ECLI:NL:RVS:2025:1593

Uitspraak

202203063/1/R2 en 202203145/1/R2.

Datum uitspraak: 9 april 2025

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend in Roosendaal,

2. [appellant sub 2], wonend in Roosendaal,

3. [appellant sub 3], wonend in Roosendaal,

4. [appellant sub 4], wonend in Roosendaal,

5. [appellant sub 5] en anderen, allen wonend in Roosendaal,

6. [appellant sub 6], wonend in Roosendaal,

7. [appellant sub 7], wonend in Roosendaal,

8. [appellant sub 8] en Porco (hierna: Porco), gevestigd in Roosendaal,

9. [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B], wonend in Roosendaal,

10. [appellant sub 10A] en [appellant sub 10 B], wonend in Roosendaal (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 10]),

11. [appellant sub 11], wonend in Roosendaal,

12. [appellant sub 12], wonend in [woonplaats],

13. Stichting Natuurlijk Betrokken Tolberg (hierna: de stichting), gevestigd in Roosendaal,

14. RoosAgro Roosendaal B.V., gevestigd in Veghel,

15. [appellant sub 15], wonend in Nispen, gemeente Roosendaal,

appellanten,

1. de raad van de gemeente Roosendaal,

2. het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 10 februari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "De Bulkenaar" vastgesteld (hierna ook: het oorspronkelijke besluit). Tegen dit besluit hebben alle appellanten beroep ingesteld.

Bij besluit van 10 februari 2022 heeft het college hogere grenswaarden vastgesteld als bedoeld in artikel 83 van de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh). Tegen dit besluit hebben [appellant sub 3] en [appellant sub 4] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft op 1 maart 2024 op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht. Diverse partijen hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.

Bij besluit van 20 juni 2024 heeft de raad het bestemmingsplan op bepaalde onderdelen gewijzigd (hierna: het herstelbesluit).

Stichting Bravis (hierna: Bravis) heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

Diverse partijen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaken op een zitting behandeld op 10 en 11 februari 2025, waar een aantal partijen is verschenen of zich heeft laten vertegenwoordigen. Ook de raad heeft zich laten vertegenwoordigen. Voorts is Bravis, die zich ook heeft laten vertegenwoordigen, op de zitting gehoord.

Overwegingen

ALGEMEEN DEEL

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of exploitatieplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan of exploitatieplan onherroepelijk is.

Op 1 januari 2024 is ook de Aanvullingswet geluid Omgevingswet in werking getreden. Zoals in de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5198, is overwogen, blijft op een besluit tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting in zones langs wegen - behoudens provinciale wegen - het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk is. Maar dan moet die hogere waarde wel zijn vastgesteld ten behoeve van een besluit waarvoor een aanvraag is ingediend of waarvan een ontwerp ter inzage is gelegd vóór het tijdstip van inwerkingtreding van die wet.

De hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting zijn vastgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan "De Bulkenaar" waarvan het ontwerp, op 5 juli 2021 ter inzage is gelegd. Dat betekent dat zowel op de beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan als op het besluit tot vaststelling van de hogere waarden het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), en de Wgh, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Inleiding

2. Het plan voorziet in de bouw van een nieuw ziekenhuis aan de rand van Roosendaal, de landschappelijke inpassing daarvan en een verbindingsweg parallel aan de A58. Naast het ziekenhuis wordt een landschapspark aangelegd dat als een groen uitloopgebied moet fungeren tussen het bestaande woongebied en het ziekenhuis. Het plangebied wordt aan de noord- en oostzijde begrensd door de Bulkenaarsestraat en aan de zuidzijde door de Huijbergseweg. Bravis is initiatiefnemer. Ten behoeve van het plan is voor een aantal woningen hogere grenswaarden vastgesteld voor wegverkeer.

3. De gronden waarop het ziekenhuis is voorzien, zijn "Maatschappelijk" bestemd. Aan het landschapspark is de bestemming "Groen - Landschapspark" toegekend. Aan de verbindingsweg vanaf de A58 is de bestemming "Verkeer" toegekend.

De beroepen

4. [appellant sub 2], [appellant sub 5] en anderen, (met uitzondering van [appellant sub 5A]) en [appellant sub 10] wonen in de wijk Tolberg, op een afstand van minder dan 50 m tot het plangebied. [appellant sub 4] en [appellant sub 11] wonen aan de Bulkenaarsestraat, ook op een afstand van minder dan 50 m tot het plangebied. [appellant sub 1], [appellant sub 5A] en [appellanten sub 9] wonen aan de Thorbeckelaan, op een afstand van ongeveer 1 km tot het plangebied. [appellant sub 7] woont aan de Huijbergseweg, op een afstand van minder dan 10 m tot het plangebied. [appellant sub 3] woont op een afstand van 1,5 km tot het plangebied.

De stichting heeft blijkens haar statuten onder meer ten doel het behartigen van de belangen van de bewoners van onder meer de wijk Tolberg die bezwaren hebben tegen de bouw van het nieuwe ziekenhuis.

[appellant sub 12] en [appellant sub 15] exploiteren een landbouwbedrijf en hebben gronden, gelegen in het plangebied. [appellant sub 6], Porco en RoosAgro exploiteren ieder voor zich een varkenshouderij in de directe omgeving van het plangebied.

Het herstelbesluit

5. Met het herstelbesluit heeft de raad het bestemmingsplan "De Bulkenaar" gedeeltelijk gewijzigd. De tekst van de artikelen 1 en 5 van de planregels is gedeeltelijk gewijzigd en aan artikel 5.4.1 van de planregels is een onderdeel toegevoegd.

5.1. Het herstelbesluit is gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) mede onderwerp van dit geding. De beroepen hebben van rechtswege ook betrekking op het herstelbesluit.

5.2. [appellant sub 1], [appellant sub 3], [appellant sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellanten sub 9], [appellant sub 12], RoosAgro, [appellant sub 15], en Bravis hebben naar aanleiding van het herstelbesluit een zienswijze ingediend en enkelen van hen hebben specifieke beroepsgronden ingediend tegen het herstelbesluit. [appellant sub 4] heeft laten weten geen opmerkingen te hebben over het herstelbesluit. Voor geen van de appellanten geldt dat door het herstelbesluit volledig tegemoet is gekomen aan hun beroep. De Afdeling zal de beroepsgronden tegen het herstelbesluit steeds bespreken bij het bijbehorende onderwerp.

Opzet uitspraak

6. De Afdeling komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen tegen het besluit tot vaststelling hogere grenswaarden ongegrond zijn. De Afdeling komt over de beroepen tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, als gewijzigd bij het herstelbesluit, tot het oordeel dat de beroepen van zes appellanten ongegrond zijn. De overige beroepen zijn gegrond. Het bestemmingsplan is op een aantal onderdelen gebrekkig. In overweging 67 aan het slot van deze uitspraak staat in welke overwegingen gebreken zijn geconstateerd. Hoewel deze gebreken worden vastgesteld, ziet de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, door planregels en een aanduiding aan de verbeelding aan te passen en/of toe te voegen. Hoe dat is gedaan, is weergegeven in overweging 68 aan het slot van deze uitspraak. De Afdeling ziet verder aanleiding om de rechtsgevolgen van het plan in stand te laten, voor zover de Afdeling niet zelf in de zaak heeft voorzien en/of heeft vernietigd. Dit betekent dat het ziekenhuis en het landschapspark op deze locatie ontwikkeld mogen worden.

7. De opzet van de uitspraak is als volgt, met tussen haakjes het nummer van de overweging(en):

- Ingetrokken beroepsgronden (8)

- Het beroep van [appellant sub 3] (9-13)

- Algemene procedurele gronden (14-20.1)

- Gronden tegen het bestemmingsplan

o Toetsingskader (21)

o Artikel 3.1.6, tweede lid Besluit ruimtelijke ordening (22-22.13)

o Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (23-24.1)

o Strijd met Structuurvisie Roosendaal 2025 (25-25.2)

o Locatiekeuze en alternatieven (26-26.7)

o Ruimtelijke inpassing (27-28.1)

o Verkeer (29-35.1)

o Parkeren (36-39.3)

o Geurhinder (40-46)

o Gezondheidsrisico’s (47-48.5)

o Luchtkwaliteit (49-50.2)

o Geluidhinder (51-52.2)

o Woon- en leefklimaat (53-53.2)

o Rechtszekerheid en planregels (54-59.2)

o Water (60-60.2)

o Beschermde soorten (61-61.2)

o Financiële en economische uitvoerbaarheid (62-62.1)

o Herhalen en inlassen zienswijze (63-63.1)

- Gronden tegen het besluit tot vaststelling hogere grenswaarden

o Relativiteit [appellant sub 3] (64-64.1)

o De woning van [appellant sub 4] (65-65.1)

Ten slotte volgen de conclusie en de proceskosten (66-72).

Ingetrokken beroepsgronden

8. [appellant sub 2] en [appellant sub 7] hebben al hun beroepsgronden, met uitzondering van hun gronden over de behoefte aan de ontwikkeling (ladder voor duurzame verstedelijking) ingetrokken.

Op de zitting heeft Porco haar beroepsgronden met betrekking tot geurhinder ingetrokken.

Op de zitting heeft RoosAgro de grond over stikstofdepositie en Natura 2000-gebieden ingetrokken.

Het beroep van [appellant sub 3]

9. Zoals hiervoor onder 4 is overwogen woont [appellant sub 3] op een afstand van ongeveer 1,5 km tot het plangebied.

10. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb staat dat onder belanghebbende wordt verstaan: "degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken". Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" van de activiteit dient als correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft een betrokkene geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van een betrokkene zijn, wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

10.1. De Afdeling is van oordeel dat [appellant sub 3], mede gelet op de hiervoor genoemde afstand tussen het plangebied en zijn perceel, geen gevolgen van enige betekenis ondervindt van het ziekenhuis. Dat betekent dat hij geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. [appellant sub 3] heeft nog betoogd dat alle personen die binnen het verzorgingsgebied van Bravis wonen, dan wel alle personen die wonen in het gebied, waarop de door de raad opgestelde "Gebiedsvisie De Bulkenaar" (hierna: de Gebiedsvisie) ziet, als belanghebbenden moeten worden aangemerkt, maar de Afdeling volgt dit betoog niet. Zoals hiervoor wordt overwogen, dient, om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, de betrokkene een persoonlijk belang te hebben bij het besluit. Daarvan is hier onvoldoende gebleken.

11. Het vorenstaande neemt niet weg dat [appellant sub 3] beroep kan instellen tegen het plan, nu hij een zienswijze naar voren heeft gebracht over het ontwerpplan. In haar uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, heeft de Afdeling er echter al op gewezen dat te voorzien is dat de beroepsgronden van degene die als niet-belanghebbende toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vanwege het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in voorkomende gevallen niet tot vernietiging van het bestreden besluit zullen kunnen leiden.

11.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

11.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.

11.3. [appellant sub 3] heeft beroepsgronden aangevoerd over de gevolgen van het plan voor de verkeersituatie in de omgeving van zijn perceel en de gevolgen van het ziekenhuis voor de kwaliteit van de directe woonomgeving. Ook betoogt hij dat de raad ten onrechte tal van gezondheidsrisico’s met betrekking tot onder meer geluidshinder en geurhinder ter plaatse van het plangebied niet heeft onderkend en geanalyseerd. De gemeente heeft volgens [appellant sub 3] een zorgplicht om gezondheidsrisico’s te beperken. Daarnaast betoogt hij dat de gekozen locatie niet geschikt is vanwege de ligging aan de snelweg en in de directe nabijheid van het spoor, met het oog op een verhoogde kans op ongevallen en dat andere locaties, buiten bestaand stedelijk gebied, geschikter zijn. [appellant sub 3] betoogt tot slot dat ter plaatse van het plangebied veel overlast zal zijn van fijnstof.

11.4. [appellant sub 3] doet met zijn betoog over gezondheidsrisico’s ter plaatse van het plangebied, een toename van de kans op ongevallen en een toename van fijnstof een beroep op normen die niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Dit betekent dat hij zich, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet op die normen kan beroepen. Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgronden, behoeven deze geen inhoudelijke bespreking. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, in het bijzonder onder 10.12, voor een verdere motivering van dit oordeel.

11.5. Over het betoog van [appellant sub 3] over de gevolgen van het plan voor de verkeersituatie in de omgeving van zijn perceel en de gevolgen van het ziekenhuis voor de kwaliteit van zijn directe woonomgeving wordt als volgt overwogen. Met dit betoog doet hij een beroep op de norm van artikel 3.1 van de Wro, dat wil zeggen de norm dat een bestemmingsplan moet strekken tot een goede ruimtelijke ordening. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, beschermt de norm van artikel 3.1 van de Wro in voorliggende context het belang van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving. Het perceel van [appellant sub 3] is dermate ver verwijderd van het plangebied dat zijn directe woon- en leefomgeving niet samenvalt met de omgeving van het plangebied. Over de verkeerssituatie in de omgeving van zijn perceel overweegt de Afdeling dat het aantal verkeersbewegingen ten gevolge van dit plan niet toe zal nemen in de directe nabijheid van zijn woning. De norm van artikel 3.1 van de Wro strekt daarom niet tot de bescherming van het belang van [appellant sub 3] bij het voorkomen van een aantasting van de kwaliteit van zijn directe woon- en leefomgeving.

11.6. De conclusie is dat de betogen van [appellant sub 3], zoals hiervoor vermeld onder 11.3, vanwege het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb niet kunnen leiden tot vernietiging van het plan. Daarom zal de Afdeling deze betogen niet inhoudelijk bespreken.

11.7. De Afdeling overweegt dat andere appellanten vergelijkbare beroepsgronden hebben aangevoerd over de gevolgen van de ontwikkeling voor onder meer de verkeerssituatie. Deze appellanten wonen wel in de nabijheid van het plangebied. Enkele appellanten, [appellant sub 5A], [appellanten sub 9] en [appellant sub 1], wonen op een grotere afstand van het plangebied, namelijk op een afstand van 1 km, maar zij ondervinden wel feitelijke gevolgen van het plan, in de vorm van meer verkeersbewegingen in de directe nabijheid van hun woning. De beroepsgronden van deze appellanten zullen elders in deze uitspraak daarom wel inhoudelijk worden besproken.

12. [appellant sub 3] betoogt ook dat er onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen van het bestemmingsplan voor de steenuil en de gewone dwergvleermuis.

12.1. De raad mag het plan niet vaststellen als en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

Belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op de bepalingen over soortenbescherming in de Wnb, omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, kunnen zich ook niet op die normen beroepen bij hun betoog dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is. Dat is geoordeeld in de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:75.

De individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb bedoelt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3666.

De afstand van de woning van [appellant sub 3] tot het gebied waar de gevolgen voor de steenuil en de gewone dwergvleermuis zich (kunnen) voordoen is te groot om een verwevenheid als hiervoor bedoeld aan te nemen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat [appellant sub 3] zich niet kan beroepen op bepalingen over soortenbescherming in de Wnb.

Daarom heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het wettelijke soortenbeschermingsregime op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

Het betoog slaagt niet.

13. Tot slot geldt dat [appellant sub 3] ook een aantal beroepsgronden van procedurele aard heeft aangevoerd. Bij de toepassing van het relativiteitsvereiste komt aan de procedurele normen over het recht op inspraak een zelfstandige betekenis toe. Zie daarvoor ook de uitspraak van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:606, onder 7.8. Dit betekent dat indien een niet-belanghebbende, zoals [appellant sub 3], een zienswijze heeft ingediend het relativiteitsvereiste niet aan vernietiging in de weg staat bij een door hem ingeroepen procedurele norm over het recht op inspraak. Deze beroepsgronden worden hierna wél inhoudelijk besproken.

ALGEMENE PROCEDURELE GRONDEN

14. Zoals ook is overwogen onder 13, heeft [appellant sub 3] een aantal beroepsgronden van procedurele aard aangevoerd. De Afdeling overweegt hierover als volgt.

15. [appellant sub 3] en de stichting betogen dat het plan niet in samenwerking of via participatie met de inwoners van Roosendaal tot stand is gekomen. Op de vragen die [appellant sub 3] heeft gesteld, heeft hij pas een antwoord gekregen in de Nota van Zienswijzen. De stichting wijst op een motie die in de raadsvergadering op 6 juni 2019 is aangenomen, waarin het college de opdracht is gegeven om omwonenden en belanghebbenden bij de planvorming te betrekken. Vanaf het begin bleek echter dat de gepresenteerde plannen al vaststonden, zowel in hoofdlijn als in detail. Bij de informatiebijeenkomsten is alleen medegedeeld wat er zou komen en hoe, aldus de stichting.

15.1. De Afdeling stelt vast dat het plan is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. In overeenstemming met deze procedure zijn omwonenden en betrokkenen zoals [appellant sub 3] en de stichting in de gelegenheid gesteld om een zienswijze over het ontwerpplan naar voren te brengen. In paragraaf 6.2.3 van de plantoelichting is vermeld dat participatie heeft plaatsgevonden in overeenstemming met de inspraakverordening van de gemeente Roosendaal. Hierin staat ook beschreven dat het voorontwerp van het plan vanaf 1 februari 2021 gedurende zes weken ter inzage heeft gelegen, waarbij iedereen mocht reageren. De reacties op het voorontwerp zijn beantwoord in de Nota inspraak en vooroverleg, die als bijlage 20 bij de plantoelichting is gevoegd. Ook heeft een digitale informatieavond plaatsgevonden op 23 februari 2021, waarbij de gelegenheid is geboden om kennis te nemen van het voorontwerp van het plan en vragen te stellen, zo staat in de plantoelichting. Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende inspraakmogelijkheden heeft geboden, of dat deze werden geboden op een moment dat niet meer alle opties open stonden.

Het betoog slaagt niet.

16. [appellant sub 3] betoogt dat zijn zienswijze in de Nota van Antwoord behoorlijk is ingekort, waardoor de essentie niet goed overkomt.

16.1. [appellant sub 3] betoogt dat de wijze waarop de raad de naar voren gebrachte zienswijzen heeft behandeld in strijd is met artikel 3:46 van de Awb.

Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Voor een voldoende motivering is het niet nodig dat op elk argument afzonderlijk wordt ingegaan. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.

Het betoog slaagt in zoverre niet.

17. [appellant sub 3] betoogt dat in de Nota van Antwoord van 20 april 2020 ten onrechte wordt verwezen naar de Gebiedsvisie, omdat die op dat moment nog niet was vastgesteld, dat gebeurde namelijk pas op 28 mei 2020.

17.1. [appellant sub 3] verwijst hier naar reacties op inspraakreacties van anderen dan van hemzelf. Voor zover [appellant sub 3] hiermee betoogt dat de raad onzorgvuldig is omgegaan met de inspraakreacties, gaat het dus niet over het recht op inspraak van [appellant sub 3] zelf, zoals bedoeld in 13 (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:606, r.o. 7.7). De norm waar [appellant sub 3] hier een beroep op doet, strekt dus niet tot bescherming van zijn belang. Voor zover [appellant sub 3] hierover een standpunt heeft ingenomen, zal de Afdeling daar niet op ingaan.

18. [appellant sub 3] betoogt dat de raad zich niet heeft gehouden aan de gestelde termijn tussen het moment van terinzagelegging en de vaststelling van het plan.

18.1. De Afdeling overweegt dat het ontwerpplan ter inzage is gelegd op 5 juli 2021. Het plan is vastgesteld op 10 februari 2022. [appellant sub 3] voert terecht aan dat de in artikel 3.8, eerste lid, onder d, van de Wro gestelde termijn is overschreden, maar dit betekent niet dat de raad niet meer bevoegd is het plan vast te stellen omdat het een termijn van orde betreft.

Het betoog slaagt niet.

19. [appellant sub 3] betoogt dat bij de vaststelling van de Gebiedsvisie op 28 mei 2020 door de raad relevante stukken ontbraken. Alleen de documenten over de Gebiedsvisie en de Tracéstudie van Goudappel Coffeng zijn aangeboden aan de raad. Reacties van bewoners en adviezen van bijvoorbeeld de GGD, de provincie, de veiligheidsregio, de Nota van Antwoord NRD, het advies van de commissie m.e.r. en het rapport van Goudappel Coffeng over de alternatieven, dat is ingebracht door bewoners, maakten geen onderdeel uit van het vaststellingsproces van de Gebiedsvisie van de raad. Het is daarom de vraag in hoeverre de raad deelgenoot is gemaakt van de inspraakreacties en dus een evenwichtige belangenafweging heeft kunnen maken, aldus [appellant sub 3].

19.1. Naar het oordeel van de Afdeling moet de Gebiedsvisie gezien worden als een beleidsdocument dat door de raad mede ten grondslag is gelegd aan het plan. De raad heeft die Gebiedsvisie vastgesteld op 28 mei 2020. Eventuele tekortkomingen in de procedure die heeft geleid tot de Gebiedsvisie staan er niet aan in de weg dat de raad de Gebiedsvisie kon en mocht gebruiken in het kader van de vaststelling van dit plan.

Het betoog slaagt niet.

20. [appellant sub 3] betoogt dat het plan niet volgens de Interimwet stad-en-milieubenadering tot stand is gekomen, omdat er niet is voldaan aan de voorwaarden die deze wet stelt aan de te doorlopen procedure.

20.1. De raad heeft geen toepassing gegeven aan de Interimwet stad-en-milieubenadering bij de besluiten die voorliggen in deze procedure. In zoverre kunnen deze besluiten daar dus ook niet mee in strijd zijn.

Het betoog slaagt niet.

GRONDEN TEGEN HET BESTEMMINGSPLAN (PROCEDURE 202203063)

Toetsingskader

21. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Artikel 3.1.6, tweede lid Besluit ruimtelijke ordening

22. [appellant sub 2], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en anderen, [appellant sub 7], [appellant sub 10], [appellant sub 11], de stichting en RoosAgro betogen dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is vastgesteld. Zij voeren onder meer aan dat onvoldoende is toegelicht waarom er, ondanks synergievoordelen, behoefte is aan een ziekenhuis met een bruto vloeroppervlakte (bvo) van 110.000 m², waarbij ook nog geldt dat na toepassing van de in artikel 14.1, onder b, van de planregels neergelegde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid het bvo kan worden vergroot tot 121.000 m². Evenmin is voldoende onderbouwd waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. Onvoldoende is onderzocht of de huidige locatie in Roosendaal, die is gelegen binnen bestaand stedelijk gebied, na verbouw en renovatie, geschikt is.

22.1. Artikel 5.1 van de planregels luidt:

De voor 'Maatschappelijk' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. medische zorgverlening;

b. aan zorg gerelateerde voorzieningen en aan zorg gerelateerde detailhandel en restauratieve voorzieningen alsmede persoonlijke dienstverlening, detailhandel in artikelen ten behoeve van bezoek en verpozing van de patiënten:

c. bijbehorende voorzieningen en voorzieningen ten behoeve van algemeen nut […].

Een en ander met dien verstande dat de onder a en b genoemde voorzieningen zijn toegestaan tot een omvang van maximaal 110.000 m² bvo, waarbij de totale omvang van de aan zorg gerelateerde voorzieningen en aan zorg gerelateerde detailhandel en restauratieve voorzieningen alsmede persoonlijke dienstverlening, detailhandel in artikelen ten behoeve van bezoek en verpozing van de patiënten niet meer mag bedragen dan 15.000 m², met dien verstande dat daarvan maximaal 1.500 m² bvo voor detailhandel en restauratieve voorzieningen is toegelaten, waarbij het netto-bedrijfsvloeroppervlak van de detailhandelsvestigingen niet meer mag bedragen dan 200 m² per vestiging.

