moeder ziek werd, is de zorg voor betrokkene overgegaan op referent en haar gezin. Vanwege de oorlog in Syrië zijn referent en haar gezin, betrokkene en hun moeder begin 2013 verhuisd naar Erbil in Irak. Daar leefden zij in één huis in aparte kamers. Ook tijdens het verblijf in Erbil was betrokkene aangewezen op de zorg van referent en haar gezin. De moeder van betrokkene en van referent is in deze periode overleden.
1.2. In juni 2015 is referent met haar gezin naar Nederland gevlucht. Een paar maanden eerder was een van de broers van betrokkene en van referent vanuit Turkije naar Irak gekomen om de zorg voor betrokkene van referent over te nemen. Betrokkene is toen bij deze broer ingetrokken, waarna op een gegeven moment het contact met referent is verbroken. Omdat de veiligheidssituatie in Irak verslechterde, is betrokkene in 2016 samen met deze broer voor een periode van drie maanden naar Iran verhuisd om vervolgens door te reizen naar Khartoem in Soedan. Na enige tijd heeft deze broer betrokkene in Khartoem achtergelaten, omdat hij voor zichzelf een toekomst wilde opbouwen in Bolivia. Vanaf dat moment is betrokkene in Soedan afhankelijk geworden van hulp en zorg van derden. Begin 2019 is het contact tussen betrokkene en referent hersteld. Sinds het uitbreken van de oorlog in Soedan in april 2023 zijn de omstandigheden waarin betrokkene daar verkeert, verslechterd. Ten tijde van het besluit van 26 maart 2024 verbleef hij bij de grens tussen Soedan en Egypte in afwachting van toestemming om Egypte in te reizen. Vanwege de algehele veiligheidssituatie in Soedan is betrokkene daar door zijn buren in Khartoem naartoe gebracht. De onder 1 tot en met 1.2 weergegeven feiten zijn in hoger beroep niet in geschil.
1.3. Op 19 maart 2019 heeft referent een mvv aangevraagd om betrokkene bij haar in Nederland te laten verblijven. Bij de afwijzing van die aanvraag heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat er tussen betrokkene en referent geen bijkomende elementen van afhankelijkheid bestaan, waardoor er tussen hen geen gezinsleven is in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM. De rechtbank heeft het besluit van 8 maart 2023, waarbij de minister de afwijzing van de aanvraag in bezwaar heeft gehandhaafd, vernietigd, onder meer omdat de minister haar standpunt dat er tussen betrokkene en referent geen bijkomende elementen van afhankelijkheid bestaan ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
Het hoger beroep van de minister
2. Het hoger beroep leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het hogerberoepschrift geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
2.1. De rechtbank heeft namelijk een zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek geconstateerd. De minister komt daartegen in hoger beroep op terwijl dat gebrek zich (los van de vraag wat de uitkomst van de nieuwe besluitvorming moet zijn) eenvoudig laat herstellen.
3. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De minister moet de proceskosten van het hoger beroep vergoeden.
Het besluit van 26 maart 2024
4. Het besluit van 26 maart 2024 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Bij dat besluit heeft de minister het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 27 november 2021 opnieuw ongegrond verklaard. De Afdeling betrekt het besluit van 26 maart 2024, gelet op artikel 6:19, eerste lid, samen met artikel 6:24, van de Awb, in de beoordeling en zal dat besluit toetsen in het licht van de daartegen door betrokkene aangevoerde beroepsgronden.