Ingevolge artikel 5.2.2, onder a, van de planregels zijn gebouwen uitsluitend ter plaatse van het als zodanig aangegeven bouwvlak toegestaan en ingevolge artikel 5.2.2, onder b, van de planregels, mag het bebouwingspercentage niet meer bedragen dan 70% van het bouwvlak.

Ingevolge artikel 14.1, onder b, van de planregels kunnen burgemeester en wethouders van de in de artikelen 4 tot en met 8 genoemde maten en percentages afwijken met een omgevingsvergunning, mits de afwijking niet meer bedraagt dan 10%.

22.2. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."

22.3. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bedoeld uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar zorgt ervoor dat de wens om een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken met het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het bevoegd gezag, dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over die ontwikkeling, moet beoordelen of het bereikte resultaat optimaal is.

22.4. De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan met de toekenning van de bestemming "Maatschappelijk" voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, buiten bestaand stedelijk gebied.

22.5. De raad stelt zich op het standpunt dat de behoefte om een nieuw ziekenhuis te realiseren voortvloeit uit de wens om de twee hoofdlocaties van Bravis in Roosendaal en Bergen op Zoom samen te voegen tot één locatie, uit het oogpunt van efficiëntie. Kort gezegd is renovatie en herbouw op de bestaande locaties volgens de raad te duur en niet efficiënt, waarbij ook geldt dat de bestaande locaties naar huidige maatstaven te klein zijn om te voorzien in één ziekenhuis met een volledig zorgaanbod. In 4.2 van de plantoelichting is ingegaan op de behoefte. Daarin is vermeld dat door het Bravis ziekenhuiszorg wordt verleend vanuit onder meer twee hoofdlocaties in Bergen op Zoom en Roosendaal en drie poliklinieklocaties in Etten-Leur, Oudenbosch en Steenbergen. In de jaren na de fusie is veel ziekenhuiszorg samengebracht op één van beide hoofdlocaties, om daarmee de zorg in de regio te behouden en de kwaliteit te verbeteren. De twee hoofdlocaties vormen samen één ziekenhuis met een volledig zorgaanbod. Verder is in de plantoelichting vermeld dat de wens bestaat om de complexe en dure ziekenhuisvoorzieningen te concentreren op één hoofdlocatie, die waarborgt dat de (klinische) ziekenhuiszorg in de regio voor de toekomst behouden blijft. Tot slot is vermeld dat Bravis zich ten doel heeft gesteld om in het nieuwe ziekenhuis een procesoptimalisatie door te voeren door middel van samenwerking in de keten, herinrichting van behandelprocessen, verbeteren van de capaciteitsbenutting en flexibele huisvesting.

22.6. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat met een bvo van 110.000 m², zoals die blijkt uit artikel 5.1 van de planregels, wordt voorzien in een behoefte. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het de samenvoeging van twee ziekenhuislocaties betreft die, volgens de raad, complementair zijn aan elkaar en die aldus tezamen één ziekenhuis met het volledige zorgaanbod vormen. Het plan voorziet bij recht in een kleine reductie van het totale bvo ten opzichte van het bvo van de huidige twee ziekenhuishoofdlocaties samen. De raad heeft namelijk toegelicht dat op dit moment in totaal 113.779 m² in gebruik is, terwijl het plan volgens artikel 5.1 van de planregels bij recht voorziet in een bvo van 110.000 m².

De Afdeling overweegt verder dat de raad, ondanks mogelijke synergievoordelen, voldoende heeft toegelicht waarom er een behoefte bestaat aan een ziekenhuis met een bvo van 110.000 m² in plaats van aan een ziekenhuis met een kleiner bvo. De raad heeft aannemelijk gemaakt dat, met oog op de veranderende zorgbehoefte en gezien het algemene (regionale) belang dat het Bravis ziekenhuis dient en de noodzaak te voorzien in een toekomstbestendig ruimtebeslag, onder meer vanwege ervaringen opgedaan tijdens de COVID-pandemie, behoefte bestaat aan een ziekenhuis met een bvo van maximaal 110.000 m² en dat daarom niet kan worden volstaan met een ziekenhuis met een kleiner bvo.

22.7. Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan, wat betreft het bij recht in artikel 5.1 van de planregels mogelijk gemaakte ziekenhuis met een bvo van 110.000 m², in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro geen beschrijving van de behoefte aan de voorziene ontwikkeling bevat.

22.8. De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of in de plantoelichting voldoende is gemotiveerd waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.

22.9. In 4.2 van de plantoelichting is ingegaan op de geschiktheid en beschikbaarheid van alternatieve locaties binnen bestaand stedelijk gebied. Daarin is vermeld dat zeven zoekcriteria zijn opgesteld waaraan de nieuwe hoofdlocatie moet voldoen. De locatie diende onder meer een oppervlakte te hebben van minimaal 12 ha, goed bereikbaar te zijn vanaf de autosnelweg en centraal te zijn gelegen in het verzorgingsgebied. Aan de hand van de zeven zoekcriteria heeft de raad beoordeeld of binnen bestaand stedelijk gebied een locatie beschikbaar is die voldoet aan die criteria. De raad heeft geconcludeerd dat dit niet zo is. In hetgeen onder meer door [appellant sub 10] en [appellant sub 11] is aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de zeven criteria, waaronder het criterium dat de locatie tenminste een oppervlakte moet hebben van 12 ha, willekeurig zijn gekozen. Over het vereiste van tenminste 12 ha, wordt overwogen dat de raad heeft toegelicht dat een oppervlakte van 12 ha nodig is, om naast het gebouw van maximaal 7 ha, te kunnen voorzien in het parkeren en om te kunnen zorgen voor een goede landschappelijke inpassing in het landschapspark en aansluiting op de bebouwde omgeving waarbij zoveel mogelijk overlast wordt voorkomen. Gelet op deze toelichting is de Afdeling van oordeel dat de raad 12 ha nodig heeft mogen achten. Daarvoor wordt mede in aanmerking genomen dat het bestemmingsvlak "Maatschappelijk" in het plan een oppervlakte heeft van ongeveer 12 ha, terwijl de twee huidige locaties een oppervlakte hebben van tezamen ongeveer 16 ha, zodat ten opzichte van het huidige oppervlakte een aanzienlijke reductie wordt bewerkstelligd.

22.10. In de plantoelichting is ook ingegaan op de geschiktheid van de bestaande locaties. Het ziekenhuis op de bestaande locatie in Bergen op Zoom heeft een oppervlakte van ongeveer 6 ha en het ziekenhuis op de bestaande locatie in Roosendaal heeft een oppervlakte van ongeveer 10 ha. Deze locaties bevinden zich allebei binnen bestaand stedelijk gebied. In de plantoelichting is toegelicht waarom herontwikkeling op één van de huidige hoofdlocaties niet mogelijk is, namelijk onder meer vanwege de beperkte oppervlakte van de locaties en belemmeringen ten aanzien van de bereikbaarheid. De Afdeling ziet in hetgeen hierover door onder meer de stichting en [appellant sub 5] en anderen is aangevoerd geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad mede vanwege het belang bij een goed bereikbaar ziekenhuis vanaf een autosnelweg de voorkeur mogen geven aan de locatie van het plangebied boven de bestaande locatie in Roosendaal. De gekozen locatie is namelijk optimaal bereikbaar via de autosnelweg, terwijl de bestaande locatie in Roosendaal alleen via een stedelijke route bereikbaar is. Gelet hierop wordt ook niet toegekomen aan hetgeen door onder meer de stichting en [appellant sub 5] en anderen is aangevoerd over de zorgvuldigheid van het onderzoek naar de bereikbaarheid van de huidige locatie in Roosendaal.

22.11. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat in de plantoelichting voldoende is gemotiveerd waarom, wat betreft het bij recht in artikel 5.1 van de planregels mogelijk gemaakte ziekenhuis met een bvo van 110.000 m², niet binnen het bestaand stedelijk gebied in een behoefte kan worden voorzien.

22.12. Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat het bestemmingsplan, in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, wat betreft het bij recht in artikel 5.1 van de planregels mogelijk gemaakte ziekenhuis met een bvo van 110.000 m² geen beschrijving van de behoefte aan de voorziene ontwikkeling bevat. Evenmin ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het bestemmingsplan in zoverre voorziet in een behoefte.

Het betoog slaagt in zoverre niet.

22.13. Over de afwijkingsbevoegdheid van artikel 14.1, onder b, van de planregels, op grond waarvan, na het verlenen van een omgevingsvergunning, het bvo mag worden vergroot naar 121.000 m², overweegt de Afdeling als volgt.

In de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, r.o. 5.3, heeft de Afdeling overwogen dat, met uitzondering van de gevallen waarin ten aanzien van de wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsregels toepassing wordt gegeven aan de in het nieuwe artikel 3.1.6, derde lid, van het Bro bedoelde zogenoemde "doorschuifmogelijkheid", de raad reeds bij het opnemen van deze bevoegdheid of regels die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken, inzicht zal moeten geven in beantwoording van de vraag of met een behoefte aan de mogelijk te maken ontwikkeling rekening moet worden gehouden en of deze ontwikkeling in het licht van de overige in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro geformuleerde vereisten binnen het plangebied zal kunnen worden gerealiseerd.

In het plan is geen toepassing gegeven aan de "doorschuifmogelijkheid" als bedoeld in artikel 3.1.6, derde lid, van het Bro. De raad moest daarom inzicht geven in de beantwoording van de vraag of met een behoefte aan de mogelijk te maken ontwikkeling rekening moet worden gehouden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad geen inzicht gegeven in de behoefte aan een ziekenhuis met een bvo van 121.000 m². De plantoelichting bevat daarover geen beschrijving van die behoefte. De raad heeft op de zitting nog toegelicht dat met deze afwijkingsbevoegdheid is tegemoetgekomen aan de wens van Bravis om te kunnen voorzien in toekomstbestendigheid en flexibiliteit, maar naar het oordeel van de Afdeling is dit weliswaar een voldoende onderbouwing voor de behoefte aan een ziekenhuis met een bvo van 110.000 m², ondanks mogelijke synergievoordelen (vergelijk het hiervoor overwogene in 22.6), maar een onvoldoende toelichting van de behoefte aan een ziekenhuis met een extra bvo van 11.000 m². Gelet hierop is artikel 14.1, onder b, van de planregels in zoverre in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, vastgesteld. Het besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het herstelbesluit, tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Bulkenaar" komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Het betoog slaagt in zoverre.

Interim omgevingsverordening Noord-Brabant

23. [appellant sub 4], [appellant sub 5] en anderen, [appellant sub 11] en de stichting betogen dat het bestemmingsplan in strijd met de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: de IOV) is vastgesteld.

Zij voeren aan dat de behoefte niet is onderbouwd, zodat niet wordt voldaan aan artikel 3.6, eerste lid, onder b, van de IOV, op grond waarvan bij een stedelijke ontwikkeling toepassing moet zijn gegeven aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Daarnaast is volgens hen onvoldoende onderbouwd waarom onvoldoende ruimte beschikbaar zou zijn binnen bestaand stedelijk gebied, zodat ook niet wordt voldaan aan artikel 3.43, onder a, van de IOV.

[appellant sub 4] voert verder aan dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom is voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.42 en van artikel 3.43, b tot en met d, van de IOV. Ook is volgens [appellant sub 4] het plan vastgesteld in strijd met artikel 3.5, tweede lid, aanhef en onder b, van de IOV, omdat niet is onderbouwd op welke wijze toepassing is gegeven aan de lagenbenadering als bedoeld in artikel 3.7 van de IOV. Het plan is ook vastgesteld in strijd met artikel 3.5, tweede lid, aanhef en onder c, van de IOV, omdat niet is onderbouwd op welke wijze rekening is gehouden met een meerwaardecreatie als bedoeld in artikel 3.8 van de IOV. Onduidelijk is bovendien of het bestemmingsplan bepaalt dat het ziekenhuis gepaard gaat met een fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het gebied of omgeving als bedoeld in artikel 3.9 van de IOV. Weliswaar wordt een landschapspark aangelegd, maar onduidelijk is of daarmee daadwerkelijk sprake is van fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit, aangezien aan het landelijk gebied detonerende bebouwing wordt toegevoegd, waardoor per saldo extra verstening plaatsvindt. Volgens artikel 3.9, tweede lid, onder a, van de IOV moet de uitvoering van de kwaliteitsverbetering zijn geborgd in het plan. Dat is niet gedaan, aldus [appellant sub 4].

23.1. De relevante bepalingen van de IOV ten tijde van het oorspronkelijke besluit luiden:

"Artikel 3.5

Lid 1

Een bestemmingsplan geeft bij de evenwichtige toedeling van functies zoals opgenomen in hoofdstuk 3 Instructieregels aan gemeenten invulling aan een goede omgevingskwaliteit met een veilige, gezonde leefomgeving.

Lid 2

Voor een goede omgevingskwaliteit en een veilige, gezonde leefomgeving wordt rekening gehouden met:

a. zorgvuldig ruimtegebruik;

b. de waarden in een gebied met toepassing van de lagenbenadering;

c. meerwaardecreatie.

[…].

Artikel 3.6

Lid 1

Zorgvuldig ruimtegebruik houdt in dat:

a. de toedeling van functies in beginsel plaatsvindt binnen bestaand ruimtebeslag voor bebouwing, behalve in de gevallen dat:

1. nieuwvestiging mogelijk is op grond van de bepalingen in dit hoofdstuk;

2. er feitelijk of vanuit kwalitatieve overwegingen onvoldoende ruimte is en uitbreiding, al dan niet gelijktijdig met de vestiging van een functie, op grond van de bepalingen in dit hoofdstuk is toegestaan;

b. bij stedelijke ontwikkeling toepassing is gegeven aan artikel 3.1.6, tweede lid, Besluit ruimtelijke ordening (ladder voor duurzame verstedelijking);

c. gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen worden geconcentreerd binnen een bouwperceel.

d. de mogelijkheden voor intensivering van bestaand ruimtebeslag, zoals door meervoudig ruimtegebruik of door verticale bouw, zijn afgewogen en betrokken bij een ontwikkeling.

Lid 2

Onder bestaand ruimtebeslag voor bebouwing wordt verstaan het werkingsgebied Stedelijk Gebied of een bestaand bouwperceel.

Artikel 3.7

Lid 1

De toepassing van de lagenbenadering omvat het effect van de ontwikkeling op de lagen in onderlinge wisselwerking met elkaar en het actief benutten van de factor tijd.

Lid 2

De lagenbenadering omvat de effecten op:

a. de ondergrond, zoals de bodem, het grondwater en archeologische waarden;

b. de netwerklaag, zoals infrastructuur, natuurnetwerk, energienetwerk, waterwegen waaronder een goede, multimodale afwikkeling van het personen- en goederenvervoer.

c. de bovenste laag zoals cultuurhistorische en landschappelijke waarden, de omvang van de functie en de bebouwing, de effecten op bestaande en toekomstige functies, de effecten op volksgezondheid, veiligheid en milieu.

[…]

Artikel 3.8

Lid 1

Meerwaardecreatie omvat een evenwichtige benadering van de economische, ecologische en sociale aspecten die in een gebied en bij een ontwikkeling zijn betrokken, waaronder:

a. de mogelijkheid om opgaven en ontwikkelingen te combineren waardoor er meerwaarde ontstaat;

b. de bijdrage van een ontwikkeling aan andere opgaven en belangen dan die rechtstreeks met de ontwikkeling gemoeid zijn.

Lid 2

De fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit, bedoeld in artikel 3.9 Kwaliteitsverbetering landschap kan deel uitmaken van de meerwaardecreatie.

Artikel 3.9

Lid 1

Een bestemmingsplan dat een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt in Landelijk Gebied bepaalt dat die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het gebied of de omgeving.

Lid 2

Het bestemmingsplan motiveert dat de verbetering past binnen de gewenste ontwikkeling van het gebied én op welke wijze de uitvoering is geborgd door dat:

a. dit financieel, juridisch en feitelijk is geborgd in het plan; of

b. de afspraken uit het regionaal overleg, bedoeld in afdeling 5.4 Regionaal samenwerken, worden nagekomen.

Lid 3

Een verbetering van de landschappelijke kwaliteit kan mede de volgende aspecten omvatten:

a. de op grond van deze verordening verplichte landschappelijke inpassing;

b. het toevoegen, versterken of herstellen van landschapselementen die een bijdrage leveren aan de versterking van de landschapsstructuur of de relatie stad-land;

[…]

Artikel 3.43 van de IOV

In afwijking van artikel 3.42 Duurzame stedelijke ontwikkeling, eerste lid, kan een bestemmingsplan, ter plaatse van Verstedelijking afweegbaar voorzien in de nieuwvestiging van een duurzame stedelijke ontwikkeling als:

a. binnen Stedelijk Gebied feitelijk of vanuit kwalitatieve overwegingen onvoldoende ruimte beschikbaar is;

b. transformatie van cultuurhistorisch waardevol of geschikt leegstaand vastgoed niet tot de mogelijkheden behoort;

c. de ontwikkeling past binnen de regionale afspraken, bedoeld in afdeling 5.4 Regionaal samenwerken;

d. de stedenbouwkundige- en landschappelijke inrichting rekening houdt met de omgevingskwaliteit en structuren in het gebied en de naaste omgeving waaronder een duurzame afronding van het Stedelijk Gebied."

23.2. De Afdeling stelt vast dat het ziekenhuis is voorzien in een gebied, dat op grond van de IOV is aangeduid als "voor verstedelijking afweegbaar".

23.3. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor is overwogen onder 22.12 overweegt de Afdeling dat zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het bestemmingsplan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, wat betreft het bij recht mogelijk maken van een ziekenhuis met een bvo van 110.000 m². Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor is overwogen onder 22.13, overweegt de Afdeling dat het bestemmingsplan wat betreft de in artikel 14.1, onder b, opgenomen afwijkingsbevoegdheid, op grond waarvan na het verlenen van een omgevingsvergunning, het bvo mag worden vergroot naar 121.000 m², in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Gelet hierop is artikel 14.1, onder b, van de planregels ook in zoverre in strijd met artikel 3.6, eerste lid, onder b, van de IOV vastgesteld en komt het besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het herstelbesluit, daarom ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Het betoog slaagt in zoverre.

23.4. Onder verwijzing naar het hiervoor overwogene onder 22.10 en 22.11 overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat binnen stedelijk gebied feitelijk of vanuit kwalitatieve overwegingen onvoldoende ruimte beschikbaar is. De raad heeft voorts aannemelijk gemaakt dat transformatie van cultuurhistorisch waardevol of geschikt leegstaand vastgoed niet tot de mogelijkheden behoort. Gelet hierop is van strijd met artikel 3.43, onder a en b, van de IOV niet gebleken.

23.5. De Afdeling overweegt verder dat in paragraaf 3.2.3 van de plantoelichting nader is ingegaan op de IOV. Daarnaast is in paragraaf 3.3.1 van de plantoelichting vermeld dat de ontwikkeling is besproken in het Regionaal ruimtelijk overleg West-Brabant en in paragraaf 3.2.3 van de plantoelichting dat de ontwikkeling in overeenstemming is met de regionale afspraken. Gelet hierop is van strijd met artikel 3.43, onder c, van de IOV, niet gebleken.

23.6. Over artikel 3.43, onder d, van de IOV overweegt de Afdeling als volgt. De ontwikkeling van het nieuwe ziekenhuis vindt plaats aansluitend aan het bestaand stedelijk gebied van Roosendaal en maakt onderdeel uit van de stedelijke ontwikkeling van Roosendaal. Het plan voorziet, naast een ziekenhuis en een verbindingsweg, in de aanleg van een landschapspark. Aan gronden, met een oppervlakte van ongeveer 30 ha, is daartoe de bestemming "Groen - Landschapspark" toegekend. Ingevolge artikel 4, onder f, van de planregels, zijn deze gronden bestemd voor de aanleg en het beheer van paden, water, oevers en groenvoorzieningen ten behoeve van de ontwikkeling van het landschapspark "De Bulkenaar", conform het landschappelijk inrichtingsplan, dat is opgenomen in bijlage 5 bij de plantoelichting. In dat plan is het raamwerk uiteengezet voor de definitieve inrichting van het park en zijn principes opgenomen waaraan het definitieve inrichtingsplan moet voldoen. Op blz. 10 van het inrichtingsplan zijn de belangrijkste landschappelijke onderdelen van het landschapspark vermeld, waaronder "het herstellen van de oude beekarm", "het maken van een beekdal in de noordwestelijke hoek van het gebied", "het versterken van de kleinschalige landschapskamers" en "het afstemmen van park en ziekenhuis". In paragraaf 3.4.1 van de plantoelichting is vermeld dat het plan invulling geeft aan de door de raad beoogde ontwikkeling van het gebied, zoals neergelegd in de Gebiedsvisie. Gelet hierop houdt, naar het oordeel van de Afdeling, de stedenbouwkundige- en landschappelijke inrichting rekening met de omgevingskwaliteit en structuren in het gebied en de naaste omgeving, waaronder een duurzame afronding van het stedelijk gebied en wordt aldus voldaan aan artikel 3.43, onder d, van de IOV.

23.7. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het voorliggende plan in strijd met artikel 3.43 van de IOV heeft vastgesteld. Aan het betoog over artikel 3.42 van de IOV wordt niet toegekomen.

23.8. Over de lagenbenadering en de meerwaardecreatie als bedoeld in artikel 3.7 en 3.8 van de IOV overweegt de Afdeling dat in paragraaf 3.2.3. van de plantoelichting de beoogde ontwikkeling is getoetst aan de algemene en specifieke regels uit de IOV die op deze ontwikkeling van toepassing zijn. Hoewel de raad in de toelichting op het plan niet uitdrukkelijk is ingegaan op de lagenbenadering en de meerwaardecreatie, heeft hij in de plantoelichting wel verwezen naar het MER, waarin de in artikel 3.7, tweede lid, van de IOV genoemde effecten van het plan zijn beschreven. Verder wordt in de plantoelichting verwezen naar de Gebiedsvisie. Daarin is in het hoofdstuk "Duurzame verstedelijking" vermeld dat de lagenbenadering leidend is geweest voor het maken van keuzes over het ruimtegebruik. In dit hoofdstuk is aandacht besteed aan een veilige en gezonde leefomgeving, energietransitie, klimaatadaptatie en een concurrerende, duurzame economie. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad toepassing heeft gegeven aan de lagenbenadering als bedoeld in artikel 3.7 van de IOV en aan de meerwaardecreatie als bedoeld in artikel 3.8 van de IOV. De Afdeling ziet in het aangevoerde daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het hier voorliggende plan in strijd met de regels in artikel 3.5, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de IOV zou zijn vastgesteld.

23.9. Over artikel 3.9 van de IOV (kwaliteitsverbetering landschap) overweegt de Afdeling als volgt. In paragraaf 3.2.4 van de plantoelichting is vermeld, dat, om te voldoen aan de provinciale regels over kwaliteitsverbetering, het landschapspark wordt ontwikkeld. De Afdeling stelt verder vast, onder verwijzing naar het hiervoor overwogene in 23.6, dat het plan erin voorziet dat een landschapspark met een oppervlakte van 30 ha kan worden aangelegd en dat uit het inrichtingsplan ook blijkt dat nieuwe landschappelijke elementen worden toegevoegd. In zoverre wordt voldaan aan artikel 3.9, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3.9, derde lid, onder a en b, van de IOV.

23.10. Naar het oordeel van de Afdeling is echter onvoldoende in het plan geborgd dat het landschapspark wordt aangelegd. Vergelijk het hierna overwogene in 27.2, waarin de Afdeling naar aanleiding van een beroepsgrond van de stichting tot het oordeel komt dat de aanleg van het landschapspark niet publiekrechtelijk verzekerd is en de raad hierover een voorwaardelijke verplichting had moeten opnemen in de planregels. Gelet hierop wordt in zoverre niet voldaan aan artikel 3.9, tweede lid, onder a, van de IOV. Het besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het herstelbesluit, komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Het betoog van [appellant sub 4] over strijd met artikel 3.9 van de IOV slaagt daarom in zoverre.

24. [appellant sub 15] en [appellant sub 12] betogen dat een deel van hun gronden in het bestemmingsplan ten onrechte de bestemming "Groen - Landschapspark" hebben gekregen, aangezien deze gronden op grond van de IOV zijn aangewezen als "voor verstedelijking afweegbaar". De bestemming "Groen - Landschapspark" verdraagt zich hier volgens hen niet mee. De raad heeft volgens [appellant sub 15] en [appellant sub 12] onvoldoende gemotiveerd waarom de gronden zijn bestemd als landschapspark. Zij mochten ervan uitgaan dat deze gronden een stedelijke bestemming zouden krijgen.

24.1. Anders dan [appellant sub 15] en [appellant sub 12] kennelijk veronderstellen, betekent de enkele aanduiding als "voor verstedelijking afweegbaar" op grond van de IOV nog niet dat in een bestemmingsplan aan die gronden een stedelijke bestemming moet worden toegekend. De aanduiding "voor verstedelijking afweegbaar" houdt in dat als er een nieuw ruimtebeslag nodig is, met toepassing van onder meer de basisprincipes voor een evenwichtige toedeling van functies (de artikelen 3.5 tot en met 3.9 van de IOV), gekeken wordt naar een concrete invulling. De raad mocht zich op het standpunt stellen dat na afweging wel de bouw van het ziekenhuis mogelijk is, maar dat een intensievere verstedelijking vanuit de zorgplicht voor omgevingskwaliteit niet passend is. De raad mocht dan ook aan de betreffende gronden van [appellant sub 15] en [appellant sub 12] de bestemming "Groen - Landschapspark" toekennen.

Het betoog slaagt niet.

Strijd met Structuurvisie Roosendaal 2025

25. [appellant sub 4] en [appellant sub 11] betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met de Structuurvisie Roosendaal 2025, waarin onder meer is vermeld dat het buitengebied moet worden ontzien van verstedelijking en in het buitengebied ruimte zal worden geboden voor agrarische dynamiek.

25.1. In paragraaf 3.4.1 van de plantoelichting is vermeld dat de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling niet in overeenstemming is met de uitgangspunten uit de Structuurvisie, die dateert van maart 2013. Verder is vermeld dat de raad dit heeft onderkend, maar daar geen gevolgen aan heeft verbonden omdat de raad in mei 2020 de Gebiedsvisie heeft vastgesteld en vervolgens is gestart met het opstellen van een voorontwerp omgevingsvisie "Omgevingsvisie Roosendaal, Verbonden Stad", ter vervanging van de Structuurvisie. In de Omgevingsvisie en de Gebiedsvisie zijn de kaders voor de nieuwe ontwikkeling bepaald. Daarmee is de nieuwe ontwikkeling in overeenstemming, aldus de plantoelichting.

25.2. De Afdeling begrijpt het standpunt van de raad aldus dat de raad heeft onderkend dat het beleid dat gold ten tijde van het besluit tot vaststelling van het plan, namelijk de Structuurvisie, sterk was verouderd. Maar omdat de raad specifiek ten behoeve van de ontwikkeling van het ziekenhuis nieuw beleid heeft opgesteld, dat is neergelegd in de Gebiedsvisie en omdat de ontwikkeling in overeenstemming is met een voorontwerp omgevingsvisie, heeft de raad aanleiding gezien om in afwijking van de Structuurvisie het bestemmingsplan vast te stellen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dit mogen doen. De Afdeling neemt hiervoor in aanmerking dat tussen [appellant sub 11] en [appellant sub 4] en de raad niet in geschil is dat het bestemmingsplan in overeenstemming is met zowel (het voorontwerp van) de Omgevingsvisie als de Gebiedsvisie.

Het betoog slaagt niet.

Locatiekeuze en alternatieven

26. [appellant sub 11] betoogt dat de locatiekeuze onvoldoende is onderbouwd en dat het proces om te komen tot een locatiekeuze onzorgvuldig is geweest. Zij voert aan dat niet is onderbouwd op welke wijze de zoekcriteria tot stand zijn gekomen. Dit geldt met name voor het criterium dat de locatie een oppervlakte moet hebben van tenminste 12 ha.

[appellant sub 11] betoogt daarnaast dat de raad bij de locatiekeuze de verstrekkende, negatieve gevolgen voor de landschappelijke en cultuurhistorische waarden, zoals die blijken uit het MER, onvoldoende heeft betrokken. Volgens [appellant sub 11] zijn in het MER namelijk de gevolgen voor onder meer het landschap als zeer negatief beoordeeld. Daarnaast heeft de raad het belang dat ziet op het voorkomen van een (verdere) aantasting van de openheid en het grootschalige agrarische karakter van het huidige landschap, onvoldoende meegewogen.

[appellant sub 10] betoogt dat de gekozen locatie niet voldoet aan het uitgangspunt in de Gebiedsvisie om afstand te houden van de snelweg en het spoor, aangezien het plangebied vrijwel aan de A58 en dichtbij een spoorverbinding ligt.

[appellant sub 5] en anderen betogen dat zij alternatieven hebben aangedragen, waaronder de locatie "Vinkenbroek", die is gelegen aan de westzijde van de A58 en ten noorden van het plangebied. Volgens hen is de locatie Vinkenbroek beter geschikt en voldoet de locatie aan de zoekcriteria.

26.1. De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.

26.2. De raad heeft om te komen tot een geschikte locatie meerdere verkenningen uitgevoerd, waarbij meerdere potentiële locaties zijn beschouwd. In 2019 is opnieuw een locatieonderzoek uitgevoerd, waarin zeven potentiële locaties in beeld zijn gebracht. Deze zijn beoordeeld aan de hand van de zeven zoekcriteria, hiervoor vermeld in 22.9. In het MER is uiteengezet waarom van alle onderzochte locaties er uiteindelijk drie nader zijn beschouwd. Deze drie locaties betroffen Rozenoord in Bergen op Zoom, Zoomland, aan de rand van Bergen op Zoom en de gekozen locatie De Bulkenaar. In het MER is beschreven waarom de locatie Rozenoord niet verder is beoordeeld, namelijk omdat deze niet is gelegen in het hart van de regio. Daarna zijn de twee overgebleven locaties Zoomland en De Bulkenaar in paragraaf 3.4 van het MER nader beoordeeld. Bij deze beoordeling zijn onder meer de aspecten "Landschappelijke inpassing" en "Ecologie" betrokken. In paragraaf 3.6 van het MER is geconcludeerd dat een ziekenhuis op de locatie De Bulkenaar beter is in te passen, onder meer omdat de locatie veel groter is dan de locatie Zoomland. Mede daarom is gekozen voor de locatie De Bulkenaar.

26.3. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het proces om te komen tot een locatiekeuze onvoldoende zorgvuldig is verlopen. In het MER is uitgebreid beschreven op welke wijze de locatiekeuze voor het ziekenhuis tot stand is gekomen. Uit die beschrijving blijkt dat er meerdere verkenningen zijn uitgevoerd en dat aan de hand van zeven zoekcriteria de potentiële locaties zijn onderzocht. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling evenmin grond voor het oordeel dat de gehanteerde zeven zoekcriteria willekeurig zouden zijn gekozen. De raad heeft voldoende onderbouwd waarom is gekozen voor deze zeven zoekcriteria, waaronder het criterium dat de locatie tenminste een oppervlakte moet hebben van 12 ha. Vergelijk ook het hiervoor overwogene in 22.9 over de 12 ha.

26.4. De Afdeling overweegt verder dat de locatie De Bulkenaar in het MER (vergelijk paragraaf 6.1) zonder mitigerende en gebiedsversterkende maatregelen sterk negatief ten opzichte van de referentiesituatie scoort op onder meer het aspect landschappelijke karakteristiek. In het MER (blz. 64) is hierover toegelicht dat het grootschalige open karakter van het agrarische landschap verandert naar een landschap met een meer besloten karakter, hetgeen een grote aantasting van de openheid en het karakter van het huidige landschap betekent. Gelet hierop is de invloed van het nieuwe ziekenhuis op het landschap door de raad onderkend en betrokken bij de afweging. Ondanks de grote invloed op het open landschap heeft de raad, naar het oordeel van de Afdeling, na afweging van de betrokken belangen, voor de betreffende locatie mogen kiezen. Daarbij is van belang dat in het MER is toegelicht dat na aanleg van het landschapspark, waarbij landschapselementen worden teruggebracht, de locatie De Bulkenaar voor de aspecten "invloed op de gebruikswaarde" en de "invloed op belevingswaarde" als (zeer) positief scoort. De raad heeft bovendien terecht gewezen op de ligging van het gebied, aansluitend aan de bebouwde kom van Roosendaal, op gronden die op grond van de IOV zijn aangemerkt als "voor verstedelijking afweegbaar" en in de nabijheid van de A58 en het spoor.

26.5. De gekozen locatie voldoet aan het in de Gebiedsvisie opgenomen uitgangspunt dat het ziekenhuis op een voldoende afstand van het spoor en van de A58 ligt. Het bouwvlak waarbinnen het ziekenhuis mag worden gebouwd, is namelijk gelegen op een afstand van 80 m vanaf de A58 en op een afstand van 200 m vanaf het spoor. Dit heeft [appellant sub 10] ter zitting ook erkend.

26.6. Over het door [appellant sub 5] en anderen naar voren gebrachte alternatief Vinkenbroek stelt de Afdeling vast dat de raad dit alternatief heeft beoordeeld. De raad heeft zich in de nota van zienswijzen op het standpunt gesteld dat dit alternatief niet geschikt is, onder meer omdat dat gebied wordt doorkruist door een veelheid aan leidingen en er een voorbereidingsbesluit van toepassing is in het kader van de realisatie van een 380 kV-tracé. [appellant sub 5] en anderen hebben dit niet bestreden. De raad heeft, gelet hierop, het door [appellant sub 5] en anderen voorgestelde alternatief afgewogen bij de vaststelling van het plan en toereikend gemotiveerd waarom niet voor dat alternatief is gekozen.

26.7. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de locatiekeuze onvoldoende is onderbouwd.

Het betoog slaagt niet.

Ruimtelijke inpassing

Borging aanleg landschapspark

27. De stichting betoogt dat in de planregels ten onrechte niet is geborgd dat het landschapspark wordt aangelegd. Nu is het mogelijk dat het ziekenhuis wordt gebouwd en in gebruik wordt genomen zonder dat het landschapspark is gerealiseerd, terwijl de bestemming "Groen - Landschapspark" het omvangrijkste bestanddeel is van het bestemmingsplan.

27.1. De raad stelt zich primair op het standpunt dat het niet nodig is om een voorwaardelijke verplichting op te nemen in de planregels. De gemeente is zelf de ontwikkelaar van het landschapspark en zal dan ook beschikken over de benodigde gronden. De gemeente heeft nog niet alle gronden in het plangebied in eigendom, maar de gronden die de gemeente nog niet in eigendom heeft, zijn bij Koninklijk besluit van 12 april 2023 ter onteigening aangewezen. De gemeente zal tot inrichting van het landschapspark overgaan in overeenstemming met het voor het gebied opgestelde landschappelijk inrichtingsplan, dat is bijgevoegd in bijlage 5 bij de plantoelichting.

Mocht de Afdeling concluderen dat in dit geval toch een voorwaardelijke verplichting in de planregels opgenomen had moeten worden, dan verzoekt de raad de Afdeling om de volgende bepaling zelf voorziend toe te voegen aan artikel 5.4.1 van de planregels:

"e. Het gebruiken van de gronden ten behoeve van het bepaalde in artikel 5.1, onder a en b, is uitsluitend toegestaan, indien tegelijkertijd met het bouwrijp maken van het ziekenhuisterrein begonnen wordt met de aanleg van het landschapspark als bedoeld in artikel 4.1, onder f, deze aanleg van het landschapspark uiterlijk één jaar na ingebruikname van het ziekenhuis is voltooid en dit landschapspark vervolgens in stand gehouden wordt."

27.2. Als de raad realisering van een bepaalde voorziening uit ruimtelijk oogpunt noodzakelijk acht, kan het onder omstandigheden nodig zijn een daartoe strekkende voorwaardelijke verplichting in het plan op te nemen.

De Afdeling stelt voorop dat uit de plantoelichting volgt en de raad zich ook op de zitting op het standpunt heeft gesteld dat de aanleg van het landschapspark noodzakelijk is voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het ziekenhuis. De Afdeling overweegt vervolgens dat de gemeente de gronden in het plangebied niet volledig in eigendom heeft. Dat er een onteigeningsbesluit is voor de gronden die de gemeente nog niet in eigendom heeft, biedt op zichzelf onvoldoende zekerheid dat de gemeente ook daadwerkelijk de eigendom van alle gronden zal verkrijgen. Ook is de ontwikkeling van het landschapspark niet op een andere publiekrechtelijke manier verzekerd. De raad heeft op de zitting toegelicht dat er een anterieure overeenkomst is gesloten met het ziekenhuis, waarin is afgesproken dat de gemeente de grond bouwrijp oplevert. De raad heeft hierover ook toegelicht dat er zo veel mogelijk een gesloten grondbalans in acht wordt genomen. Dit betekent dat een eventueel overschot aan grond na het afgraven van de beek en het beekdal, wat een onderdeel is van het landschapspark, kan worden gebruikt voor bijvoorbeeld het egaliseren van de ziekenhuiskavel of de weg. Hoewel de raad hiermee heeft toegelicht dat er samenhang bestaat tussen de ontwikkeling van het ziekenhuis en het landschapspark, betekent dit nog niet dat de aanleg van het landschapspark hiermee publiekrechtelijk verzekerd is. Onder deze omstandigheden had de raad een voorwaardelijke verplichting moeten opnemen in de planregels. Gelet hierop is het plan in zoverre in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld. Het besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het herstelbesluit, komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Het betoog slaagt.

Ruimtelijke inpassing bij Porco

28. Porco betoogt dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar en geen eisen zijn gesteld aan de landschappelijke inpassing van het ziekenhuis. Er is veel aandacht besteed aan de aankleding richting en de overgang naar de stedelijke bebouwing (met de positionering van de gronden met de bestemming "Groen - Landschapspark" en de inrichting daarvan), maar de aansluiting richting de agrarische omgeving aan de noord- en westzijde is de raad vergeten.

28.1. Hoewel Porco op de zitting daartoe in de gelegenheid is gesteld, kon zij niet onderbouwen of en in hoeverre haar belang op dit punt wordt geraakt en wat zij beoogt, bijvoorbeeld door te onderbouwen hoe een landschappelijke inpassing aan die kant van het plangebied er uit zou moeten komen te zien, zodat deze grond alleen al om die reden niet slaagt.

Verkeer

29. [appellant sub 1], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellanten sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11] en de stichting betogen dat de raad ten onrechte heeft geconcludeerd dat het plan zal leiden tot een aanvaardbare verkeerssituatie. Hun betogen gaan over verschillende onderwerpen, waaronder de inschatting van de totale verkeersgeneratie, de borging van de fysieke afsluiting van de Bulkenaarsestraat en de Huijbergseweg, de verkeersintensiteit op de Rietgoorsestraat, de ontsluitingsweg voor de wijk Tolberg en over de verbindingsweg naar de A58. De betogen worden hieronder per onderwerp besproken.

29.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de verkeersgevolgen van het plan aanvaardbaar zijn en dat het plan op dit punt in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De raad baseert zich op een onderzoek dat is uitgevoerd door Arcadis, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport "Verkeerstoets De Bulkenaar" van 28 augustus 2021 (hierna: de verkeerstoets).

Verkeersgeneratie bestemming "Maatschappelijk"

30. [appellant sub 1], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en anderen en [appellanten sub 9] voeren aan dat de verkeersgeneratie als gevolg van het plan te laag is ingeschat, dan wel dat niet duidelijk is of de verkeersgeneratie juist is berekend.

30.1. Uit paragraaf 4.6 van de plantoelichting, die is gebaseerd op de verkeerstoets van Arcadis, volgt dat het nieuwe Bravis ziekenhuis op De Bulkenaar ongeveer 9.800 motorvoertuigen (hierna: mvt)/etmaal genereert. Arcadis heeft zich in de verkeerstoets gebaseerd op de verkeersintensiteiten die volgen uit de Tracéstudie Tolberg van 9 maart 2020 van Goudappel Coffeng. In die tracéstudie is de verkeersgeneratie van het nieuwe Bravis ziekenhuis berekend op basis van de huidige verkeersaantallen bij de ziekenhuizen in Roosendaal en Bergen op Zoom. Het uitgangspunt van de verkeersgeneratie is gebaseerd op de tellingen op de drukste dag van de week.

30.2. De STAB heeft in het deskundigenbericht geconcludeerd dat het uitgangspunt van 9.800 mvt/etmaal geen reële invulling van de maximale planologische mogelijkheden is. Het is volgens de STAB onduidelijk in hoeverre de verkeerstellingen bij de huidige ziekenhuizen representatief zijn voor de nieuwe locatie van de samengevoegde ziekenhuizen. De STAB komt met een berekening op basis van de kencijfers van het CROW, bij een maximale invulling van de planologische mogelijkheden, uit op een totale verkeersgeneratie van 12.571 mvt/etmaal. De STAB gaat voor het ziekenhuis uit van een bruto vloeroppervlakte (hierna: bvo) van 96.500 m2 en voor de "aan zorg gerelateerde voorzieningen", als bedoeld in artikel 5.1, onder b, van de planregels, van 300 behandelkamers voor een maximale bvo van 13.500 m2. Voor het ziekenhuis rekent de STAB met het kengetal 7,4 per 100 m2 bvo en voor de "aan zorg gerelateerde voorzieningen" met het kengetal voor een gezondheidscentrum van 18,1 per behandelkamer. Deze voorzieningen lijken namelijk het meeste op de definitie van een gezondheidscentrum die het CROW hanteert, aldus de STAB. De aan zorg gerelateerde voorzieningen zijn in het oorspronkelijke artikel 1.4 van de planregels omschreven als: "medische voorzieningen die niet primair door een ziekenhuis worden verleend, maar wel passen in de keten van medische zorgverlening, zoals bijvoorbeeld een huisartsenpost, gezondheidscentrum, revalidatiecentrum, e.d.". Uit deze definitie volgt volgens de STAB dat dit zelfstandige voorzieningen zijn en daarnaast wordt een gezondheidscentrum expliciet genoemd.

30.3. De raad stelt zich op het standpunt dat het uitgangspunt van 9.800 mvt/etmaal een reële invulling van de maximale planologische mogelijkheden is. De raad komt met de berekening op basis van de kencijfers van het CROW uit op een totale verkeersgeneratie van 8.140 mvt/etmaal, wat lager is dan het gehanteerde uitgangspunt van 9.800 mvt/etmaal. De raad gebruikt het kengetal 7,4 per 100 m2 bvo voor de gehele zorgfunctie met een omvang van maximaal 110.000 m2 bvo, dus voor zowel de medische zorgverlening (artikel 5.1, onder a, van de planregels) als voor de aan zorg gerelateerde voorzieningen (artikel 5.1, onder b, van de planregels). Volgens de raad moeten de aan zorg gerelateerde voorzieningen namelijk niet apart berekend worden. Met de in artikel 1.4 van de planregels bedoelde "aan zorg gerelateerde voorzieningen" wordt gedoeld op de zorgpartners die nu ook al op het terrein van beide vestigingen van het Bravis ziekenhuis gevestigd zijn, zoals het radiotherapeutisch instituut en het geriatrisch revalidatiecentrum. Bravis heeft hierover toegelicht dat het gaat om zogenoemde tweedelijns zorgpartners die nauw samenwerken met medisch specialisten van het ziekenhuis. Het is volgens de raad dus uitdrukkelijk niet de bedoeling om een zelfstandig gezondheidscentrum te realiseren en het is dus ook niet reëel om uit te gaan van 300 behandelkamers.

De raad heeft daarom in het herstelbesluit de definitie van "aan zorg gerelateerde voorzieningen" in artikel 1.4 van de planregels gewijzigd, zodat een gezondheidscentrum is uitgesloten.

30.4. De Afdeling is van oordeel dat de verkeersgeneratie van de bestemming "Maatschappelijk" niet te laag is ingeschat. Door aanpassing van de definitie van "aan zorg gerelateerde voorzieningen" mocht de raad in de berekening op basis van de kencijfers van het CROW voor de gehele zorgfunctie het kengetal 7,4 gebruiken. Door een gezondheidscentrum expliciet uit te sluiten en de voorbeelden te vervangen door voorzieningen die in de huidige ziekenhuizen ook als tweedelijns medische voorzieningen aanwezig zijn, sluit de nieuwe definitie voldoende aan bij de bedoeling van de raad. Omdat uit de berekening op basis van de kencijfers van het CROW volgt dat het nieuwe ziekenhuis minimaal 8.140 mvt/etmaal zal genereren, heeft de raad aannemelijk gemaakt dat de verkeersgeneratie van 9.800 mvt/etmaal in ieder geval geen onderschatting van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden is.

De betogen slagen niet.

Afsluiting Bulkenaarsestraat en Huijbergseweg

31. [appellant sub 11], [appellant sub 10] en [appellant sub 4] voeren aan dat in het plan ten onrechte niet is geborgd dat de Bulkenaarsestraat, dan wel de Huijbergseweg voor doorgaand verkeer worden afgesloten, terwijl dit een uitgangspunt is in de verkeerstoets.

31.1. In de plantoelichting heeft de raad toegelicht dat het verkeer van en naar het ziekenhuis straks allemaal gebruik gaat maken van de nieuwe verbindingsweg vanaf de aansluiting 25 Wouwse Plantage op de A58. Verkeer vanuit de wijk Tolberg gaat gebruik maken van bestaande routes door het buitengebied om naar het ziekenhuis te rijden, zoals Arcadis ook heeft toegelicht in de verkeerstoets. Uit die verkeerstoets volgt dat de Huijbergseweg en de Bulkenaarsestraat daarom in het verkeersmodel zijn afgesloten voor verkeer, zodat forse toenames op deze landbouwwegen voorkomen worden.

31.2. De STAB heeft in het deskundigenbericht toegelicht dat automobilisten vanuit de wijk Tolberg door een fysieke afsluiting van de Bulkenaarsestraat en de Huijbergseweg gedwongen worden om via de Rietgoorsestraat, Plantagebaan en de nieuwe verbindingsweg te rijden. Zonder dit uitgangspunt van de fysieke afsluiting zullen de verkeersintensiteiten op de Thorbeckelaan, de Bulkenaarsestraat en de Huijbergseweg veel hoger zijn dan in de verkeerstoets staan vermeld. Ook krijgt de Thorbeckelaan dan de ontsluitingsfunctie voor het ziekenhuis, die in het voorliggende plan nu impliciet aan de Rietgoorsestraat is gegeven.