4.1. De minister heeft zich in het besluit van 26 maart 2024 opnieuw op het standpunt gesteld dat er geen bijkomende elementen van afhankelijkheid zijn tussen betrokkene en referent. Zij vindt het aannemelijk dat betrokkene dagelijkse verzorging nodig heeft vanwege zijn handicaps en dat referent die zorg tot aan haar vertrek naar Nederland in juni 2015 heeft verleend. De minister gaat er daarom van uit dat referent en betrokkene op dat moment een zeer hechte band hadden. Die band weegt volgens de minister echter niet op tegen de keuze van betrokkene en referent dat zij in juni 2015 zonder betrokkene naar Europa is vertrokken en de zorg voor hem heeft overgedragen aan een van hun broers, waardoor het familieleven tussen referent en betrokkene is verbroken. Verder vindt de minister het van belang dat betrokkene en referent vervolgens geen contact meer met elkaar onderhielden en dat referent pas 2,5 jaar nadat zij en haar gezin in Nederland een verblijfsvergunning asiel hadden gekregen de mvv-aanvraag heeft ingediend, toen zij erachter was gekomen dat hun broer betrokkene in Soedan bij derden had achtergelaten. De minister stelt zich verder op het standpunt dat niet aannemelijk is dat betrokkene exclusief afhankelijk is van de zorg van referent, omdat referent sinds juni 2015 geen zorgtaken meer voor hem heeft verricht, betrokkene in Soedan sinds het vertrek van zijn broer wordt verzorgd door derden en hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat andere broers en zussen die zorg niet op zich kunnen nemen. Ook verleent referent geen financiële ondersteuning en blijkt uit haar verklaringen dat betrokkene voor de kosten van zijn levensonderhoud in Soedan afhankelijk is van de liefdadigheid van derden. Eventuele toekomstige financiële ondersteuning door referent kan op afstand plaatsvinden. Voor zover betrokkene heeft aangevoerd dat de omstandigheden waarin hij verkeert door de oorlog in Soedan zijn verslechterd, wijst de minister erop dat deze situatie is ontstaan na het peilmoment van de aanvraag. Verder betrekt de minister asielgerelateerde aspecten niet bij de beoordeling of er bijkomende elementen van afhankelijkheid bestaan en is een mvv op grond van artikel 8 van Pro het EVRM geen humanitair visum. Daarnaast heeft de minister in het besluit opnieuw een belangenafweging gemaakt en zich op het standpunt gesteld dat de belangen van de Nederlandse staat zwaarder wegen dan die van betrokkene en referent.
4.2. Op 10 december 2024 heeft het EHRM het arrest Martinez Alvarado t. Nederland, ECLI:CE:ECHR:2024:1210JUD000447021, gewezen. In dat arrest, dat gaat over een vreemdeling die door zijn beperkingen volledig afhankelijk is van de zorg van anderen en altijd door naaste familieleden is verzorgd, heeft het EHRM een schending van artikel 8 van Pro het EVRM aangenomen. De Afdeling heeft de minister daarom gevraagd om gemotiveerd uiteen te zetten wat dit arrest betekent voor deze zaak. De minister heeft laten weten dat het arrest geen verandering brengt in haar standpunt dat de weigering om betrokkene een mvv te verlenen niet in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM. Volgens de minister zijn de feiten en omstandigheden in beide zaken niet vergelijkbaar.
Juridisch kader
5. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1188, onder 3 tot en met 5.3, kan er familie- en gezinsleven in de zin van artikel 8, eerste lid, van het EVRM bestaan tussen meerderjarigen buiten het kerngezin, als er tussen hen bijkomende elementen van afhankelijkheid bestaan. De minister moet een brede beoordeling maken van de vraag of er bijkomende elementen van afhankelijkheid bestaan, waarin zij alle individuele omstandigheden van het geval betrekt. Zij mag in die beoordeling niet slechts betrekken of een vreemdeling vanwege diens medische toestand afhankelijk is van een referent, maar zij moet een op het specifieke geval toegespitste beoordeling maken van alle door een vreemdeling aangedragen feiten en omstandigheden die kunnen maken dat er bijkomende elementen van afhankelijkheid bestaan. Elementen zoals de financiële en materiële afhankelijkheid, de gezondheid van de betrokkenen en de banden met het land van herkomst, voor zover die zijn aangevoerd, moeten in die beoordeling een rol spelen. Verder kan de mate van emotionele afhankelijkheid en de vraag of betrokkenen eerder hebben samengewoond van belang zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 4 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1003, onder 3.2, mag de minister een zwaarwegend, maar niet doorslaggevend gewicht toekennen aan het antwoord op de vraag of er een reële mogelijkheid bestaat dat ook andere familieleden of derden de door het afhankelijke familielid benodigde zorg geven. Het is aan de betrokken vreemdeling om te stellen en zoveel mogelijk te onderbouwen uit welke feiten en omstandigheden de bijkomende elementen van afhankelijkheid kunnen blijken.