31.3. De Afdeling is van oordeel dat het uitgangspunt dat de Huijbergseweg en de Bulkenaarsestraat zijn afgesloten voor doorgaand verkeer voldoende is geborgd. De raad heeft toegelicht dat, mede naar aanleiding van het deskundigenbericht van de STAB, voor het afsluiten van de Huijbergseweg twee verkeersbesluiten zijn genomen die beide in rechte vaststaan. Door middel van inmiddels aangelegde landbouwsluizen kan het doorgaande verkeer niet meer over de Huijbergseweg rijden. Daarnaast heeft de raad voor de afsluiting van de Bulkenaarsestraat in het herstelbesluit, dat is vastgesteld nadat de verkeersbesluiten voor de Huijbergseweg in rechte vaststonden, een voorwaardelijke verplichting opgenomen. De raad heeft aan artikel 5.4.1 van de planregels toegevoegd: "d. Gebouwen mogen niet eerder in gebruik genomen worden dan nadat een fysieke afscheiding is aangebracht die vervolgens in stand gehouden moet worden, waardoor er vanaf de Bulkenaarsestraat, gelegen direct ten noorden van het plangebied, geen gemotoriseerd verkeer, anders dan hulpdiensten, toegang heeft tot het bestemmingsvlak 'Maatschappelijk' of het direct ten westen daarvan gelegen bestemmingsvlak 'Verkeer' en vice versa."

De betogen slagen niet.

Verkeersintensiteit Rietgoorsestraat

32. [appellant sub 5] en anderen, [appellanten sub 9] en [appellant sub 1] voeren aan dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat het plan leidt tot een verkeerskundig acceptabele situatie op de Rietgoorsestraat. Ter onderbouwing hiervan wijzen zij op het ingebrachte onderzoek van De Baan Verkeersadvies, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 9 juni 2022. De Baan heeft in dat rapport geconcludeerd dat de Rietgoorsestraat in de huidige vorm geen verkeersveilige weg zal zijn als de intensiteiten stijgen naar 7.000 mvt/etmaal.

32.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de verkeerskundige situatie als gevolg van het plan op de Rietgoorsestraat aanvaardbaar is. De verkeersintensiteit op de Rietgoorsestraat stijgt van 4.800 mvt/etmaal in de referentiesituatie naar 7.000 mvt/etmaal. Daarmee wordt volgens de raad op de Rietgoorsestraat de maximum capaciteit bereikt, maar niet overschreden. De gemeente zal de kwaliteit en doorstroming van het verkeer en de verkeersveiligheid monitoren en zo nodig maatregelen nemen. Maar dit is pas aan de orde als de ontsluitingsweg Tolberg nog niet gerealiseerd is op het moment dat het ziekenhuis opengaat. Na het in gebruik nemen van de ontsluitingsweg Tolberg neemt de verkeersintensiteit op de Rietgoorsestraat namelijk weer af tot ongeveer 3.100 mvt/etmaal en wordt daarmee zelfs minder druk bereden dan in de referentiesituatie. Voor de realisatie van de ontsluitingsweg Tolberg is in het bestemmingsplan reeds een reserveringszone opgenomen, aldus de raad.

32.2. De STAB concludeert in het deskundigenbericht dat de Rietgoorsestraat door de voorziene groei van de verkeersintensiteit naar 7.000 mvt/etm een verbindingsfunctie krijgt voor het verkeer tussen de wijk Tolberg en het ziekenhuis, terwijl die weg daar in principe niet op is ingericht. De Rietgoorsestraat is namelijk een erftoegangsweg buiten de bebouwde kom. Daarvoor geldt, gelet op de CROW-richtlijnen, als vuistregel een maximale verkeersintensiteit van ongeveer 6.000 mvt/etmaal. Gelet op diezelfde CROW-richtlijnen, de rijbaanbreedte van de weg en dat op de aanwezige suggestiestroken voor fietsers ook geparkeerd mag worden, is de huidige inrichting van de Rietgoorsestraat volgens de STAB in de regel geschikt voor een verkeersintensiteit van maximaal 3.000 mvt/etm, zodat de veiligheid voor fietsers niet al te zeer in het gedrang komt.

De STAB concludeert verder dat het bestemmingsplan "Buitengebied Roosendaal - Nispen", dat van toepassing is op de Rietgoorsestraat, voorziet in de mogelijkheid om de inrichting van de weg aan te passen door een losliggend fietspad aan te leggen (artikel 22.1 van de planregels). Gelet op de breedte van het bestemmingsvlak van de verkeersbestemming, die varieert tussen de 10 en 15 m, is het volgens de STAB mogelijk om het minimale profiel van een erftoegangsweg buiten de bebouwde kom met één separaat fietspad voor twee rijrichtingen aan te leggen. Uit de richtlijnen van CROW volgt namelijk dat het minimale profiel voor een dergelijke weg 9,2 m is.

32.3. De Afdeling is van oordeel dat de raad afdoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat het plan leidt tot een verkeerskundig acceptabele situatie op de Rietgoorsestraat.

De Afdeling stelt vast dat de Rietgoorsestraat buiten het plangebied ligt. Volgens de raad is dit de enige weg waarop mogelijk als gevolg van dit plan een verkeerskundig onwenselijke situatie kan ontstaan. Deze situatie kan zich alleen voordoen als de ontsluitingsweg Tolberg nog niet is gerealiseerd op het moment dat het ziekenhuis opengaat. In dat geval is de Rietgoorsestraat immers de enige directe route vanuit Tolberg naar het ziekenhuis. Hoewel de ontsluitingsweg Tolberg niet in dit plan is voorzien, is daarvoor in het plan wel een reservering opgenomen. Verder is op 21 november 2024 het bestemmingsplan "Verbindingsweg Tolberg" vastgesteld. Tussen partijen is niet in geschil dat de verkeerssituatie op de Rietgoorsestraat na realisatie van de ontsluitingsweg Tolberg geen verkeerskundige problemen oplevert, ook niet als het ziekenhuis volledig operationeel is. Dit volgt ook uit het deskundigenbericht van de STAB. Zonder de ontsluitingsweg Tolberg, maar met een volledig operationeel ziekenhuis, neemt de verkeersintensiteit op de Rietgoorsestraat naar verwachting toe van 4.800 tot 7.000 mvt/etmaal. Hierover geeft de raad aan dat Goudappel Coffeng, in reactie op het concept STAB-advies, heeft toegelicht dat weliswaar als vuistregel een verkeersintensiteit van 6.000 mvt/etmaal als grenswaarde wordt gehanteerd, maar dat het in dit geval, gelet op de inrichting en de omgevingskenmerken, de verwachting is dat er voor de Rietgoorsestraat bij 7.000 mvt/etmaal geen verkeerscapaciteitsproblemen zullen ontstaan. Ook Arcadis heeft aangegeven dat er bij een verkeersintensiteit van 7.000 mvt/etmaal nog steeds sprake is van een goede doorstroming van het verkeer op de Rietgoorsestraat. Dat blijkt uit de antwoorden van de raad op vragen van de STAB. Verder wijst de raad erop dat de toename van de verkeersintensiteit tot 7.000 mvt/etmaal is gebaseerd op de worst case situatie waarbij het ziekenhuis 9.800 mvt/etmaal genereert. Uitgaande van de kencijfers van het CROW is volgens de raad een meer reële verwachting dat het ziekenhuis 8.140 mvt/etmaal genereert. Het is volgens de raad dus reëel om te verwachten dat de verkeersintensiteit op de Rietgoorsestraat lager zal zijn dan waarvan in de verkeerstoets is uitgegaan. Dit laat evenwel onverlet dat, ook door de STAB, specifiek aandacht wordt gevraagd voor de fietsveiligheid. De Afdeling oordeelt daarover specifiek als volgt.

De Afdeling is van oordeel dat de fietsveiligheid op de Rietgoorsestraat, zonder de ontsluitingsweg Tolberg, maar met een volledig operationeel ziekenhuis in het gedrang komt als de Rietgoorsestraat op dat moment niet anders is ingericht. Toch leidt dit oordeel, waarbij de Afdeling verwijst naar het advies van de STAB, niet tot een gegrond beroep. Daarvoor is van belang dat de STAB ook heeft aangegeven dat het bestemmingsplan "Buitengebied Roosendaal - Nispen", waarbinnen de Rietgoorsestaat is gelegen, voldoende ruimte biedt om de inrichting van de weg aan te passen door een losliggend fietspad aan te leggen. Dit gevoegd bij het feit dat de raad ter zitting uitdrukkelijk heeft toegezegd dat, indien de bouw van het ziekenhuis zijn voltooiing nadert en in gebruik genomen kan gaan worden, zonder dat op dat moment de ontsluitingsweg Tolberg is aangelegd, de Rietgoorsestraat wordt afgesloten voor fietsverkeer, totdat een separaat fietspad is aangelegd, dan wel tot de ontsluitingsweg Tolberg in gebruik is genomen. In dat verband heeft de raad nog uitdrukkelijk aangegeven dat het, gelet op de duur van de vereiste uitvoeringsinspanningen, zeer aannemelijk is dat de ontsluitingsweg Tolberg eerder gereed is dan het ziekenhuis operationeel is. De toezegging dat maatregelen zullen worden getroffen, op de wijze zoals hiervoor is weergegeven in het geval deze verwachting niet uitkomt, biedt zo de zekerheid, juist ook omdat de gemeente het in de hand heeft de eventueel noodzakelijke maatregelen te treffen. De Afdeling overweegt dat daarmee voldoende is zeker gesteld dat er geen samenloop zal zijn van toenemend gemotoriseerd wegverkeer vanwege het ziekenhuis en met fietsers op de rijbaan van de Rietgoorsestraat en acht ook om die reden een voorwaardelijke verplichting niet noodzakelijk.

De betogen slagen niet.

Ontsluitingsweg Tolberg

33. [appellant sub 11], [appellanten sub 9], de stichting en [appellant sub 4] betogen dat de ontsluitingsweg Tolberg ten onrechte geen onderdeel uitmaakt van het plan, terwijl deze ontsluiting mede van belang is voor de oplossing voor de toenemende verkeersbewegingen van en naar het ziekenhuis.

33.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de reservering voor de ontsluitingsweg Tolberg in het plan niet bedoeld en niet nodig is als ontsluiting van het ziekenhuis, maar om de ontsluiting van de wijk Tolberg te verbeteren.

33.2. Op een deel van de gronden in het plangebied met de bestemming "Groen - Landschapspark" ligt ook de aanduiding "overige zone - reservering ontsluitingsweg Tolberg". In artikel 13.2.2 van de planregels is bepaald dat er op deze gronden niet mag worden gebouwd.

33.3. De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Gelet op wat [appellant sub 11], [appellanten sub 9], de stichting en [appellant sub 4] hebben aangevoerd is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing een goede ruimtelijke ordening dient. Zij betrekt daarbij dat in de MER in paragraaf 4.2.5 en in de plantoelichting is ingegaan op de ontsluiting van de wijk Tolberg. Hieruit volgt dat deze kwetsbaar is, doordat de wijk niet goed is aangesloten op het rijkswegennet en door de ligging tussen de sporen richting België en Zeeland. Uit de MER volgt dat een extra aansluiting voor de wijk in westelijke richting een groot probleemoplossend vermogen heeft voor de robuustheid van het onderliggend wegennet en de wijk Tolberg. Weliswaar biedt de realisatie van de ontsluitingsweg Tolberg ook een oplossing voor de toenemende verkeersbewegingen op de Rietgoorsestraat, maar zoals hiervoor onder 32.3 is overwogen kunnen die ook met andere maatregelen opgelost worden. Dit betekent dat er niet een zodanige ruimtelijke samenhang bestaat tussen de gronden binnen het plangebied en de gronden die nodig zijn voor de zuidelijke ontsluitingsweg, dat de raad de zuidelijke ontsluitingsweg in het plan had moeten opnemen. In het bestemmingsplan kon daarom worden volstaan met alleen het opnemen van een reserveringszone, zodat de ontwikkeling van de ontsluitingsweg Tolberg niet onmogelijk wordt gemaakt.

De betogen slagen niet.

Verbindingsweg A58

34. De stichting betoogt dat in de planregels ten onrechte niet is geborgd dat de verbindingsweg naar de A58 wordt aangelegd. Het is volgens de stichting niet aanvaardbaar dat het ziekenhuis kan worden gebouwd en in gebruik genomen zonder de voorwaarde dat de verbindingsweg wordt gerealiseerd.

34.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het niet nodig is om een voorwaardelijke verplichting op te nemen in de planregels. De verbindingsweg zal al voor de start van de bouw van het ziekenhuis worden aangelegd en zal in eerste instantie dienst doen als bouwweg, zodat het bouwverkeer niet door de wijk Tolweg naar de bouwplaats hoeft te rijden. Zodra de bouwwerkzaamheden zijn afgerond, zal de verbindingsweg in zijn definitieve vorm dienst gaan doen als volwaardige ontsluiting van het ziekenhuis.

34.2. Als de raad realisering van een bepaalde voorziening uit ruimtelijk oogpunt noodzakelijk acht, kan het onder omstandigheden nodig zijn een daartoe strekkende voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan op te nemen. De raad heeft toegelicht dat de gemeente eigenaar is van de gronden die nodig zijn voor de aanleg van de verbindingsweg tot aan de grens van het nieuwe ziekenhuisterrein. Daarmee heeft de gemeente het in haar macht dat de verbindingsweg tot aan het ziekenhuisterrein wordt aangelegd. De raad heeft ook toegelicht dat de verbindingsweg in eerste instantie ook als bouwweg voor het ziekenhuisterrein wordt gebruikt en om deze reden de verbindingsweg ook moet en zal worden aangelegd. Daarnaast acht de Afdeling hierbij van belang dat het ziekenhuis, mede gelet op het feit dat toegang aan de noordzijde via de Bulkenaarsestraat op grond van het herstelbesluit niet is toegestaan voor gemotoriseerd verkeer, anders dan hulpdiensten, slechts bereikbaar zal zijn en dus pas zal kunnen functioneren nadat de verbindingsweg is aangelegd. Niet is gebleken van belemmeringen die zich hiertegen verzetten. Onder deze omstandigheden kan de raad in beginsel afzien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels. Hier doen zich geen omstandigheden voor die voor de raad reden hadden moeten zijn om die voorwaardelijke verplichtingen wel op te nemen. (Vergelijk de uitspraken van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2782, onder 6.4 en van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1906, onder 8.3.)

Het betoog slaagt niet.

35. [appellant sub 6] betoogt dat de realisatie van de nieuwe verbindingsweg naar de A58 niet aanvaardbaar is. Door die verbindingsweg worden de bestaande toegangswegen naar zijn landbouwgronden aan de zuidoostzijde van de verbindingsweg doorkruist, waardoor hij via de bebouwde kom van Roosendaal moet rijden om zijn landbouwgronden te kunnen bereiken. Landbouwverkeer op de verbindingsweg is namelijk niet toegestaan. Hierdoor heeft hij omrijschade en ontstaan gevaarlijke situaties, vanwege zwaar landbouwverkeer door de bebouwde kom van Roosendaal, waardoor de kans op ongevallen toeneemt. Over de landbouwsluizen op de Huijbergseweg heeft [appellant sub 6] op de zitting naar voren gebracht dat die het probleem niet oplossen, omdat zijn vrachtwagens daar niet overheen kunnen rijden.

35.1. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat de aanleg van de verbindingsweg niet onaanvaardbaar is. De raad mocht, na weging van de verschillende belangen, het algemene belang van de realisatie van de verbindingsweg in dit geval zwaarder laten wegen dan het individuele belang van [appellant sub 6] om niet om te moeten rijden naar zijn gronden. Daarnaast heeft de raad erkend dat de vrachtwagens niet over de landbouwsluizen kunnen rijden, maar heeft hij ook toegelicht dat aan de noordzijde via het Hollewegje een ontsluitingsmogelijkheid is waarvan de vrachtwagens gebruik kunnen maken. Verder is van gevaarlijke situaties op omliggende wegen niet gebleken.

Het betoog slaagt niet.

Parkeren

36. [appellant sub 5] en anderen betogen dat in artikel 5.2.6 van de planregels ten onrechte niet is bepaald dat moet worden voldaan aan de parkeernormen. Daarnaast ontbreekt ten onrechte een voorwaardelijke verplichting voor het realiseren en in stand houden van voldoende parkeergelegenheid.

36.1. De raad heeft in het herstelbesluit de tekst van artikel 5.2.6 van de planregels vervangen door: "a. De gronden mogen slechts worden bebouwd onder de voorwaarde dat op eigen terrein of in de openbare ruimte in de nabijheid van het gebouw voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd en in stand wordt gehouden; b. Bij omgevingsvergunning voor het bouwen wordt conform de Nota parkeernormen, zoals deze van kracht is op het moment dat de aanvraag voor die omgevingsvergunning wordt ingediend, getoetst of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid." [appellant sub 5] en anderen hebben aangegeven dat hiermee tegemoet wordt gekomen aan hun betoog.

Het betoog slaagt niet.

37. RoosAgro betoogt dat het plan niet voorziet in een aanvaardbare parkeersituatie. Zij voert hierover aan dat het plangebied niet beschikt over voldoende ruimte om het aantal vereiste parkeerplaatsen te kunnen realiseren. Daarnaast heeft zij bezwaren tegen het herstelbesluit voor zover dat gaat over parkeren. Zij vreest parkeeroverlast in de nabijheid van haar bedrijf.

37.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.7, ziet de norm van een goede ruimtelijke ordening onder meer op het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed ondernemersklimaat. Indien aannemelijk is dat het plan kan leiden tot een minder goed ondernemersklimaat voor een appellant, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de norm van een goede ruimtelijke ordening kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belangen. Indien bijvoorbeeld aannemelijk is dat de in een bestemmingsplan voorziene ontwikkeling kan leiden tot een relevante toename van de parkeerdruk op bestaande parkeervoorzieningen die zijn gelegen op een acceptabele loopafstand van de bedrijfsvestiging van appellant, kan, onder omstandigheden, worden aangenomen dat het ondernemersklimaat van die appellant kan worden beïnvloed door het door hem bestreden bestemmingsplan. Artikel 8:69a van de Awb vormt dan in zoverre geen beletsel voor vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan.

37.2. RoosAgro is gevestigd aan de Haiinksestraat 6C. De afstand van die locatie tot aan het plangebied bedraagt ongeveer 500 m en de afstand tot het bestemmingsvlak "Maatschappelijk" bedraagt ongeveer 950 m. Gelet op deze afstand is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk dat de voorziene ontwikkeling leidt tot een relevante toename van parkeerdruk bij het bedrijf van RoosAgro. Daarom staat het relativiteitsvereiste in zoverre in de weg aan vernietiging en ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking van het betoog van RoosAgro over parkeren.

38. [appellant sub 10] betoogt ook dat het plan voor het aspect parkeren niet aanvaardbaar is, omdat ten onrechte niet is voorzien in parkeerruimte voor bezoekers van het landschapspark. Hij vreest daarom voor parkeeroverlast bij zijn woning, omdat bezoekers van het landschapspark gebruik zullen maken van de twee parkeerplaatsen naast zijn perceel.

38.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet zal leiden tot onaanvaardbare parkeeroverlast. Bezoekers van het landschapspark komen naar verwachting hoofdzakelijk te voet of met de fiets en daar komt bij dat voor een openbare groenvoorziening geen parkeernormen gelden. Eventuele bezoekers kunnen gebruik maken van het bestaande parkeerterrein aan de Bulkenaarsestraat, dat een directe verbinding zal krijgen met het landschapspark. Verder maken de planregels die gelden voor de bestemming "Groen - Landschapspark" de realisatie van extra parkeervoorzieningen niet onmogelijk.

38.2. De STAB merkt in het deskundigenbericht op dat Arcadis in de verkeerstoets geen parkeervraag heeft bepaald voor het landschapspark en dat de planregels niet expliciet parkeerplaatsen in het landschapspark mogelijk maken. Hoewel in de Nota Parkeernormen en in de CROW-publicaties geen parkeernormen zijn opgenomen voor openbare groenvoorzieningen, betekent dit volgens de STAB niet dat de realisatie van het park niet leidt tot een parkeervraag. Vanwege de recreatieve functie en de omvang van ongeveer 30 ha, is het volgens de STAB niet uitgesloten dat het park ook bezoekers trekt uit andere wijken en dat deze bezoekers met de auto zullen komen.

38.3. De Afdeling kan de raad in zijn standpunt volgen dat het plan niet leidt tot onaanvaardbare parkeeroverlast. De raad heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat er mogelijkheden zijn om een eventuele parkeervraag van het landschapspark, zoals gesignaleerd door de STAB, op te vangen. Bezoekers kunnen gebruikmaken van het bestaande parkeerterrein bij de Tolbergvijver aan de Bulkenaarsestraat. Op de zitting heeft de raad hierover toegelicht dat de Tolbergvijver onderdeel wordt van het landschapspark en dat het parkeerterrein zo nodig verder uitgebreid kan worden. Daarnaast maakt de vrees van [appellant sub 10] dat bezoekers de twee parkeerplaatsen naast zijn perceel zullen gebruiken niet dat de raad de parkeersituatie niet aanvaardbaar had mogen achten. Deze parkeerplaatsen zijn namelijk openbaar en het gebruik daarvan is niet specifiek voorbehouden aan klanten van [appellant sub 10]. Overigens heeft de raad op de zitting aangegeven dat het ook nog mogelijk is om aan de Huijbergseweg, waaraan die twee parkeerplaatsen liggen, extra parkeerplaatsen aan te leggen.

Het betoog slaagt niet.

39. [appellant sub 4] betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plan voorziet in een aanvaardbare parkeersituatie, omdat het aantal benodigde parkeerplaatsen voor het ziekenhuis te laag is ingeschat. Volgens hem is Arcadis in de verkeerstoets namelijk van verkeerde kencijfers uitgegaan. Daarnaast is bij de berekening van de parkeerbehoefte voor de aan zorg gerelateerde voorzieningen niet uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden en de bijbehorende parkeervraag. Verder heeft [appellant sub 4] op de zitting aangevoerd dat in het plangebied ook onvoldoende ruimte is om de benodigde parkeerplaatsen te realiseren.

39.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare parkeersituatie. Uit de verkeertoets van Arcadis volgt dat het ziekenhuis een parkeerbehoefte heeft van 1.888 parkeerplaatsen, terwijl binnen het plangebied voldoende ruimte is om deze parkeerplaatsen te realiseren. Daar komt bij dat ook in het geval meer parkeerplaatsen nodig zijn, binnen het plangebied voldoende ruimte aanwezig is om daarin te voorzien. Overigens zal het gemeentebestuur op basis van een aanvraag om omgevingsvergunning beoordelen hoeveel parkeerplaatsen gerealiseerd moeten worden en of daarin in die aanvraag wordt voorzien.

39.2. Arcadis heeft in de verkeerstoets gebruik gemaakt van de meest recente Nota Parkeernormen Roosendaal. Voor de functie "ziekenhuis" heeft Arcadis de actuele kencijfers van CROW-publicatie 381 gebruikt, omdat die functie niet benoemd is in de Nota. Om de toepasselijke kencijfers te bepalen, wordt als uitgangspunt gehanteerd dat de gemeente Roosendaal een sterk stedelijke gemeente is en dat het ziekenhuis in de rest van de bebouwde kom ligt.

39.3. De Afdeling kan de raad volgen in het standpunt dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare parkeersituatie. De STAB heeft in het deskundigenbericht namelijk geconcludeerd dat Arcadis niet van onjuiste kencijfers is uitgegaan. Volgens de STAB komt het gehanteerde kencijfer van 1,7 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo voor een ziekenhuis overeen met het gemiddelde kencijfer voor een ziekenhuis dat in een sterk stedelijke gemeente in de rest van de bebouwde kom ligt. Daarnaast komt het gehanteerde kencijfer van 6 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo voor detailhandel en restauratieve voorzieningen overeen met de parkeernorm uit de Nota Parkeernormen voor een café of cafetaria. De STAB acht dit, gelet op de aard van die voorzieningen, namelijk ten dienste van een ziekenhuis, een reële keuze. Bij de berekening van de parkeervraag voor aan zorg gerelateerde voorzieningen is Arcadis volgens de STAB kennelijk uitgegaan van het gemiddelde kencijfer van 2,2 parkeerplaatsen per behandelkamer voor een gezondheidscentrum op basis van de CROW-publicatie 381. Ook dit acht de STAB een reëel uitgangspunt. De STAB merkt hierbij overigens nog op dat dit kencijfer hoger is dan de parkeernorm voor medische voorzieningen zoals voor arts, kruisgebouw en therapeut van 1,7 parkeerplaatsen per behandelkamer op grond van de Nota Parkeernormen. In het betoog van [appellant sub 4] ziet de Afdeling geen aanleiding om, in afwijking van het deskundigenbericht van de STAB, te oordelen dat de raad is uitgegaan van een onjuiste behoefte.