5.1. Het EHRM heeft in paragraaf 39 van het arrest Martinez Alvarado voorbeelden gegeven van arresten waarin het alleen al wegens een ziekte of handicap van een meerderjarige vreemdeling bijkomende elementen van afhankelijkheid tussen die vreemdeling en een volwassen familielid heeft aangenomen en in paragraaf 40 van zaken waarin het EHRM dat ondanks een ziekte of handicap niet heeft gedaan. De Afdeling leidt uit die paragrafen af dat, om in dergelijke gevallen alleen al wegens ziekte of handicap van een meerderjarige vreemdeling te kunnen spreken van bijkomende elementen van afhankelijkheid van een volwassen familielid, de ziekte of handicap in ieder geval voldoende ernstig moet zijn ("sufficient seriousness") en die vreemdeling constante zorg en ondersteuning van familieleden nodig heeft. Daarbij leest de Afdeling paragraaf 40 zo dat het EHRM niet uitsluit dat, wanneer de medische problemen op zichzelf onvoldoende ernstig zijn voor de conclusie dat er bijkomende elementen van afhankelijk zijn, die in samenhang bezien met andere feiten en omstandigheden wel tot die conclusie kunnen leiden. Daarnaast herhaalt het EHRM in paragrafen 41 en 42 dat financiële afhankelijkheid een rol speelt bij het antwoord op de vraag of er bijkomende elementen van afhankelijkheid zijn. Financiële afhankelijkheid op zichzelf heeft het EHRM echter nooit voldoende gevonden om te kunnen spreken van bijkomende elementen van afhankelijkheid. Verder spelen volgens paragraaf 43 ook nog andere elementen een rol voor het EHRM bij het antwoord op de vraag of er bijkomende elementen van afhankelijkheid zijn, bijvoorbeeld of in het land van herkomst of het land waar de betrokken vreemdeling verblijft zorg kan worden geboden door een familielid of door een realistisch zorgalternatief.
Bespreking beroepsgronden
6. Betrokkene heeft allereerst beroepsgronden aangevoerd tegen het standpunt van de minister dat er geen bijkomende elementen van afhankelijkheid zijn tussen hem en referent. Daarover oordeelt de Afdeling als volgt.
6.1. Vast staat dat betrokkene ernstige lichamelijke handicaps heeft en daardoor volledig afhankelijk is van de zorg van anderen. Ook is niet in geschil dat tot het moment waarop referent Irak heeft verlaten in juni 2015, toen betrokkene 43 jaar oud was, die zorg altijd door naaste familieleden is verleend. Aanvankelijk door de moeder, later bijgestaan door referent, die bovendien verpleegkundige is, en na het overlijden van de moeder door referent en haar gezin. Daarnaast betwist de minister niet dat het vertrek van referent en haar gezin naar Nederland in juni 2015 een gedwongen karakter had door de onveilige situatie in Irak. De minister gaat ervan uit dat betrokkene en referent op dat moment een zeer hechte band hadden.
6.2. Betrokkene voert terecht aan dat de minister bij haar standpunt dat er geen bijzondere elementen van afhankelijkheid zijn, ten onrechte heeft tegengeworpen dat het een eigen keuze van betrokkene en referent is geweest dat referent zonder hem naar Europa is gevlucht. De minister heeft daarbij in aanmerking genomen dat, hoewel aannemelijk is dat betrokkene door zijn handicaps in zijn bewegingsvrijheid wordt beperkt, hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het voor hem onmogelijk was om met referent mee te gaan naar Europa, omdat hij eerder wel van Syrië naar Irak is gevlucht en van daaruit op een gegeven moment naar Soedan is gereisd. Betrokkene heeft echter toegelicht dat de vlucht naar Europa, die via Turkije verliep, een gevaarlijke route betrof die deels te voet moest worden afgelegd, terwijl de andere reizen met de auto en het vliegtuig konden worden gemaakt. Mede gelet op de lichamelijke beperkingen die betrokkene heeft, heeft hij hiermee een plausibele verklaring gegeven waarom het voor hem geen optie was om met referent mee te reizen naar Nederland. Dat in deze zaak sprake was van een vluchtsituatie, is een relevant verschil met het arrest Martinez Alvarado en moet in het voordeel van betrokkene worden betrokken in de beoordeling.
6.3. Ook betoogt betrokkene terecht dat de minister hem ten onrechte heeft tegengeworpen dat hij en referent 2,5 jaar geen contact met elkaar hebben gehad en dat referent pas in 2019 een mvv-aanvraag voor hem heeft ingediend. Zoals referent tijdens de hoorzitting nareis heeft verklaard, heeft zij na haar vlucht aanvankelijk geprobeerd om contact te zoeken met betrokkene, maar liet hun broer, van wie betrokkene voor het contact afhankelijk was, dat niet toe en heeft hij op een gegeven moment tegen referent gezegd dat zij niet meer hoefde te bellen. Pas nadat de broer betrokkene alleen had achtergelaten in Soedan, kon betrokkene weer contact krijgen met referent en heeft referent kort daarna een mvv voor hem aangevraagd.
6.4. Betrokkene kan zich daarnaast niet verenigen met de motivering van het standpunt van de minister dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij voor zijn dagelijkse verzorging exclusief afhankelijk is van referent. Hierover overweegt de Afdeling als volgt. Vast staat dat betrokkene in Soedan geen familie heeft die voor hem kan zorgen. Ook is niet in geschil dat hij daar onder moeilijke omstandigheden verblijft en voor zorg afhankelijk is van de beschikbaarheid van hulp van derden, zodat niet kan worden gezegd dat in Soedan een realistisch zorgalternatief voorhanden is. Verzorging door eventuele familieleden in Syrië, het land van herkomst van betrokkene, is niet reëel, omdat er voor betrokkene een onoverkomelijke belemmering is om naar Syrië terug te keren. Een reële mogelijkheid dat in het land van herkomst of verblijf van betrokkene zorg wordt geboden door een familielid of door een realistisch zorgalternatief is er dan ook niet. Vergelijk paragraaf 49 van het arrest Martinez Alvarado. Verder kan exclusieve afhankelijkheid van een referent relevant zijn in de brede beoordeling die de minister moet maken, maar is die niet vereist om familie- en gezinsleven aan te kunnen nemen. Zie de uitspraak van 27 maart 2024, onder 5.2, en opnieuw paragraaf 49 van het arrest. De door de minister bij haar standpunt betrokken omstandigheid, dat referent sinds 2015 geen zorgtaken meer voor betrokkene heeft verricht, kan daarnaast niet los worden gezien van de onder 6.2 weergegeven reden waarom betrokkene niet met referent mee kon gaan, toen zij en haar gezin in 2015 Irak moesten verlaten. Tot dat moment heeft referent altijd een belangrijke rol gespeeld in de verzorging van betrokkene. Daartoe was zij als verpleegkundige ook goed in staat. Onder deze omstandigheden betoogt betrokkene terecht dat de minister aan het gegeven dat elders in Europa en in de Verenigde Staten familieleden van hem wonen en dat niet is gebleken dat zij niet voor hem kunnen zorgen, niet de betekenis mocht hechten die zij daaraan bij haar standpunt dat er tussen betrokkene en referent geen bijzondere elementen van afhankelijkheid bestaan, heeft toegekend.
6.5. Voor zover de minister betrokkene tegenwerpt dat referent hem niet financieel ondersteunt en dat dit niet duidt op bijkomende elementen van afhankelijkheid tussen hen, gaat zij eraan voorbij dat referent heeft verklaard dat zij daar gelet op haar financiële situatie niet toe in staat is. Het standpunt van de minister, dat eventuele toekomstige financiële ondersteuning op afstand kan plaatsvinden, gaat eraan voorbij dat dit niet in de weg hoeft te staan aan de conclusie dat er bijkomende elementen van afhankelijkheid zijn. Vergelijk paragraaf 42 van het arrest Martinez Alvarado.
6.6. Betrokkene betoogt tot slot terecht dat het standpunt van de minister, dat zij de verslechterde veiligheidssituatie in Soedan niet bij haar beoordeling kan betrekken, omdat die dateert van na het peilmoment van de aanvraag, niet juist is. Omdat een besluit op bezwaar een volledige heroverweging is, moet de minister in dat besluit ook de feiten en omstandigheden meenemen die zich op dat moment voordoen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4630, onder 5.1 en 5.2. Hoewel de minister kan worden gevolgd in haar standpunt dat humanitaire redenen geen grond zijn om een mvv op grond van artikel 8 van Pro het EVRM te verlenen, heeft betrokkene er terecht op gewezen dat paragraaf 3.4 van Werkinstructie 2020/16 wel degelijk ruimte laat om de algehele veiligheidssituatie in een land, voor zover die maakt dat betrokkene nog meer problemen heeft om verzorgd te worden, te betrekken bij het antwoord op de vraag of er bijkomende elementen van afhankelijkheid zijn. De minister kan dan ook niet volstaan met het standpunt dat asielgerelateerde aspecten hierbij geen rol spelen en had daarom moeten beoordelen of de algehele veiligheidssituatie in Soedan bijdraagt aan het bestaan van familie- en gezinsleven tussen betrokkene en referent.
Conclusie
7. Onder de hiervoor weergegeven feiten en omstandigheden, komt de Afdeling tot de conclusie dat de minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat er geen bijkomende elementen van afhankelijkheid bestaan tussen betrokkene en referent. Het beroep is gegrond. Het besluit van 26 maart 2024 wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat de minister een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daar moet zij alle individuele omstandigheden bij betrekken. De Afdeling komt daarom niet toe aan bespreking van de beroepsgronden gericht tegen de belangenafweging. De minister moet de proceskosten van het beroep vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep ongegrond;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 26 maart 2024, V-[…], gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij betrokkene in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1360,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. bepaalt dat van de minister van Asiel en Migratie een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.I. van Kesteren, griffier.
w.g. De Poorter
voorzitter
w.g. Van Kesteren
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2025
363-1048