Verder heeft de STAB geconcludeerd dat het plangebied voldoende ruimte biedt voor de realisatie van de benodigde parkeerplaatsen, ook als de parkeervraag hoger zou zijn dan volgt uit de verkeerstoets. Er wordt namelijk niet alleen binnen de bestemming "Verkeer" met functieaanduiding "Parkeerterrein" parkeren mogelijk gemaakt binnen het plan, maar ook de bestemming "Maatschappelijk" maakt parkeervoorzieningen mogelijk. In het betoog van [appellant sub 4] ziet de Afdeling geen aanleiding om, in afwijking van het deskundigenbericht van de STAB, te oordelen dat het plan onvoldoende ruimte zou bieden voor de realisatie van de benodigde parkeerplaatsen.

Het betoog slaagt niet.

Geurhinder

De beroepen van [appellant sub 11], [appellant sub 15] en [appellant sub 12]

40. [appellant sub 11], [appellant sub 15] en [appellant sub 12] betogen dat het woon- en leefklimaat in het plangebied onaanvaardbaar is vanwege de geurbelasting van de rondom het plangebied liggende veehouderijen. Volgens hen zijn de belangen van de veehouders en de toekomstige patiënten onvoldoende in de besluitvorming betrokken.

[appellant sub 11] betoogt ook dat het plan in strijd met artikel 3 van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) een ziekenhuis mogelijk maakt binnen de geurcontour van 2,0 odour units per kubieke meter lucht (hierna: ouE/m3) voor agrarische bedrijven. Zij voert aan dat het plan zal leiden tot klachten over de geur afkomstig van onder andere de opslag van mest op haar percelen, wat haar kan belemmeren in het hobbymatig houden van paarden.

40.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de beroepsgronden van [appellant sub 11], [appellant sub 15] en [appellant sub 12] over geurhinder niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, omdat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb daaraan in de weg staat.

40.2. Het relativiteitsvereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept (artikel 8:69a van de Awb). [appellant sub 11], [appellant sub 15] en [appellant sub 12] doen met hun betogen een beroep op normen die niet strekken tot bescherming van hun belangen. Dit betekent dat zij zich, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet op die normen kunnen beroepen. Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgronden, behoeven deze geen inhoudelijke bespreking. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, in het bijzonder onder 10.12 en 10.97, voor een verdere motivering van dit oordeel.

40.3. Voor zover [appellant sub 11] betoogt dat het plan haar beperkt in het hobbymatig houden van paarden, overweegt de Afdeling als volgt. Omdat [appellant sub 11] direct ten noorden van het plangebied aan de [locatie 1] woont, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gezegd dat de norm van een goede ruimtelijke ordening kennelijk niet strekt tot de bescherming van haar belang bij het hobbymatig houden van dieren op haar percelen. In zoverre staat artikel 8:69a van de Awb daarom niet in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond.

40.4. De Afdeling overweegt dat [appellant sub 11] in een als zodanig bestemde burgerwoning woont en op haar adres dus geen veehouderij heeft die onder de werking van de in de Wgv opgenomen geurregels valt. Het hobbymatig houden van dieren kan niet worden aangemerkt als een veehouderij als bedoeld in artikel 1 van de Wgv, zodat de Wgv niet van toepassing is op geur die vrijkomt van de mest op haar percelen. In de bestaande situatie houdt zij daar hobbymatig vijf paarden en twee pony’s. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de in het plan voorziene ontwikkelingen [appellant sub 11] daarin niet beperken. Hierbij is mede van belang dat agrarisch gebruik, evenals het hobbymatig houden van paarden, op de delen van haar percelen met de bestemming "Agrarisch" op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Roosendaal Nispen" op zichzelf is toegestaan. De Afdeling acht daarnaast niet aannemelijk dat het hobbymatig houden van een beperkt aantal dieren, zoals in de bestaande situatie het geval is, tot een zodanige geurhinder in het plangebied zal leiden dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan op dit punt strekt tot een goede ruimtelijke ordening.

Het betoog slaagt niet.

De beroepen van RoosAgro en [appellant sub 6]

41. RoosAgro en [appellant sub 6] betogen dat de raad het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft vastgesteld, omdat het plan leidt tot een onevenredige beperking van de bedrijfsvoering van hun varkenshouderijen aan de Haiinksestraat 6C onderscheidenlijk [locatie 2]. Zij hebben hierover verschillende beroepsgronden naar voren gebracht die de Afdeling hierna zal bespreken.

Het wettelijk kader

41.1. In artikel 1 van de Wgv is een geurgevoelig object gedefinieerd als:

"gebouw, bestemd voor en blijkens aard, indeling en inrichting geschikt om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en die daarvoor permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, wordt gebruikt, waarbij onder «gebouw, bestemd voor menselijk wonen of menselijk verblijf» wordt verstaan: gebouw dat op grond van het bestemmingsplan […] mag worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf".

Artikel 3, eerste lid, van de Wgv luidt:

"Een omgevingsvergunning met betrekking tot een veehouderij wordt geweigerd indien de geurbelasting van die veehouderij op een geurgevoelig object, gelegen: […]

c. buiten een concentratiegebied, binnen de bebouwde kom meer bedraagt dan 2,0 odour units per kubieke meter lucht;

d. buiten een concentratiegebied, buiten de bebouwde kom meer bedraagt dan 8,0 odour units per kubieke meter lucht".

Artikel 6, eerste lid, van de Wgv luidt:

"Bij gemeentelijke verordening kan worden bepaald dat binnen een deel van het grondgebied van de gemeente een andere waarde van toepassing is dan de desbetreffende waarde, genoemd in artikel 3, eerste lid, met dien verstande dat deze andere waarde: […]

c. buiten een concentratiegebied, binnen de bebouwde kom niet minder bedraagt dan 0,1 odour unit per kubieke meter lucht en niet meer dan 8,0 odour units per kubieke meter lucht;

d. buiten een concentratiegebied, buiten de bebouwde kom niet minder bedraagt dan 2,0 odour units per kubieke meter lucht en niet meer dan 20,0 odour units per kubieke meter lucht".

Het onderzoek naar geurhinder

41.2. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wgv geldt voor de voorgrondbelasting van veehouderijen die voor het aspect milieu omgevingsvergunningplichtig zijn, in de bebouwde kom een waarde van 2,0 ouE/m3 en buiten de bebouwde kom een waarde van 8,0 ouE/m3. De raad gaat ervan uit dat het voorziene ziekenhuis binnen de bebouwde kom zal komen te liggen, zodat in beginsel moet worden uitgegaan van een geurnorm van 2,0 ouE/m3. Dit zou volgens de raad kunnen leiden tot beperkingen voor de rondom het plangebied liggende veehouderijen.

41.3. De raad heeft een onderzoek laten uitvoeren door de Omgevingsdienst Midden- en West Brabant naar geurhinder van veehouderijen in de omgeving van het plangebied, de gevolgen daarvan voor het verblijfs- en leefklimaat in het plangebied en mogelijke beperkingen voor omliggende bedrijven (hierna: het geuronderzoek). Hiervan is in hoofdstuk 13 van het MER en paragraaf 4.11 van de plantoelichting verslag gedaan. Volgens de raad is met de uitkomsten van het geuronderzoek inzichtelijk gemaakt dat bij een geurnorm van 4,5 ouE/m3 voor de voorgrondbelasting de bestaande veehouderijen niet in hun bedrijfsvoering worden belemmerd. Met een voorwaardelijke verplichting in de planregels is volgens de raad verzekerd dat het ziekenhuis niet in gebruik mag worden genomen totdat een gemeentelijke geurverordening in werking is getreden, waarin een geurnorm van 4,5 ouE/m3 voor het plangebied is vastgelegd. De raad heeft daartoe een bevoegdheid op grond van artikel 6 van de Wgv.

De geurnorm in het plangebied

42. RoosAgro en [appellant sub 6] betogen dat in het plangebied van een onjuiste geurnorm is uitgegaan. [appellant sub 6] stelt dat voor een ziekenhuis een geurnorm van 2,0 ouE/m3 van toepassing is, omdat voor ziekenhuizen de strengere norm van 2,0 ouE/m3 geldt. RoosAgro stelt dat in het plangebied een geurnorm van 8,0 ouE/m3 van toepassing is, omdat het plangebied in de bestaande, feitelijke situatie buiten de bebouwde kom is gelegen. Ook na realisering van de planontwikkeling is het voorziene ziekenhuis volgens RoosAgro buiten de bebouwde kom gelegen, omdat tussen het ziekenhuis en de bestaande bebouwde kom een gedeelte van het landschapspark is voorzien, wat volgens haar maakt dat het ziekenhuis daarop geen aansluiting vindt. De plantoelichting gaat er volgens RoosAgro dan ook ten onrechte vanuit dat het ziekenhuis binnen de bebouwde kom zal komen te liggen.

RoosAgro voert verder aan dat ten onrechte een voorwaardelijke verplichting met betrekking tot de vaststelling van een geurverordening in de planregels is opgenomen, omdat die niet duidelijk en handhaafbaar is. Zij stelt ook dat de voorwaardelijke verplichting ten onrechte is gekoppeld aan de ingebruikname van het ziekenhuis en niet de bouw ervan. Volgens RoosAgro is de vaststelling van een geurverordening niet slechts een onzekere toekomstige gebeurtenis, maar een gebeurtenis waarvan vaststaat dat deze niet zal optreden.

42.1. De Afdeling stelt vast dat de veehouderijen in de omgeving van het plangebied onder de werking van de Wgv vallen en binnen deze veehouderijen dieren worden gehouden waarvoor een geuremissiefactor is vastgesteld. Ook staat vast dat het plangebied buiten een concentratiegebied ligt en de beoogde gebouwen van het ziekenhuis geurgevoelige objecten zijn als bedoeld in artikel 1 van de Wgv.

-Bebouwde kom?

42.2. Volgens de Memorie van Toelichting bij de Wgv (Kamerstukken II 2005-2006, 30 453, nr. 3, p. 17 en 18) kan het begrip bebouwde kom worden omschreven als het gebied dat door aaneengesloten bebouwing overwegend een woon- en verblijffunctie heeft en waarin veel mensen per oppervlakte-eenheid ook daadwerkelijk wonen of verblijven. De grens van de bebouwde kom wordt, evenals in de ruimtelijke ordening, bepaald door de aard van de omgeving en binnen een bebouwde kom is de op korte afstand van elkaar gelegen bebouwing geconcentreerd tot een samenhangende structuur.

42.3. De Afdeling stelt voorop dat, anders dan RoosAgro veronderstelt, bij de beoordeling van de vraag of het plangebied uiteindelijk in de bebouwde zal komen te liggen, moet worden gekeken naar de ontwikkeling die het plan daar mogelijk maakt en niet naar de bestaande, feitelijke situatie in het gebied.

Niet in geschil is dat het plangebied in de bestaande situatie uit onbebouwde akkers en weilanden bestaat en dus niet als bebouwde kom valt te beschouwen. De Afdeling stelt vast dat de bebouwing ten oosten van het plangebied onderdeel is van de woonwijk Tolberg en daarmee van de bebouwde kom. Deze wijk kenmerkt zich door een dichte concentratie van woonbebouwing met een samenhangende structuur. Het gebied ten zuiden, westen en noorden kenmerkt zich door een veel lagere dichtheid van bebouwing, minder samenhang en meer landschappelijke en agrarische ruimte. Dit gebied kan worden getypeerd als buitengebied.

Het plan maakt direct ten westen van de woonwijk Tolberg de bouw van een ziekenhuis en een gedeelte van het landschapspark mogelijk. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat daarmee de grens tussen de bebouwde kom en het buitengebied ten westen van het voorziene ziekenhuis komt te liggen en het ziekenhuis zodoende als onderdeel van de bebouwde kom valt te beschouwen. De Afdeling betrekt hierbij dat de binnen het bouwvlak voorziene gebouwen en bouwwerken ten behoeve van het ziekenhuis op zichzelf kunnen worden gekenmerkt als een concentratie van bebouwing met een samenhangende structuur, en dat deze genoeg aansluiting vinden bij de ten oosten daarvan gelegen woonwijk om als onderdeel van de bebouwde kom te worden aangemerkt. In de omstandigheid dat het voorziene bouwvlak voor het ziekenhuis op enige afstand van de woonwijk komt te liggen, waartussen het noordoostelijke gedeelte van het landschapspark is voorzien, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat de open ruimte die dit gedeelte van het landschapspark vormt, mede gelet op de ruime omvang van het voorziene ziekenhuis en de verhouding daarvan tot de bestaande bebouwing in de woonwijk, niet zodanig is dat de raad hierin een feitelijke begrenzing van de bebouwde kom had hoeven zien.

Het betoog slaagt niet.

-Voorwaardelijke verplichting

43. Artikel 5.4.1, onder c, van de planregels luidt:

"Gebouwen mogen niet eerder in gebruik worden genomen ten behoeve van de functies genoemd in artikel 5.1 onder a en b dan nadat een geurverordening is vastgesteld en in werking getreden waarin is vastgelegd dat de voorgrondbelasting ter plaatse van de gebouwen niet meer dan 4,5 ouE/m3 bedraagt".

De gronden ter plaatse van de bestemming "Maatschappelijk" zijn ingevolge artikel 5.1, aanhef en onder a en b, bestemd voor "medische zorgverlening en aan zorg gerelateerde detailhandel en restauratieve voorzieningen alsmede persoonlijke dienstverlening, detailhandel in artikelen ten behoeve van bezoek en verpozing van de patiënten;".

43.1. In wat RoosAgro heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de voorwaardelijke verplichting ten onrechte is gekoppeld aan het moment dat de voorziene gebouwen ten behoeve van het ziekenhuis in gebruik worden genomen. Hiervoor is van belang dat deze gebouwen als een geurgevoelig object kwalificeren als deze permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, gebruikt worden (zie artikel 1 van de Wgv). Dit betekent dat het moment waarop het gebruik van deze gebouwen een aanvang neemt, en niet de bouw ervan, bepalend is voor een eerste kwalificatie hiervan als geurgevoelig object, als gevolg waarvan, indien de geurbelasting van een veehouderij de geurnorm van 2,0 ouE/m3 overschrijdt in het gebied waar dit gebouw is voorzien, eerst een mogelijke belemmering voor die veehouderij zou kunnen optreden en waarom de raad het noodzakelijk acht dat een geurverordening met een geurnorm van 4,5 ouE/m3 is vastgesteld en in werking getreden.

Voor zover RoosAgro stelt dat de voorwaardelijke verplichting niet duidelijk en handhaafbaar is, wordt zij daarin niet gevolgd. RoosAgro heeft deze stelling niet met relevante argumenten onderbouwd. Voor zover RoosAgro stelt dat de vaststelling van een geurverordening een onzekere toekomstige gebeurtenis betreft waarvan zeker is dat deze niet zal optreden, wordt zij daarin evenmin gevolgd. De Afdeling wijst erop dat de betreffende geurverordening "Geurverordening De Bulkenaar gemeente Roosendaal 2022" inmiddels is vastgesteld en in werking is getreden.

Het betoog slaagt niet.

43.2. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad de voorwaardelijke verplichting zoals geformuleerd in artikel 5.4.1, onder c, van de planregels in het plan heeft mogen opnemen en zodoende voor het beoordelen van de voorgrondbelasting heeft mogen uitgaan van een geurnorm van 4,5 ouE/m3 voor het plangebied.

De betogen slagen niet.

Inzichtelijkheid geuronderzoek

44. [appellant sub 6] en RoosAgro betogen dat het voor het plan uitgevoerde geuronderzoek onvoldoende inzichtelijk is.

[appellant sub 6] betoogt in dat verband dat de raad ten onrechte het voor het plan uitgevoerde geuronderzoek niet bij de stukken van het plan heeft gevoegd. Daardoor is volgens [appellant sub 6] onder meer niet inzichtelijk of bij de berekening van de voorgrondbelasting van zijn varkenshouderij is uitgegaan van de maximale mogelijkheden van zijn bedrijf. [appellant sub 6] wijst erop dat de invoergegevens voor de berekening van de voorgrondbelasting van zijn varkenshouderij niet corresponderen met de invoergegevens die voor de berekening van de achtergrondbelasting zijn gebruikt.

Verder is volgens [appellant sub 6] niet inzichtelijk of bij de berekening van de achtergrondbelasting rekening is gehouden met de vergunde geuremissie van zijn varkenshouderij. Hij wijst in dat verband op de geuremissiefactoren die sinds 20 juli 2018 waren opgenomen in de Regeling geurhinder en veehouderij.

RoosAgro stelt dat de geuremissie van haar varkenshouderij niet kenbaar is betrokken in de berekening van de achtergrondbelasting.

44.1. De Afdeling stelt vast dat in 2017 aan [appellant sub 6] een omgevingsvergunning voor een varkenshouderij aan de [locatie 2] met een totale geuremissie van 18.216 odour units per tijdseenheid (hierna: ouE/s) is verleend. Dit is de vergunde situatie. De Afdeling stelt ook vast dat het voor het plan uitgevoerde geuronderzoek niet bij de stukken van het plan is gevoegd. Wel is in paragraaf 4.11 van de plantoelichting verslag gedaan van het geuronderzoek en staan de invoergegevens van de gemaakte geurberekeningen van de voor- en achtergrondbelasting op het plangebied vermeld in bijlage 18 bij de plantoelichting. Verder zijn in paragraaf 4.11 van de plantoelichting kaartjes opgenomen, waar onder meer de ligging van de berekende geurcontour van de veehouderij aan de [locatie 2] (de voorgrondbelasting) en de berekende geurcontouren van de omliggende veehouderijen gezamenlijk (de achtergrondbelasting) zijn weergegeven.

Gezien het betoog van [appellant sub 6] overweegt de Afdeling dat, omdat de berekening van de voorgrondbelasting van de veehouderij aan de [locatie 2] niet bij de stukken van het plan is gevoegd, alléén op basis van paragraaf 4.11 van de plantoelichting en de invoergegevens van de gemaakte geurberekeningen niet eenduidig kan worden afgeleid of bij die berekening is uitgegaan van de totale geuremissie van 18.216 ouE/s. Hierbij is van belang dat bij de invoergegevens van die berekening voor de stallen ‘2 en 5’ en ‘1’ van zijn veehouderij een vergunde emissie van 13.846 ouE/s respectievelijk 2.300 ouE/s is vermeld. Dit correspondeert niet met een totale geuremissie van 18.216 ouE/s. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende duidelijk of bij de berekening van de voorgrondbelasting van de veehouderij aan de [locatie 2] is uitgegaan van de totale geuremissie van 18.216 ouE/s in de vergunde situatie.

Anders dan [appellant sub 6] acht de Afdeling wel voldoende duidelijk dat bij de berekening van de achtergrondbelasting is uitgegaan van de vergunde geuremissie van zijn varkenshouderij, nu dat uit de invoergegevens van de berekening van de achtergrondbelasting is af te leiden. De totale geuremissie van 18.216 ouE/s van de stallen van zijn veehouderij is daarin namelijk vermeld.

Gelet op het voorgaande is het plan voor wat betreft de berekening van de voorgrondbelasting van de veehouderij aan de [locatie 2] onvoldoende inzichtelijk. De raad heeft het plan op dit punt ontoereikend gemotiveerd. Het besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het herstelbesluit, komt, wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb, geheel voor vernietiging in aanmerking.

Het betoog van [appellant sub 6] slaagt.

44.2. De raad heeft hangende de beroepen echter het rapport ‘Geurbelasting van veehouderijen bestemmingsplan De Bulkenaar te Roosendaal’ van 6 december 2022 (hierna: het nadere geurrapport), uitgevoerd door Buro Blauw, overgelegd. [appellant sub 6] heeft op de zitting erkend dat dit rapport het voor het plan uitgevoerde geuronderzoek alsnog voldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om bij de beoordeling van de verdere beroepsgronden niet ook uit te gaan van de bevindingen van het geuronderzoek.

44.3. RoosAgro betoogt tevergeefs dat haar veehouderij aan de Haiinksestraat 6C niet kenbaar in de berekening van de achtergrondbelasting is betrokken. Uit de invoergegevens van die berekening is af te leiden dat de vergunde geuremissie van 111.874 ouE/s van haar veehouderij daarin is betrokken. Daarnaast is op het kaartje in de plantoelichting met daarop een weergave van de geurcontouren behorend bij de berekende achtergrondbelasting op het plangebied óók de geurcontour van de veehouderij aan de Haiinksestraat 6C weergegeven.

Dit betoog mist feitelijke grondslag en slaagt dus niet.

Beperking bedrijfsvoering vanwege geurhinder?

45. RoosAgro en [appellant sub 6] hebben aangevoerd dat het plan leidt tot een onevenredige beperking van de bedrijfsvoering van hun varkenshouderijen aan de Haiinksestraat 6C onderscheidenlijk [locatie 2]. [appellant sub 6] stelt ook dat het plan leidt tot een beperking van een mogelijke wijziging van het bouwvlak op zijn perceel. Omdat het dichtstbijzijnde geurgevoelige object nabij zijn varkenshouderij als gevolg van de planontwikkeling binnen de bebouwde kom zal komen te liggen, dient hij bij een mogelijk toekomstige wijziging van het bouwvlak op zijn perceel te voldoen aan strengere provinciale eisen met betrekking tot de achtergrondbelasting dan voorheen. [appellant sub 6] wijst in dit verband op de notitie "Afname overbelasting, nadere informatie over de proportionele bijdrage van een veehouderij aan de afname van een overbelasting".

Verder leidt het plan volgens [appellant sub 6] en RoosAgro tot onaanvaardbare geurhinder ter plaatse van het voorziene ziekenhuis vanwege omliggende veehouderijen. Zij voeren in dit verband aan dat de maximale voor- en achtergrondbelasting daar slechts leidt tot een ‘matig’ woon- en leefklimaat, terwijl dat voor een ziekenhuis veel beter zou moeten zijn. Volgens RoosAgro geeft de plantoelichting ook een onjuist beeld van de kwaliteit van het verblijfsklimaat ter plaatse. RoosAgro betoogt ten slotte dat de in de plantoelichting voorgestelde maatregel met betrekking tot de locatie van het toevoerkanaal van de luchtbehandelingssystemen van het ziekenhuis, volstrekt onvoldoende is om een aanvaardbaar verblijfsklimaat te garanderen. Die maatregel is ten onrechte niet in de planregels geborgd, aldus RoosAgro.

45.1. De Afdeling overweegt dat de raad voor het beoordelen van de mate van geurhinder op het plangebied en de gevolgen hiervan voor de omliggende veehouderijen is aangesloten bij de geurnormen van de Wgv, te weten 2,0 ouE/m3 binnen de bebouwde kom en 8,0 ouE/m3 buiten de bebouwde kom. Ook is de raad aangesloten bij de geurnorm van 4,5 ouE/m3 in de geurverordening, waarvan de vaststelling en inwerkingtreding in de planregels voorwaardelijk verplicht is gesteld. De Afdeling heeft hiervoor onder 43.2 al overwogen dat de raad de voorwaardelijke verplichting in het plan heeft mogen opnemen en zodoende heeft mogen uitgaan van een afwijkende geurnorm van 4,5 ouE/m3 in het plangebied.

45.2. Over de varkenshouderij van RoosAgro overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat de geurcontour van 4,5 ouE/m3 van de varkenshouderij aan de Haiinksestraat 6C niet is gelegen over gronden in het plangebied. Dit betekent dat de geurbelasting van de varkenshouderij op het plangebied in ieder geval niet meer dan 4,5 ouE/m3 bedraagt, zodat wordt voldaan aan de geurnorm in de geurverordening. In zoverre leidt het plan niet tot een beperking van de bedrijfsvoering van de varkenshouderij.

Uit het geuronderzoek volgt ook dat zich in de richting van het plangebied aan de [locatie 3] een woning bevindt op kortere afstand tot de varkenshouderij dan de afstand tussen de varkenshouderij en het plangebied. De geurcontour van 8,0 ouE/m3 van de varkenshouderij is gelegen over dat geurgevoelige object, zodat de norm van 8,0 ouE/m3 ter plaatse wordt overschreden. Daarmee voldoet de varkenshouderij in de bestaande situatie dus al niet aan de geurnormering in de Wgv. Dit wordt overigens ook bevestigd in het nadere geurrapport van Buro Blauw. Hieruit volgt dat de hoogst berekende voorgrondbelasting op het geurgevoelige object aan de [locatie 3] een waarde van 21,7 ouE/m3 bedraagt. Eventuele toekomstige uitbreidingsmogelijkheden van de varkenshouderij worden dus al beperkt door het geurgevoelige object aan de [locatie 3]. In zoverre leidt het plan niet tot meer beperkingen voor RoosAgro dan de bestaande situatie.

Het betoog slaagt niet.

45.3. Over de varkenshouderij van [appellant sub 6] overweegt de Afdeling als volgt. Volgens de uitkomsten van het geuronderzoek naar de geurbelasting van de varkenshouderij aan de [locatie 2] ligt de geurcontour van 4,5 ouE/m3 van deze varkenshouderij over een gedeelte van de gronden in het noorden van het plangebied. Op die plek bedraagt de geurbelasting meer dan 4,5 ouE/m3. Omdat het plan de oprichting van geurgevoelige objecten daar echter uitsluit (zie artikel 13.1 van de planregels), zijn in het plangebied geen geurgevoelige objecten voorzien waarop de geurbelasting van de varkenshouderij de norm van 4,5 ouE/m3 overschrijdt, zodat wordt voldaan aan de geurnorm in de geurverordening. In zoverre leidt het plan niet tot een beperking van de bedrijfsvoering van de varkenshouderij.

Uit het geuronderzoek volgt ook dat zich in de richting van het plangebied aan de [locatie 1] een woning bevindt op kortere afstand tot de varkenshouderij dan de afstand tussen de varkenshouderij en het plangebied. [locatie 1] ligt volgens het geuronderzoek in het buitengebied. De geurcontour van 8,0 ouE/m3 van de varkenshouderij is gelegen over dat geurgevoelige object, zodat de norm van 8,0 ouE/m3 ter plaatse wordt overschreden. Daarmee voldoet de varkenshouderij in de bestaande situatie dus al niet aan de geurnormering in de Wgv. Dit wordt overigens ook bevestigd in het nadere geurrapport van Buro Blauw. Hieruit volgt dat de hoogst berekende voorgrondbelasting op het geurgevoelige object aan de [locatie 1] een waarde van 10,1 ouE/m3 bedraagt. Eventuele toekomstige uitbreidingsmogelijkheden van de varkenshouderij worden dus al beperkt door het geurgevoelige object aan de [locatie 1]. In zoverre leidt het plan niet tot meer beperkingen voor [appellant sub 6] dan in de bestaande situatie.

Voor zover [appellant sub 6] stelt dat het plan hem beperkt in een eventuele wijziging van het bouwvlak op zijn perceel, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad hieraan doorslaggevende betekenis heeft hoeven toekennen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, daargelaten de vraag of de varkenshouderij bij een eventuele wijziging van het bouwvlak aan strengere voorwaarden met betrekking tot de achtergrondbelasting moet voldoen, uit het geuronderzoek volgt dat eventuele uitbreidingmogelijkheden van de varkenshouderij vanwege de voorgrondbelasting op het bestaande geurgevoelige object aan de [locatie 1] al beperkt zijn.

Het betoog slaagt niet.

45.4. Over het woon- en leefklimaat ter plaatse van het voorziene ziekenhuis overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft zich voor het beoordelen van het woon- en leefklimaat in het plangebied gebaseerd op de berekende voor- en achtergrondbelasting op het plangebied. Volgens het geuronderzoek bedraagt de maximaal berekende voorgrondbelasting ter plaatse van het plangebied iets meer dan 4,5 ouE/m3 en de maximaal berekende achtergrondbelasting niet meer dan 10,0 ouE/m3. In de plantoelichting wordt verwezen naar een tabel uit de Handreiking bij de Wgv, waaruit volgt dat de waarden 4,5 ouE/m3 en 10,0 ouE/m3 leiden tot een verwacht geurhinderpercentage van 20%. Dit percentage komt volgens de tabel overeen met een ‘matig’ woon- en leefklimaat.

De Afdeling ziet in wat RoosAgro en [appellant sub 6] hebben aangevoerd echter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat ter plaatse van het voorziene ziekenhuis een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Daarvoor is van belang dat het plan de oprichting van geurgevoelige functies uitsluit op gronden in het plangebied waar de voorgrondbelasting meer dan 4,5 ouE/m3 bedraagt (zie artikel 13.1 van de planregels). In zoverre is ter plaatse van het voorziene ziekenhuis sprake van een geurhinderpercentage van ten hoogste 20%, wat leidt tot een ‘matig’ woon- en leefklimaat. De raad heeft gemotiveerd dat hij dit aanvaardbaar vindt, omdat het plangebied direct grenst aan het buitengebied en de exploitant van het voorziene ziekenhuis maatregelen moet treffen om toekomstige patiënten van het ziekenhuis te beschermen tegen geurhinder. De raad heeft erop gewezen dat de exploitant op grond van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg verplicht is goede zorg te verlenen. Op de zitting heeft Bravis in dit verband nog toegelicht dat, gelet op de berekende geurbelasting op het plangebied, de toekomstige zorgactiviteiten onbelemmerd kunnen worden verricht. Overigens blijkt uit het nadere geurrapport van Buro Blauw dat de achtergrondbelasting op het voorziene ziekenhuis iets lager uitvalt dan was berekend in het eerdere geuronderzoek, zodat op die plek een ‘redelijk goed’ woon- en leefklimaat kan worden verwacht.

Verder heeft de raad op de zitting toegelicht dat hij een maatregel met betrekking tot de locatie van het toevoerkanaal van de luchtbehandelingssystemen van het ziekenhuis niet noodzakelijk acht voor het garanderen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van het voorziene ziekenhuis. De raad heeft zich, gelet op de hiervoor weergegeven motivering, op dit standpunt mogen stellen. De Afdeling ziet daarom ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad dit, voor zover al mogelijk, in het plan had moeten borgen. Overigens heeft de raad op de zitting toegelicht dat het voorziene ziekenhuis over de band van het Besluit bouwwerken leefomgeving dient te voldoen aan eisen met betrekking tot de toevoer van ventilatielucht.

De betogen slagen niet.

Conclusie geurhinder

46. De Afdeling komt tot de conclusie dat de raad zich voor wat betreft het aspect geur op het standpunt heeft mogen stellen dat ter plaatse van het voorziene ziekenhuis in het plangebied een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd en de bedrijfsvoering van de varkenshouderijen van [appellant sub 6] en RoosAgro niet onevenredig wordt beperkt als gevolg van de in het plan voorziene ontwikkelingen. In zoverre heeft de raad zich ook voldoende rekenschap gegeven van de bedrijfsbelangen van [appellant sub 6] en RoosAgro.

Het betoog van [appellant sub 6] over het geuronderzoek slaagt. Het betoog van RoosAgro slaagt niet.

Gezondheidsrisico’s

De beroepen van [appellant sub 15] en [appellant sub 12]

47. [appellant sub 15] en [appellant sub 12] betogen dat de raad het plan onzorgvuldig heeft voorbereid, omdat hij ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de gezondheidsrisico’s vanwege omliggende veehouderijen ter plaatse van het voorziene ziekenhuis. [appellant sub 15] en [appellant sub 12] wijzen in dat verband op de effecten van endotoxinen en zoönosen vanwege omliggende veehouderijen. De in dat kader in het MER voorgestelde mitigerende maatregelen zijn volgens hen ten onrechte niet in het plan geborgd.

47.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de beroepsgronden van [appellant sub 15] en [appellant sub 12] over gezondheidsrisico’s niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, omdat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb daaraan in de weg staat.

47.2. [appellant sub 15] en [appellant sub 12] doen met hun betogen een beroep op normen die niet strekken tot bescherming van hun belangen, maar tot bescherming van de toekomstige gebruikers van het plangebied. Dit betekent dat zij zich, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet op die normen kunnen beroepen. Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgronden, behoeven deze geen inhoudelijke bespreking. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, in het bijzonder onder 10.12, voor een verdere motivering van dit oordeel.

De beroepen van [appellant sub 6], Porco en RoosAgro

48. [appellant sub 6], Porco, en RoosAgro betogen dat de raad het plan onzorgvuldig heeft voorbereid, omdat hij ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de gezondheidsrisico’s vanwege hun varkenshouderijen ter plaatse van het voorziene ziekenhuis. [appellant sub 6] en RoosAgro wijzen in dat verband op de effecten van (gecumuleerde) endotoxinen en zoönosen van omliggende veehouderijen. De in dat kader in het MER voorgestelde mitigerende maatregelen zijn volgens [appellant sub 6] ten onrechte niet in het plan geborgd. Porco wijst op de effecten van de bij varkens voorkomende MRSA-bacteriën. Omdat Porco niet in haar bedrijfsvoering wil worden belemmerd, heeft de raad het plan niet zonder nader onderzoek of een nadere motivering mogen vaststellen.

48.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3335, zijn aspecten van volksgezondheid, zoals de mogelijke besmetting van dierziekten vanwege nabijgelegen agrarische bedrijven, een bij de vaststelling van een bestemmingsplan mee te wegen belang. De bestrijding van besmettelijke dierenziekten vindt zijn regeling primair in andere regelgeving. Verder kunnen aan te verlenen omgevingsvergunningen voorschriften worden verbonden om de gevolgen voor de volksgezondheid te voorkomen dan wel te beperken. Hieruit volgt dat de mogelijke besmetting met dierziekten een ruimtelijk relevant belang is. Verder volgt uit het voorgaande dat de Wro in dit kader een aanvullend karakter heeft, waarbij het aan de raad is op welke wijze hij de gevolgen voor de gezondheid betrekt (vergelijk ook de uitspraak van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2391).

48.2. In hoofdstuk 14 van het MER, dat aan het plan ten grondslag is gelegd, zijn de effecten van het plan op het aspect gezondheid beschreven aan de hand van onder meer het beoordelingscriterium ‘endotoxinen en zoönosen’.

Over endotoxinen staat in het MER dat daarvoor geen wettelijke norm of grenswaarde geldt. De Gezondheidsraad adviseert voor endotoxinen het hanteren van een advieswaarde van 30 EU/m3 voor de algemene bevolking in de buitenlucht. In onderzoek is volgens het MER aangetoond dat deze advieswaarde op een afstand van 250 m van een intensieve veehouderij wordt bereikt, omdat de concentraties endotoxinen die op die afstand vrijkomen meestal weer zijn afgenomen tot het niveau van de lokale achtergrondconcentratie. De afstand van 250 m geldt met name voor pluimveehouderijen, die de meeste endotoxinen uitstoten. Varkenshouderijen, kalverbedrijven en melkvee- en vleesveebedrijven doen dat in mindere mate. Uit onderzoeken blijkt volgens het MER dat de concentraties endotoxinen daar al na 25 tot 50 m tot het achtergrondniveau zijn gedaald.

Over zoönosen staat in het MER dat de mate van uitstoot daarvan onder andere afhankelijk is van het type dieren, het aantal dieren in de stal, het bedrijfsmanagement en het type stal. De verspreiding is afhankelijk van vele andere factoren zoals de plaats van de luchtuitlaat (ventilator), bomen en struiken in de omgeving, bebouwing, het weer en de overleving van de zoönose. Het bepalen van de veilige afstand tussen veehouderijen en bewoning is door het gebrek aan betrouwbare informatie over de risico’s voor omwonenden en de grote variatie aan lokale omstandigheden zeer lastig. Het is met de huidige informatie niet mogelijk om een minimale afstand te bepalen die voor alle situaties (diersoorten, huisvestingtypes, etc.) en de veelvoud aan zoönoseverwekkers toepasbaar is. Er zijn maar weinig zoönosen die zich via de lucht kunnen verspreiden, en de maatregelen die de uitstoot van dergelijke ziekteverwekkers kunnen verminderen of voorkomen zijn beperkt. Varkens- en pluimveestallen zijn veelal gesloten systemen en verspreiding naar de omgeving vindt vooral plaats via de ventilatie. Luchtwassers kunnen mogelijk verspreiding van micro-organismen verminderen, maar er zijn nog weinig gegevens over het percentage ziekteverwekkers dat daarmee kan worden weg gefilterd. Geiten en rundvee leven doorgaans in meer open stallen, waardoor verspreiding van ziektekiemen naar de omgeving makkelijker kan plaatsvinden.

Gelet op de situering van de veehouderijen ten opzichte van het plangebied zijn de concentraties endotoxinen volgens het MER een aandachtspunt in met name het noord- en noordwestelijke deel van het plangebied. De veehouderijen zorgen voor een (mogelijk) verhoogde emissie van endotoxinen en blootstelling aan via de lucht overdraagbare zoönosen. De pluimveehouderij aan de [locatie 4] ligt op ruim 400 m afstand, en de varkenshouderij aan de [locatie 5] ligt op 170 m afstand van het plangebied. Voor deze veehouderijen geldt dat de risico’s naar verwachting beperkt zijn. Voor de varkenshouderij aan de [locatie 2], die volgens het MER tegen het plangebied aan ligt, kan niet worden uitgesloten dat er risico’s zijn op effecten als gevolg van de uitstoot van endotoxinen. Dit geldt ook voor effecten door zoönosen.

Om een negatief effect te voorkomen, dan wel te beperken, zijn volgens het MER mitigerende maatregelen mogelijk, namelijk (1) het verminderen van emissies bij de bron, (2) het ziekenhuis zo situeren dat er voldoende afstand van de veehouderijen is, (3) gevoelige onderdelen van het ziekenhuis, bijvoorbeeld afdelingen waar kwetsbare patiënten gedurende langere tijd verblijven, zo ver mogelijk van de veehouderijen situeren en (4) de ventilatiesystemen van het ziekenhuis op voldoende afstand van de veehouderijen plaatsen.

48.3. De raad stelt zich op het standpunt dat onderzoek is verricht naar de aanwezigheid van schadelijke stoffen en de risico's daarvan voor de volksgezondheid. Uit dit onderzoek is volgens de raad naar voren gekomen dat schadelijke stoffen, zoals zoönosen en endotoxinen, niet in de weg staan aan de bouw van het ziekenhuis. Hierbij is uitgegaan van het toetsingskader uit de Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0 (hierna: het endotoxinekader) van 25 november 2016 van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht. Daarbij is als uitgangspunt de advieswaarde van de Gezondheidsraad van 30 EU/m3 voor endotoxinen gehanteerd. Met het endotoxinekader kan op basis van de bronsterkte voor individuele veehouderijen de afstand worden bepaald die moet worden aangehouden om te voldoen aan deze advieswaarde. Volgens het MER bedraagt deze afstand 250 m voor pluimveehouderijen. Voor andere typen veehouderijen geldt volgens het MER dat op een afstand van 25 tot 50 m de waarden tot het normale niveau zijn gedaald.

De pluimveehouderij aan de [locatie 4] ligt op ruim 400 m afstand, en de varkenshouderij van Porco aan de [locatie 5] ligt op ongeveer 170 m afstand van het plangebied. De afstand tussen de perceelsgrens van de varkenshouderij van [appellant sub 6] aan de [locatie 2] en het bouwvlak voor het ziekenhuis bedraagt ongeveer 100 m. Gelet op deze afstanden bestaat volgens de raad geen aanleiding om aan te nemen dat de advieswaarde van de Gezondheidsraad zal worden overschreden.

Verder stelt de raad dat bij de totstandkoming van het plan overleg is gevoerd met de GGD. Naar aanleiding van de ingekomen zienswijzen heeft de raad dat opnieuw gedaan. Volgens de raad heeft de GGD geen belemmeringen geconstateerd voor de vaststelling van het plan.

48.4. De Afdeling overweegt dat de raad met de hiervoor gegeven motivering de ligging van omliggende veehouderijen, waaronder de veehouderijen van [appellant sub 6] en Porco, in zijn afweging heeft betrokken en de daaruit voortvloeiende gezondheidsrisico's uitdrukkelijk bij zijn afweging heeft betrokken. Hij heeft hierbij geconcludeerd dat ter plaatse van het plangebied geen onaanvaardbare gezondheidsrisico’s zullen optreden. Wat [appellant sub 6], Porco en RoosAgro hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet tot die conclusie heeft mogen komen. De raad heeft bij zijn beoordeling betrokken dat de afstand tussen het bouwvlak voor het ziekenhuis en de omliggende veehouderijen in overeenstemming is met de afstanden die in het MER zijn vermeld. Ook heeft de raad erop gewezen dat de GGD heeft aangegeven uit oogpunt van de volksgezondheid geen bezwaren te hebben tegen de in het plan voorziene ontwikkelingen. De Afdeling ziet in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan niet zonder een nader onderzoek of een nadere motivering heeft mogen vaststellen.

Voor zover [appellant sub 6] heeft aangevoerd dat de mitigerende maatregelen in het MER niet in het plan zijn geborgd, miskent hij daarmee dat het bouwvlak van het voorziene ziekenhuis op ongeveer 100 m van zijn veehouderij is gesitueerd. Daarmee is in het plan dus rekening gehouden met de maatregel om het ziekenhuis zo te situeren dat er voldoende afstand van de omliggende veehouderijen is.

48.5. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan voldoende gewicht heeft toegekend aan het belang van de volksgezondheid en dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan niet leidt tot onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid.

De betogen slagen niet.

Luchtkwaliteit

Het beroep van [appellant sub 11]

49. [appellant sub 11] betoogt dat het plan ter plaatse van het plangebied leidt tot fijnstofhinder en gezondheidsrisico’s vanwege omliggende veehouderijen. Zij wijst in dit verband op algemene informatie over fijnstof en endotoxinen, afkomstig van de website van het Informatiepunt Leefomgeving.

49.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellant sub 11] niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, omdat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb daaraan in de weg staat.

49.2. [appellant sub 11] doet met haar betoog een beroep op normen die niet strekken tot bescherming van haar belangen. Dit betekent dat zij zich, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet op die normen kan beroepen. Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgronden, behoeven deze geen inhoudelijke bespreking. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, in het bijzonder onder 10.12, voor een verdere motivering van dit oordeel.

De beroepen van Porco en RoosAgro

50. Porco en RoosAgro betogen dat de effecten van de rondom het plangebied gelegen veehouderijen ten onrechte niet zijn betrokken bij het luchtkwaliteitsonderzoek. Het onderzoek kan volgens RoosAgro dan ook geen basis bieden voor de conclusie dat het plan niet in betekende mate bijdraagt aan de fijnstofconcentratie. Porco wijst erop dat, als de veehouderijen wel in het onderzoek waren betrokken, de berekende fijnstofconcentraties mogelijk hoger waren uitgevallen en een toekomstige belemmering van haar bedrijfsvoering in dat geval niet is uitgesloten.

Porco betoogt verder dat het plan leidt tot onaanvaardbare gezondheidsrisico’s ter plaatse van het voorziene ziekenhuis vanwege fijnstof afkomstig van omliggende veehouderijen. In dat verband voert zij aan dat uit het rapport ‘Monitoringsrapportage Doelbereik Schone Lucht Akkoord, Tweede voortgangsmeting’, gepubliceerd op 27 juni 2024 en opgesteld door het RIVM, volgt dat de gezondheidsrisico’s die zijn verknoopt met de uitstoot van fijnstof door veehouderijen worden onderschat. Volgens Porco is het plan daarom zonder een nadere motivering van de raad niet verenigbaar met een goede ruimtelijke ordening. Ook ligt in het monitoringsrapport besloten dat de raad in strijd met het Schone Luchtakkoord handelt, aldus Porco.

50.1. Artikel 66, eerste lid, van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (hierna: de Regeling) luidt:

"Vóór 15 maart van ieder kalenderjaar maakt de Minister de volgende gegevens bekend:

a. een overzicht van de grootschalige concentratiegegevens van zwaveldioxide, stikstofdioxide, zwevende deeltjes (PM2,5 en PM10), lood, koolmonoxide, ozon en benzeen van het voorafgaande kalenderjaar;

b. een overzicht van de prognoses van de grootschalige concentratiegegevens van zwaveldioxide, stikstofdioxide, zwevende deeltjes (PM2,5 en PM10), lood, koolmonoxide, ozon en benzeen voor alle kalenderjaren volgend op het voorafgaande kalenderjaar tot en met het jaar 2030 […]".

Artikel 67, eerste lid, luidt:

"Bij het door middel van berekening vaststellen van concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht maken bestuursorganen gebruik van de gegevens, bedoeld in artikel 66 […]".

50.2. De Afdeling overweegt dat bij de voorbereiding van het plan de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit in de omgeving zijn onderzocht. De resultaten van dit onderzoek zijn opgenomen in het rapport ‘Onderzoek Luchtkwaliteit De Bulkenaar’, van 13 augustus 2021 (hierna: het luchtkwaliteitsonderzoek), opgesteld door Arcadis, dat als bijlage 17 bij het plan is gevoegd. In hoofdstuk 11 van het MER is mede verslag gedaan van de resultaten van het luchtkwaliteitsonderzoek.

Bij het luchtkwaliteitsonderzoek is aan de hand van verkeergegevens onderzocht of de beoogde ontwikkeling voldoet aan de luchtkwaliteitseisen als bedoeld in artikel 5.16 van de Wet milieubeheer. Hierbij is de luchtverspreiding van het wegverkeer berekend zoals dat volgt uit de Regeling en is onder meer rekening gehouden met de grootschalige achtergrondconcentratie van zwevende deeltjes, zoals deze door de Minister medio 2021 bekend zijn gemaakt. Volgens het luchtkwaliteitsonderzoek liggen in het maatgevende jaar 2025 de berekende jaargemiddelde concentraties van zwevende deeltjes onder de grenswaarden voor luchtkwaliteit, waarmee wordt voldaan aan de luchtkwaliteitseisen. Geconcludeerd is dat de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit niet aan vaststelling daarvan in de weg staan.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat Porco en RoosAgro hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat bij de voorbereiding van het plan de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit onvoldoende zijn onderzocht. Hierbij is van belang dat in het luchtkwaliteitsonderzoek bij het bepalen van de achtergrondconcentraties gebruik is gemaakt van de grootschalige concentratiegegevens als bedoeld in artikel 66 van de Regeling. De bijdragen van de varkenshouderijen van Porco en RoosAgro moeten, nu het om bestaande bronnen gaat, als zodanig worden geacht te zijn verdisconteerd in deze grootschalige concentratiegegevens. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in zoverre niet heeft mogen uitgaan van het luchtkwaliteitsonderzoek.

Voor zover Porco heeft aangevoerd dat het plan leidt tot onaanvaardbare gezondheidsrisico’s ter plaatse van het voorziene ziekenhuis, omdat uit het rapport ‘Monitoringsrapportage Doelbereik Schone Lucht Akkoord, Tweede voortgangsmeting’ volgt dat de gezondheidsrisico’s die zijn verknoopt met de uitstoot van fijnstof door veehouderijen worden onderschat, overweegt de Afdeling dat de datum van publicatie van dit rapport van na de vaststelling van het plan is, zodat de raad reeds hierom op het moment van de vaststelling van het plan daar geen rekening mee heeft kunnen houden. Wat Porco in dit verband heeft aangevoerd, laat de Afdeling daarom buiten beschouwing.

De betogen slagen niet.

Geluidhinder

Relativiteit

51. Porco heeft over het thema geluid gronden aangevoerd die zien op de aanvaardbaarheid van het overschrijden van de voorkeursgrenswaarde en de maximale ontheffingswaarde in het plangebied. Ook heeft Porco gronden aangedragen over de voorwaardelijke verplichting in artikel 5.4.1, van de planregels, om een dove gevel te realiseren.

[appellant sub 4] heeft betoogd dat ten onrechte de geluidsbelasting op de gevel van het ziekenhuis niet is bepaald.

51.1. Het is niet gebleken dat Porco en [appellant sub 4] met deze betogen willen opkomen voor hun eigen belangen. De Afdeling begrijpt dat Porco en [appellant sub 4] met deze betogen een beroep willen doen op normen die niet strekken tot bescherming van hun eigen belangen. Het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste staat in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden.

Gebreken in het geluidsonderzoek

52. [appellant sub 4] en [appellant sub 11] betogen dat het plan kan leiden tot een onaanvaardbare geluidssituatie. Volgens hen bevat het onderzoek "Bestemmingsplan De Bulkenaar: Deelrapport geluid" van Arcadis van 8 september 2021, dat als bijlage 15 onderdeel uitmaakt van de plantoelichting (hierna: het geluidsonderzoek) gebreken.

[appellant sub 4] betoogt dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de geluidseffecten van het ziekenhuis en de nieuwe verbindingsweg op zijn woon- en klimaat. De cumulatie van alle geluidsbronnen moet hierbij bezien worden. Ook staat het plan parkeervoorzieningen buiten het bouwvlak toe, maar de geluidseffecten hiervan op zijn woning en tuin zijn ten onrechte niet onderzocht.

[appellant sub 11] betoogt dat de raad ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar geluidsoverlast als gevolg van de verbindingsweg en de sirenes van ambulances. Volgens [appellant sub 11] klemt dit des te meer, aangezien het ziekenhuis van plan is om een grote afdeling voor spoedeisende hulp op te richten.

52.1. De raad stelt zich onder verwijzing naar het geluidsonderzoek op het standpunt dat het plan op dit punt in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De raad is op dit punt aangesloten bij de Handreiking bedrijven en milieuzonering van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), waarin voor geluid een richtafstand van 30 m wordt gehanteerd. Binnen deze afstand zijn er geen bestaande woningen of andere gevoelige bestemmingen. Daarnaast verwijst de raad naar het memo "Bulkenaar aanvulling akoestisch onderzoek - cumulatie en verlenging" van Arcadis van 23 november 2023 (hierna: het aanvullende geluidsonderzoek), dat de raad heeft gevoegd bij het verweerschrift. Volgens de raad volgt uit dit onderzoek dat de geluidsbelasting op de woningen aan de Bulkenaarsestraat lager zijn dan de voorkeursgrenswaarde uit de Wgh.

Over geluid afkomstig van sirenes stelt de raad zich op het standpunt dat er in de huidige situatie ook al ambulances met sirenes over de A58 rijden naar de huidige locatie van het ziekenhuis. Zowel in de huidige als toekomstige situatie is onbekend hoe vaak ambulances met sirenes over de A58 of de nieuwe verbindingsweg rijden. Omdat de nieuwe verbindingsweg ten zuiden van de A58 en dus op grotere afstand van de woningen van appellanten wordt aangelegd, was het volgens de raad niet nodig om nader onderzoek te doen naar het effect van een geluidsscherm langs de nieuwe verbindingsweg.

52.2. Over het geluid afkomstig van de verbindingsweg, overweegt de Afdeling dat in het aanvullende geluidsonderzoek is geconcludeerd dat de woningen op de adressen [locatie 6], [locatie 2], [locatie 1] en [locatie 7] (waaronder de woningen van [appellant sub 4] en [appellant sub 11]) niet binnen de geluidszone van de nieuwe verbindingsweg liggen. In het kader van de goede ruimtelijke ordening is in het aanvullende onderzoek de geluidsbelasting bij deze woningen berekend bij een volledige verkeersintensiteit en in de situatie dat de nieuwe verbindingsweg dicht tegen het ziekenhuis wordt aangelegd. Uit deze berekening volgt dat de geluidsbelasting bij de woningen aan de Bulkenaarsestraat 44 dB bedraagt, na de aftrek van 5 dB conform artikel 110g Wgh, en daarmee onder de voorkeursgrenswaarde van 48 dB blijft.

Op de zitting heeft de raad hierover toegelicht dat er maximaal 80 km/u gereden mag worden op het gedeelte van de verbindingsweg vanaf de Plantagebaan tot de voorziene rotonde waar de toekomstige ontsluitingsweg Tolberg ook op zal aansluiten. Op het gedeelte van de weg vanaf de rotonde tot het ziekenhuisterrein zal maximaal 50 km/u gereden mogen worden, en op het ziekenhuisterrein maximaal 30 km/u. Op het ziekenhuisterrein komen verschillende stromen van bezoekers, personeel en leveranciers samen. Naar het oordeel van de Afdeling is de raad hier uitgegaan van een reële invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Voor zover [appellant sub 4] vreest dat op de voorziene weg op het ziekenhuisterrein, aan de noordelijke kant van het plangebied, bij zijn woning ook nog 80 km/u gereden mag worden, is deze vrees naar het oordeel van de Afdeling ongegrond. De Afdeling betrekt hierbij dat dit gedeelte van het plangebied de functieaanduiding "parkeerterrein" heeft en in het herstelbesluit in artikel 5.4.1, onder d, van de planregels, is bepaald dat dat er geen doorgaande weg naar de Bulkenaarsestraat zal komen. De Afdeling ziet in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het ziekenhuis en de nieuwe verbindingsweg leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en klimaat van [appellant sub 4] en [appellant sub 11].

Ook over het geluid afkomstig van ambulances ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woonklimaat. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de raad en Bravis op de zitting hebben toegelicht dat er in de bestaande situaties ook al ambulances met sirenes over de A58 rijden. De ambulances die vanuit het ziekenhuis vertrekken, rijden over de verbindingsweg in zuidwestelijke richting naar het verzorgingsgebied. De verbindingsweg en de Bulkenaarsestraat zullen ten opzichte van elkaar geen doorgaande wegen zijn, waardoor ambulances uitsluitend langs de woningen aan de Bulkenaarsestraat rijden wanneer daar zich een situatie voordoet waarvoor ambulances nodig zijn. Ook is bevestigd dat geluidssignalering vooral op de hoofdwegen wordt gebruikt en dat op het laatste deel van de route naar de spoedeisende hulp vanwege de verkeerssituatie vaak kan worden volstaan met alleen lichtsignalering.

Voor zover [appellant sub 11] op de zitting heeft toegelicht dat zij zich met name zorgen maakt over de toekomstige geluidssituatie buiten op haar perceel, kan de Afdeling het standpunt van de raad volgen dat er geen onaanvaardbare verslechtering van het woon- en leefklimaat zal optreden, omdat geluid afkomstig uit het plangebied, waaronder af- en aanrijdende bezoekers en het geluid vanaf het parkeerterrein grotendeels zal wegvallen tegen het geluid afkomstig van de nabij haar perceel gelegen A58 en de spoorlijn.

Het betoog slaagt niet.

Woon- en leefklimaat

53. [appellant sub 10], [appellant sub 4] en [appellant sub 11] betogen dat het plan zal leiden tot een onevenredige aantasting van hun woon- en leefklimaat. De raad heeft onvoldoende onderzoek gedaan naar de gevolgen van het plan op hun woon- en leefklimaat. Ook is niet inzichtelijk hoe hun belangen zijn meegewogen.

In de eerste plaats zal het plan er volgens [appellant sub 11] toe leiden dat haar vrije uitzicht op akkers en weilanden verloren gaat. Dit heeft de raad niet meegenomen in de belangenafweging.

In de tweede plaats kan het plan volgens [appellant sub 10], [appellant sub 4] en [appellant sub 11] leiden tot minder zon en meer schaduw op hun percelen. Volgens [appellant sub 10] komt door de ligging van zijn woning de lichtinval uit het westen en dus uit het plangebied. Uit het landschappelijk inpassingsplan, dat als bijlage 5 is bijgevoegd bij de plantoelichting, volgt dat er tegenover zijn perceel landschapskamers ontwikkeld zullen worden. Ook worden er bomen genoemd die 12 tot 40 m hoog kunnen worden. In de planregels had daarom opgenomen moeten worden dat het plangebied aan zijn zijde vrij blijft van hoge beplanting. Volgens [appellant sub 11] borgt artikel 5.4.1, onder b, van de planregels niet dat de hoogbouw niet leidt tot onaanvaardbare schaduwhinder. De verplichting bij een aanvraag om omgevingsvergunning een bezonningsstudie te overleggen waaruit blijkt dat geen onaanvaardbare overlast door schaduwhinder wordt veroorzaakt is alleen van toepassing is op bebouwing die hoger is dan 20 m. Gebouwen die lager zijn dan 20 m kunnen volgens haar ook leiden tot onaanvaardbare schaduwhinder.

In de derde plaats kan het plan volgens [appellant sub 4] en [appellant sub 11] leiden tot een aantasting van hun privacy. Vanuit het ziekenhuis kan in hun tuinen gekeken worden. Volgens [appellant sub 11] heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de privacy gewaarborgd zal zijn door de groene buffer, maar die is niet geborgd in het plan. Ook is onvoldoende duidelijk hoe die groene buffer haar privacy beschermt, zeker ten opzichte van de hogere verdiepingen van het ziekenhuis.

In de vierde plaats had volgens [appellant sub 10] in het plan geregeld moeten worden dat de rust in het landschapspark zo veel mogelijk wordt gehandhaafd. [appellant sub 10] vreest dat bezoekers van het park, zoals hangjongeren en sporters, voor overlast zullen zorgen. In het landschappelijk inrichtingsplan staat als een van de ruimtelijke voorwaarden dat er geen overlast voor de omwonenden mag ontstaan, maar het is niet duidelijk hoe dit in het plan is geborgd.

In de vijfde plaats kan het plan volgens [appellant sub 11] leiden tot windhinder. Windhinder treedt op rond hoge gebouwen omdat deze een sterke versnelling van wind kunnen veroorzaken. Hierdoor kan het verblijf in de directe omgeving van deze bebouwing onaangenaam of gevaarlijk zijn. Hier heeft de raad geen onderzoek naar gedaan, aldus [appellant sub 11].

53.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. Ook zijn de belangen van de omwonenden zorgvuldig afgewogen tegen het belang op deze locatie een nieuw ziekenhuis te realiseren. De raad wijst erop dat er een MER is opgesteld waarin de effecten van het plan zijn beoordeeld.

Volgens de raad zal het nieuwe ziekenhuis enige schaduwwerking tot gevolg hebben. Daarvoor bestaan geen wettelijke eisen of publiekrechtelijke normen. Deze schaduwwerking zal grotendeels binnen het plangebied plaatsvinden. Omdat de precieze effecten van schaduwwerking pas inzichtelijk worden als de exacte locatie en omvang van de nieuwe bebouwing bekend zijn, is in artikel 5.4.1, onder b, van de planregels een voorwaardelijke verplichting opgenomen. Bij bebouwing met een bouwhoogte van minimaal 20 m moet eerst op basis van een bezonningsstudie worden aangetoond dat er geen sprake is van onaanvaardbare schaduwwerking in de omgeving.

Hoewel de hoogte van de voorziene bebouwing duidelijk zichtbaar zal zijn, is de raad van mening dat er, mede vanwege de landschappelijke inpassing met het landschapspark, geen sprake zal zijn van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat. Aan de noordzijde geldt dat de bebouwing niet direct aansluitend aan de aangrenzende percelen mag worden gebouwd. De afstand tussen het bouwvlak en de plangrens varieert hier grotendeels van 30 tot 60 m.

53.2. De Afdeling stelt voorop dat een omvangrijke ontwikkeling als deze grote invloed kan hebben op het woon- en leefklimaat van omwonenden. Het staat vast dat door de ontwikkeling van een nieuw ziekenhuis de leefomgeving van de omwonenden zal veranderen. Dit betekent alleen nog niet dat de raad deze ontwikkeling daarom niet mogelijk mocht maken in dit plan.

In het algemeen kunnen aan een geldend plan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Hieruit volgt dat [appellant sub 11] of andere omwonenden geen aanspraak kunnen maken op een blijvend vrij uitzicht vanuit de woning, ook niet als het vorige plan daar geen bebouwing toestond. De Afdeling neemt hierbij ook in aanmerking dat tussen de woning van [appellant sub 11] en het plangebied een schuur staat. Op de zitting heeft [appellant sub 11] bevestigd dat het dak van de schuur hoger is dan dat van de woning. [appellant sub 11] heeft in de huidige situatie dus ook geen onbelemmerd uitzicht vanuit haar woning.

Ook kan het plan leiden tot een vermindering van de privacy en lichtinval op de percelen van [appellant sub 4] en [appellant sub 11]. Dat betekent op zichzelf nog niet dat de raad hierom het plan niet mocht vaststellen. De Afdeling stelt vast dat de kortste afstand tussen het perceel van [appellant sub 4] en de gronden in het plan met de bestemming "Maatschappelijk" ongeveer 16 m is. De kortste afstand tussen het perceel van [appellant sub 4] en het bouwvlak is echter ongeveer 70 m. De kortste afstand tussen het bouwvlak en het perceel van [appellant sub 11] is ongeveer 30 m. De kortste afstand tussen het bouwvlak en de woning van [appellant sub 11] is ongeveer 44 m. Zoals hierboven ook al staat vermeld, staat tussen de woning van [appellant sub 11] en het plangebied een schuur, die hoger is dan de woning. Daardoor zorgt de schuur in de huidige situatie ook al voor schaduwwerking op het perceel van [appellant sub 11]. Gelet hierop zal er naar het oordeel van de Afdeling geen sprake zijn van een onaanvaardbare afname van hun privacy of van lichtinval op de percelen van [appellant sub 4], gelet op de hiervoor genoemde afstanden, en [appellant sub 11]. Omdat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare afname van de privacy, is het ook niet nodig om te borgen dat een groene buffer langs het perceel van [appellant sub 11] wordt aangelegd. Voor zover [appellant sub 11] dit betoog heeft aangevoerd omdat zij vreest dat de bezoekers van het ziekenhuis over haar perceel zullen lopen, overweegt de Afdeling dat dat niet aannemelijk is gezien de te verwachten loop- en rijroutes en de te realiseren erfafscheiding. Over de schaduwhinder door beplanting op het perceel van [appellant sub 10] overweegt de Afdeling dat zijn perceel ongeveer 500 m2 groot is en op ongeveer 14 m van de plangrens ligt. Tussen het perceel van [appellant sub 10] en het plangebied liggen een groenstrook en de Huijbergseweg. De gronden aan deze kant van het plangebied hebben de bestemming "Groen - Landschapspark". Uit het landschappelijk inpassingsplan volgt dat er ter hoogte van de woning van [appellant sub 10] landschapskamers worden ontwikkeld, waarbij het profiel ‘Berm’ geldt. De beplanting die in dat profiel wordt voorzien, bestaat alleen uit struiken en kleine bomen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat er bij de woning van [appellant sub 10] onaanvaardbare schaduwhinder zal ontstaan.

Over het betoog van [appellant sub 10] dat een regel over het handhaven van de rust in het landschapspark ontbreekt, overweegt de Afdeling dat een plan regels bevat ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Bepalingen die zien op de handhaving van de openbare orde horen niet thuis in een plan. De raad hoefde dergelijke regels dus niet vast te leggen in het plan.

Over het betoog van [appellant sub 11] dat het plan kan leiden tot windhinder, overweegt de Afdeling het volgende. Er zijn geen rechtstreeks werkende concrete wettelijke normen voor windhinder die de raad in acht moet nemen bij de vaststelling van een plan. Uit de algemene norm van een goede ruimtelijke ordening (artikel 3.1 van de Wro volgt echter wel dat de raad bij het vaststellen van een plan dat - vanwege de voorziene hoge bebouwing - gevolgen kan hebben voor het windklimaat in de omgeving, dient te beschouwen (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:864, onder 12.5). [appellant sub 11] heeft enkel gesteld windhinder te vrezen, terwijl de raad heeft toegelicht dat het plan gezien de maximale hoogte van 30 m en de afstand van ongeveer 44 m tussen het bouwvlak en de woning van [appellant sub 11] niet zal leiden tot windhinder op het perceel van [appellant sub 11]. De Afdeling kan de raad daarin volgen.

De betogen slagen niet.

Rechtszekerheid en planregels

Verruiming van bouw- en gebruiksmogelijkheden in het herstelbesluit

54. [appellant sub 15] en [appellant sub 12] betogen dat het herstelbesluit voorziet in een aanzienlijke verruiming van de bouw- en gebruiksmogelijkheden op de gronden met de bestemming "Maatschappelijk", doordat de raad de definitie van het begrip ‘aan zorg gerelateerde voorzieningen’ heeft gewijzigd in het herstelbesluit.

54.1. Artikel 1.4 in het oorspronkelijke besluit luidde:

Artikel 1.4 in het herstelbesluit luidt:

"aan zorg gerelateerde voorzieningen: medische voorzieningen die niet primair door een ziekenhuis worden verleend, maar wel passen in de keten van medische zorgverlening, zoals bijvoorbeeld een huisartsenpost, radiotherapie, geriatrische revalidatiezorg, e.d. Onder "aan zorg gerelateerde voorzieningen" wordt niet verstaan: een gezondheidscentrum als bedoeld in CROW-publicatie 381 (Toekomstbestendig parkeren - Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie)."

54.2. De Afdeling overweegt dat de raad heeft toegelicht dat het herstelbesluit niet leidt tot een verruiming van de bouwmogelijkheden. Met de wijziging worden de voorbeelden van wat onder ‘medische voorzieningen die niet primair door een ziekenhuis worden verleend, maar wel passen in de keten van medische zorgverlening’ beter toegespitst op wat daadwerkelijk wordt beoogd. Ook is verduidelijkt dat een gezondheidscentrum niet onder deze definitie valt. De Afdeling ziet geen reden om hier te twijfelen aan het standpunt van de raad.

Het betoog slaagt niet.

Verwijzing naar CROW-publicatie 381 in het herstelbesluit

55. RoosAgro betoogt dat de raad in artikel 1.4 van het herstelbesluit ten onrechte heeft verwezen naar de CROW-publicatie 381 (Toekomstbestendig parkeren - Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie). Volgens RoosAgro volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3614, onder 8.3, dat er niet verwezen mag worden naar een CROW-publicatie. Deze CROW-publicatie ziet op parkeren en verkeersgeneratie, en is dus niet geschikt om het begrip ‘aan zorg gerelateerde voorzieningen’ mee te definiëren. Daarnaast is dit beleid niet vastgesteld door de raad zelf. Als de omschrijving in de CROW-publicatie wordt gewijzigd, kan dat ertoe leiden dat dat de toegestane activiteiten in het plan veranderen zonder tussenkomst van de raad. Bovendien zijn CROW-publicaties alleen tegen betaling in te zien, en dus niet voor het grote publiek toegankelijk. Het had daarom voor de hand gelegen om in dat geval een specifieke begripsomschrijving in de planregels op te nemen, aldus RoosAgro.

55.1. De raad stelt zich op het standpunt dat artikel 1.4, van de planregels is aangepast in het herstelbesluit naar aanleiding van de bevindingen van de STAB in het deskundigenrapport. De raad heeft niet beoogd om een gezondheidscentrum mogelijk te maken zoals bedoeld in CROW-publicatie 381. Volgens de raad is deze zaak niet vergelijkbaar met de zaak die voorlag in de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2023, waar RoosAgro naar verwijst. Die uitspraak had betrekking op een planregel waarin een parkeernorm was opgenomen waarin naar de CROW-publicatie werd verwezen, terwijl hier wordt geëxpliciteerd wat er in elk geval niet onder het begrip "aan zorg gerelateerde voorzieningen" wordt verstaan. Mocht de Afdeling daar anders over denken, dan verzoekt te raad de Afdeling om in artikel 1.4 aan te passen en de zinsnede "als bedoeld in CROW-publicatie 381 (Toekomstbestendig parkeren - Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie)" te vervangen door "zijnde een locatie waar verschillende gezondheidsinstellingen, zoals huisartsen, fysiotherapeuten, verloskundigen en/of een consultatiecentrum, onder een dak gevestigd zijn". Deze definitie komt neer op de definitie van gezondheidscentrum, in die CROW-publicatie, aldus de raad.

55.2. Artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro luidt:

"Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten:

a. waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels;"

55.3. In de CROW-publicatie 381, zoals deze gold op het moment dat het oorspronkelijke besluit werd vastgesteld, werd bij de kencijfers voor de hoofdgroep gezondheidszorg en (sociale) voorzieningen een gezondheidscentrum gedefinieerd als "Een gezondheidscentrum is een locatie waar verschillende gezondheidsinstellingen onder een dak gevestigd zijn. Vaak zijn dit huisartsen, fysiotherapeuten, verloskundigen en/of een consultatiebureau". Deze publicatie is gewijzigd op 19 juni 2024. Vanaf deze datum wordt in deze publicatie de volgende definitie van gezondheidscentrum gehanteerd: "Een gezondheidscentrum is een locatie waar verschillende gezondheidsinstellingen onder een dak gevestigd zijn. Vaak zijn dit huisartsen, fysiotherapeuten, verloskundigen, een apotheek en/of een consultatiebureau. De diverse gezondheidsinstellingen hebben vaak verschillende openingstijden, ook avondopeningstijden komen voor. Bij het parkeerkencijfer is geen rekening gehouden met de aanwezigheid van een apotheek. Maak een parkeerbalans op basis van de verschillende functies en de daarvoor beschikbare ruimte in het gebouw. Bepaal de parkeervraag bij een dergelijk multifunctioneel centrum op basis van het maatgevende piekmoment."

55.4. De verwijzing in artikel 1.4 van de regels van het herstelbesluit is een dynamische verwijzing, dat wil zeggen een verwijzing naar de tekst met inbegrip van sinds de totstandkoming vastgestelde wijzigingen. Zoals de Afdeling ook al heeft overwogen in de uitspraak waar RoosAgro naar verwijst, is een dynamische verwijzing naar beleidsregels in beginsel toegestaan op grond van artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Die bepaling biedt echter geen grondslag voor de verwijzing die hier aan de orde is. In de planregel wordt niet verwezen naar beleidsregels die zijn vastgesteld door een bestuursorgaan. De verwijzing in de definitie naar de CROW-publicatie is bovendien niet beperkt tot gevallen waarin een bevoegdheid wordt uitgeoefend, zoals bedoeld in artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Artikel 1.4 van de planregels is daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro vastgesteld. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3235, onder 11.3. Het besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het herstelbesluit, komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Het betoog slaagt.

Mantelzorgwoning

56. [appellant sub 4] betoogt dat het ziekenhuis te dicht bij zijn perceel komt. De raad heeft er geen rekening mee gehouden dat er vergunningvrije uitbreidingsmogelijkheden zijn op zijn perceel. Op grond van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) kan hij bijvoorbeeld een mantelzorgwoning realiseren in zijn tuin. Omdat een mantelzorgwoning een geluidsgevoelige bestemming is, had er voldaan moeten worden aan de richtafstand van 30 m uit de "VNG-brochure bedrijven en milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure).

56.1. De raad stelt zich op het standpunt dat er binnen de richtafstand van 30 m geen bestaande woningen of andere geluidgevoelige bestemmingen aanwezig zijn. Daarnaast wijst de raad er op dat het ziekenhuis moet voldoen aan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat de gedachte achter deze richtafstand is dat het ziekenhuis zal beschikken over bijvoorbeeld afzuigingsinstallaties die geluid kunnen veroorzaken. Volgens de raad worden dit soort installaties op het dak van het ziekenhuis geplaatst. Omdat de afstand van het perceel van [appellant sub 4] tot het bouwvlak ongeveer 70 m is, wordt de richtafstand van 30 m ruimschoots in acht genomen, aldus de raad.

56.2. De Afdeling overweegt als volgt. Wat er ook zij van de beroepsgrond en de gegrondheid daarvan, is op de zitting met partijen besproken dat zij wensen dat er in het plan een bouwaanduiding wordt opgenomen op de gronden ten zuiden van het perceel van [appellant sub 4], waarin de bouwmogelijkheden op de gronden met de bestemmingen "Verkeer" en "Maatschappelijk" worden beperkt. Op de gronden met die aanduiding zijn dan geen bouwwerken ten behoeve van speel- spel- en daarmee vergelijkbare sportvoorzieningen, niet zijnde sportvoorzieningen in clubverband, en bouwwerken ten behoeve van algemeen nut toegestaan (artikel 5.2.1, onder b en c, en artikel 6.2.1, onder a en b, van de planregels). Op de zitting is besproken dat dit voor de raad, [appellant sub 4] en Bravis aanvaardbaar is. Het van besluit 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het herstelbesluit, is daarom in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb, en komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Het betoog slaagt.

Landschappelijk inrichtingsplan

57. [appellant sub 5] en anderen betogen dat artikel 4.1, onder a t/m l, van de planregels rechtsonzeker is. De daadwerkelijke inrichting van het landschapspark is nog rechtsonzeker. Het landschappelijk inrichtingsplan, dat is bijgevoegd in bijlage 5 bij de plantoelichting, betreft slechts een voorlopig ontwerp. De uiteindelijke versie van het plan kan daarvan afwijken.

57.1. De raad stelt zich op het standpunt dat, hoewel het landschappelijk inrichtingsplan als titel "Bulkenaar Voorlopig Ontwerp" heeft, de verwijzing hiernaar volstrekt duidelijk en daarmee geenszins rechtsonzeker is.

57.2. De Afdeling overweegt dat het landschappelijk inrichtingsplan weliswaar ‘voorlopig ontwerp’ in de titel heeft staan, maar dat het plan concreet en uitgewerkt is en veel details bevat. Zo is uitgewerkt waar in het plangebied er grond wordt opgehoogd en afgegraven, welke landschappen er waar worden ontwikkeld, wat voor beplanting er in die landschappen is voorzien en hoe dat beheerd moet worden. Naar het oordeel van de Afdeling biedt het landschappelijk inpassingsplan voldoende rechtszekerheid. De Afdeling neemt hier ook bij in aanmerking dat [appellant sub 5] en anderen niet hebben betoogd dat er iets in het landschappelijk inpassingsplan ontbreekt of niet klopt.

Het betoog slaagt niet.

Lawaaisporten

58. [appellant sub 5] en anderen en [appellant sub 10] betogen dat artikel 4.4.1, onder a, van de planregels rechtsonzeker is. In de begripsomschrijving of de plantoelichting wordt niet omschreven wat er onder het begrip ‘lawaaisporten’ moet worden verstaan.

58.1. Artikel 4.4.1, van de planregels luidt:

"Onder gebruik in strijd met de bestemming wordt in ieder geval verstaan het gebruiken of laten gebruiken van gronden en bouwwerken:

a. ten behoeve van lawaaisporten."

58.2. De raad stelt zich op het standpunt dat uit het normale spraakgebruik voldoende duidelijk volgt wat hieronder moet worden verstaan. In dat kader verwijst de raad ook naar de begripsbepaling van ‘lawaaisport’ zoals deze in artikel 1.1 van de IOV is opgenomen, en waar de raad zich graag bij aansluit. Daarin is de volgende definitie opgenomen: "voorziening voor sportactiviteiten waarbij motorisch of mechanisch geluid wordt geproduceerd, waaronder in ieder geval begrepen de rallysport, motorsport en de modelvliegsport". Hoewel de planregel volgens de raad op zich al voldoende duidelijk en rechtszeker is, heeft hij er geen bezwaar tegen als deze begripsomschrijving uit de IOV alsnog aan de planregels wordt toegevoegd.

58.3. De Afdeling overweegt dat voor het aanvullen van de planregels, zoals de raad voorstelt, alleen aanleiding bestaat wanneer dat is vereist om een gebrek te repareren. Naar het oordeel van de Afdeling is in het normaal spraakgebruik echter voldoende duidelijk wat er onder lawaaisporten moet worden verstaan. Zo is bijvoorbeeld volgens Van Dale, groot woordenbroek der Nederlandse taal, een lawaaisport een sport waarbij veel lawaai wordt gemaakt, zoals motorcross en autosport. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het ontbreken van een definitie in de planregels kan leiden tot een rechtsonzekere situatie. Daarbij hebben [appellant sub 5] en anderen en [appellant sub 10] overigens ook niet aannemelijk gemaakt dat de uitleg van dit begrip in de praktijk tot onduidelijkheid zal leiden.

Het betoog slaagt niet.

Plangrens

59. [appellant sub 6] betoogt dat het perceel [locatie 2], waar hij zijn agrarische bedrijf exploiteert, ten onrechte niet is opgenomen in het plan. [appellant sub 6] verwacht dat zijn bedrijfsvoering ernstig gehinderd zal worden door de ontwikkeling die mogelijk wordt gemaakt in het plan. Ook heeft een deel van de gronden van [appellant sub 6] de bestemming "Maatschappelijk" gekregen. Dit leidt ertoe dat de waarde van het bedrijf van [appellant sub 6] aanzienlijk zal dalen. Als het bedrijf van [appellant sub 6] was meegenomen in het plan, had de gemeente het bedrijf moeten overkopen. In dat geval had er over de mogelijke verkoop van de onroerende zaken van [appellant sub 6] onderhandeld kunnen worden. Dat is nu niet het geval, aldus [appellant sub 6].

59.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het verlies van de gronden binnen het plangebied van grote invloed kan zijn op de bedrijfsvoering van [appellant sub 6]. Om deze reden heeft de gemeente hem aangeboden om niet alleen de gronden in het plangebied aan te kopen, maar ook de agrarische (bedrijfs)woning met bedrijfsgebouwen aan de [locatie 2]. [appellant sub 6] en de gemeente zijn het nog niet eens geworden over de aankoopprijs, maar de gemeente is nog steeds tot deze transactie bereid. Het verschuiven van de plangrens is volgens de raad niet noodzakelijk vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, omdat de agrarische bestemming die de overige gronden van [appellant sub 6] hebben, nog steeds voldoet. Volgens de raad kan het bedrijf van [appellant sub 6] op deze locatie worden voortgezet. Voor zover vergoeding van eventuele schade niet anderszins is verzekerd, bijvoorbeeld door de hierboven omschreven aankoop van het bedrijf door de gemeente, kan [appellant sub 6] een verzoek om planschade indienen, aldus de raad.

59.2. De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Gelet op wat [appellant sub 6] heeft aangevoerd, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing een goede ruimtelijke ordening dient. Het is niet gebleken dat er tussen de gronden binnen en buiten het plangebied een zodanige ruimtelijke samenhang bestaat, dat er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Voor zover [appellant sub 6] er op heeft gewezen dat zijn bedrijfsvoering belemmerd zal worden door het plan, overweegt de Afdeling dat [appellant sub 6] op de zitting heeft bevestigd dat hij zijn agrarische bedrijf op een rendabele manier kan voortzetten, ook zonder de gronden die in het plangebied liggen. Ook het argument van [appellant sub 6] dat het vrachtverkeer van en naar zijn bedrijf zal moeten omrijden, maakt niet dat zijn andere gronden ook in het plangebied opgenomen hadden moeten worden.

Het betoog slaagt niet.

Water

60. Porco betoogt dat de waterhuishouding in het plangebied problematisch is. Het water uit het plangebied wordt via een duiker onder de A58 afgevoerd naar/via de gronden en watergangen van Porco. De bestaande problemen worden des te groter met het dempen van de verschillende A- en B-watergangen in het plangebied.

In de plantoelichting staat dat er aanvullend onderzoek nodig is als het komt tot een meer concrete invulling van het plan en de locaties voor infiltratievoorziening bekend zijn. Volgens Porco is daarmee duidelijk dat op het moment dat het plan werd vastgesteld, nog onduidelijk was of de verder uitgedachte en voorgeschreven maatregelen en de bergingscompensatie wel voldoen en geen problemen zullen veroorzaken bij de afvoer op de percelen/watergangen van Porco.

Verder is de bergingscompensatie waarin het plan voorziet volgens Porco sowieso onvoldoende. Er is een bergingseis gesteld van 600 mm3 per ha, terwijl bij hevige neerslag met gemak 100 mm in een etmaal kan vallen. Door klimaatverandering zal er vaker meer neerslag in een korte tijd vallen. Er had daarom meer compensatie voorgeschreven moeten worden, aldus Porco.

60.1. De raad stelt zich op het standpunt dat, omdat de exacte toename van het verharde oppervlak nog niet bekend is, er is uitgegaan van een worstcasescenario van 100% verharding op de gronden met de bestemming "Maatschappelijk" en "Verkeer". Volgens de raad is het binnen het plangebied voldoende ruimte beschikbaar om de daaruit voortvloeiende bergingsopgave te realiseren. In het oppervlaktewatersysteem binnen het plangebied wordt in samenspraak met het waterschap een waterhuishoudkundig plan uitgewerkt, waarbij het de wens is van de gemeente om de wateropgave de combineren met het herstel van de beekdalen. Hierdoor is er sprake van een klimaatbestendige inrichting van het gebied. Van onaanvaardbare wateroverlast in de omgeving van het plangebied zal geen sprake zijn, aldus de raad.

60.2. De Afdeling stelt voorop dat een plan eventuele bestaande problemen in de waterhuishouding niet hoeft op te lossen. De Afdeling stelt vervolgens vast dat, anders dan Porco stelt, de bergingseis in artikel 12.1.2, onder b, van de planregels niet 600 mm3 is, maar 600 m3. Uit de watertoets, die als bijlage 14 bij de plantoelichting is gevoegd, en zoals de raad op de zitting heeft toegelicht, is deze eis afkomstig uit de Brabantse keur. Hieruit volgt dat het gaat om een standaardwaarde, die alleen bijgesteld kan worden naar beneden als uit onderzoek blijkt dat meer waterberging niet nodig is.

De Afdeling overweegt vervolgens dat het niet noodzakelijk is dat in een plan wordt vastgelegd welke watervoorzieningen er waar worden aangelegd. Wel moet het een plan kunnen voorzien in voldoende waterberging. De gronden met de bestemmingen "Buisleidingenstraat" (artikel 3.1, onder d), "Groen - Landschapspark (artikel 4.1, onder j), "Maatschappelijk" (artikel 5.1, onder c), "Verkeer" (artikel 6.1, onder f) en "Water" (artikel 7.1, onder a), staan watervoorzieningen toe. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het plan niet kan voorzien in voldoende waterberging. Deze gronden zijn omvangrijk genoeg om te kunnen voorzien in voldoende waterberging wanneer de gronden met de bestemming "Maatschappelijk" en "Verkeer" in hun geheel verhard worden.

Ook ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de belangen van Porco op dit punt onvoldoende zijn betrokken in het plan. De raad heeft op de zitting toegelicht dat er een stuw zal worden aangelegd om ervoor de zorgen dat het water op de juiste manier in de watergangen terecht komt. Voor zover Porco op de zitting heeft betoogd dat stuwen vaak niet goed onderhouden worden, is dat niet iets wat in deze procedure aan de orde kan komen.

Het betoog slaagt niet.

Beschermde soorten

61. [appellant sub 4] betoogt dat het soortenbeschermingsregime uit de Wnb in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan. Uit de "QuickScan flora en fauna BR De Bulkenaar" van Arcadis van 13 november 2020, bijgevoegd in bijlage 8 bij de plantoelichting (hierna: de quickscan), de "Aanvullende QuickScan Bulkenaar", van Arcadis van 11 augustus 2021, bijgevoegd in bijlage 9 bij de plantoelichting (hierna: de aanvullende quickscan) en de "Resultaten soortgericht onderzoek De Bulkenaar" van Arcadis van 11 augustus 2021, bijgevoegd in bijlage 10 bij de plantoelichting (hierna: het soortgericht onderzoek), volgt dat in het plangebied verschillende beschermde soorten aanwezig zijn, zoals vleermuizen, sperwers en steenuilen. Omdat er nog geen mitigatieplan is, kon de raad niet beoordelen of het soortenbeschermingsregime in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan. Bovendien zijn er nog geen ontheffingen van de Wnb verleend, aldus [appellant sub 4].

61.1. De raad stelt zich op het standpunt dat, hoewel de noodzakelijke mitigerende maatregelen nog nader uitgewerkt moeten worden in een mitigatieplan, uit de onderzoeken die ten grondslag liggen aan het plan volgt dat de Wnb niet in de weg staat aan de vaststelling van het plan. Op de zitting heeft de raad hier nog over toegelicht dat is gewacht met het opstellen van een mitigatieplan, om te voorkomen dat een mitigatieplan in de tussentijd zou verouderen.

61.2. De raad mag het plan niet vaststellen als en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

De Afdeling overweegt dat in de quickscan in paragraaf 3.2.6 staat dat door de werkzaamheden mogelijke negatieve effecten op beschermde soorten niet uitgesloten zijn en er mogelijk verbodsbepalingen van de Wnb worden overtreden, maar ook dat het mogelijk is om binnen het plan mitigerende maatregelen voor deze soorten te nemen zodat geen verbodsbepalingen worden overtreden. In paragraaf 15.5 van de MER, dat is bijgevoegd in bijlage 2 bij de plantoelichting, staan diverse mogelijke mitigerende maatregelen opgesomd.

De Afdeling ziet geen aanleiding om eraan te twijfelen dat met de voorgestelde mitigerende maatregelen een overtreding van de verbodsbepalingen uit de Wnb kan worden voorkomen, of dat een benodigde vergunning niet kan worden verleend. Dat het concrete mitigatieplan nog niet is opgesteld, maakt dit niet anders. Daarom heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het wettelijke soortenbeschermingsregime op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

Het betoog slaagt niet.

Financiële en economische uitvoerbaarheid

62. [appellant sub 11] betoogt dat de financiële en economische uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende gemotiveerd is. Uit het exploitatieplan volgt dat er een tekort van € 24,2 miljoen ontstaat, omdat de grondopbrengsten lager zijn dan de kosten die gemaakt worden. [appellant sub 11] vreest dat deze kosten worden verhaald op de inwoners van Roosendaal. De raad heeft weliswaar aangegeven dat de kosten gedekt zullen worden met al afgesloten kredieten, maar het is niet inzichtelijk gemaakt wanneer er een besluit is genomen voor het afsluiten van deze kredieten, bij welke partij deze kredieten zijn afgesloten, tegen welke voorwaarden en hoe deze kredieten worden afbetaald. Dit levert voor de gemeente en voor haar inwoners grote financiële risico’s op, aldus [appellant sub 11].

62.1. Bij een beroep tegen een plan kan een betoog over de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is.

Naar het oordeel van de Afdeling mocht de raad zich op het standpunt stellen dat er geen redenen zijn om op voorhand aan te nemen het plan om financieel-economische redenen niet uitvoerbaar is. In paragraaf 6.1 van de plantoelichting is ingegaan op de financiële en economische uitbaarheid van het plan. Hierin wordt verwezen naar het exploitatieplan, waaruit volgt dat een deel van de kosten niet verhaald kan worden omdat de kosten hoger zijn dan de opbrengsten. Door de gemeente zijn voor deze ontwikkeling een aantal kredieten beschikbaar gesteld om het tekort op het exploitatieplan te dekken. [appellant sub 11] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente Roosendaal niet in staat is om de financiële bijdrage voor deze ontwikkeling te dragen.

Het betoog slaagt niet.

Herhalen en inlassen zienswijze

63. [appellant sub 15], [appellant sub 12], en [appellant sub 6] betogen dat de in hun zienswijzen aangevoerde gronden hier als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd.

63.1. Waar [appellant sub 15], [appellant sub 12], Groen en [appellant sub 6] voor het overige verzoeken de inhoud van hun zienswijzen als herhaald en ingelast in haar beroep te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in de zienswijzenota gemotiveerd is ingegaan op die zienswijzen. [appellant sub 15], [appellant sub 12], Groen en [appellant sub 6] hebben in hun beroepschriften geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van hun zienswijzen onjuist of onvolledig zou zijn.

GRONDEN TEGEN HET BESLUIT TOT VASTSTELLING HOGERE GRENSWAARDEN (PROCEDURE 202203145)

Relativiteit [appellant sub 3]

64. [appellant sub 3] heeft gronden aangevoerd die zien op het besluit tot vaststelling van hogere grenswaarden.

64.1. Zoals de Afdeling al eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.93 tot en met 10.95), strekt de regeling in de Wgh tot bescherming van de bewoners van de woningen waarvoor hogere waarden zijn vastgesteld. [appellant sub 3] is geen eigenaar dan wel bewoner van één van de woningen waarvoor hogere waarden zijn vastgesteld en niet is gebleken van concrete interesse in de koop en/of bewoning van een van de woningen. Daarom strekt de regeling kennelijk niet tot de bescherming van de belangen van [appellant sub 3]. Wat [appellant sub 3] aanvoert, kan daarom niet leiden tot vernietiging van het besluit hogere waarden. De Afdeling zal de beroepsgronden van [appellant sub 3] over dit besluit daarom niet inhoudelijk bespreken.

De woning van [appellant sub 4]

65. [appellant sub 4] betoogt dat, anders dan wat er staat in de zienswijzenota, zijn woning wel binnen de zone van de verbindingsweg valt. De afstand van de uiterste rand van de bestemming "Verkeer" tot zijn woning is 40 m. Ten onrechte is niet onderzocht of de geluidsbelasting van de verbindingsweg op zijn woning de voorkeursgrenswaarde van 48 dB overschrijdt. Als dat het geval is, had zijn woning moeten worden meegenomen in het besluit hogere grenswaarden, maar het is volgens [appellant sub 4] de vraag of er voldaan kan worden aan de hogere maximale waarden van 58 dB.

65.1. Het college hoefde de woning van [appellant sub 4] niet te betrekken in dit besluit. De Afdeling stelt hierbij voorop dat namens het college en de raad is toegelicht, en zoals ook is overwogen onder 52.2, dat op de wegen ter hoogte van de woning van [appellant sub 4] een maximumsnelheid van 30 km/u zal gelden. Deze wegen kunnen niet betrokken worden in een besluit tot vaststellen van hogere grenswaarden (artikel 74, tweede lid, onder b, van de Wgh). Daarbij volgt uit het aanvullende geluidsonderzoek, zoals ook is besproken onder 52.2, dat de geluidsbelasting op de woningen aan de Bulkenaarsestraat lager zijn dan de voorkeursgrenswaarde uit de Wgh. Voor zover [appellant sub 4] heeft betoogd dat het aanvullende geluidsonderzoek gebrekkig is, verwijst de Afdeling naar wat zij daarover heeft overwogen onder 52.2.

Het betoog slaagt niet.

CONCLUSIE

66. De beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 3], Porco, [appellanten sub 9], [appellant sub 12] en [appellant sub 15] tegen het besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het herstelbesluit, waarbij de raad van de gemeente Roosendaal het bestemmingsplan "De Bulkenaar" heeft vastgesteld, zijn ongegrond.

67. Gelet op wat is overwogen onder 22.13, 23.3, 23.10, 27.2, 44.1, 46, 55.4 en 56.2 zijn de beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 10], [appellant sub 11], de stichting en RoosAgro tegen het besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het herstelbesluit, waarbij de raad van de gemeente Roosendaal het bestemmingsplan "De Bulkenaar" heeft vastgesteld, gegrond. Dit besluit wordt, gelet op het hiervoor overwogene in 44.1, geheel vernietigd.

68. De Afdeling ziet echter aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het herstelbesluit, waarbij de raad van de gemeente Roosendaal het bestemmingsplan "De Bulkenaar" heeft vastgesteld, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten, met uitzondering van de hierna in 69 vermelde planregels en de verbeelding en met uitzondering van het schrappen van de in artikel 14.1, onder b, van de planregels neergelegde afwijkingsbevoegdheid. Daarover wordt overwogen dat door op de hierna vermelde wijze zelf in de zaak te voorzien, de geconstateerde gebreken in 22.13, 23.3, 23.10, 27.2 en 55.4 en 56.2 worden geheeld. Ten aanzien van het gebrek, vastgesteld onder 44.1, wordt onder verwijzing naar 44.2 overwogen dat ook dit gebrek is geheeld.

69. Nu niet aannemelijk is dat derden in hun belangen zouden kunnen worden geschaad, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, voor wat betreft de gebreken, vastgesteld onder 22.13, 23.3, 23.10, 27.2 en 55.4 en 56.2 zelf in de zaak te voorzien door op de hierna aangegeven wijze de planregels en de verbeelding aan te passen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het herstelbesluit.

a. Aan artikel 5.4.1, van de planregels, wordt artikel 5.4.1., onder e, van de planregels toegevoegd, dat als volgt komt te luiden: "e. Het gebruiken van de gronden ten behoeve van het bepaalde in artikel 5.1, onder a en b, is uitsluitend toegestaan, indien tegelijkertijd met het bouwrijp maken van het ziekenhuisterrein begonnen wordt met de aanleg van het landschapspark als bedoeld in artikel 4.1, onder f, deze aanleg van het landschapspark uiterlijk één jaar na ingebruikname van het ziekenhuis is voltooid en dit landschapspark vervolgens in stand gehouden wordt."

b. De Afdeling zal de bouwmogelijkheden op de gronden ten zuiden van het perceel van [appellant sub 4] met de bestemmingen "Verkeer" en "Maatschappelijk" beperken door:

- de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - 1" toe te kennen aan het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk" en "Verkeer", zoals nader aangegeven op kaart 1 in de bij deze uitspraak behorende bijlage 1;

- aan de planregels een nieuw artikel 5.2.7 toe te voegen dat als volgt komt te luiden:

"Ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - 1" is bebouwing zoals bedoeld in artikel 5.2.1, onder b en c, niet toegestaan.";

- aan de planregels een nieuw artikel 6.2.4 toe te voegen dat als volgt komt te luiden:

"Ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - 1" is bebouwing zoals bedoeld in artikel 6.2.1, onder a en b, niet toegestaan.".

c. Artikel 1.4 van de planregels komt als volgt te luiden:

"aan zorg gerelateerde voorzieningen: medische voorzieningen die niet primair door een ziekenhuis worden verleend, maar wel passen in de keten van medische zorgverlening, zoals bijvoorbeeld een huisartsenpost, radiotherapie, geriatrische revalidatiezorg, e.d. Onder "aan zorg gerelateerde voorzieningen" wordt niet verstaan: een gezondheidscentrum, zijnde een locatie waar verschillende gezondheidsinstellingen, zoals huisartsen, fysiotherapeuten, verloskundigen en/of een consultatiecentrum, onder een dak gevestigd zijn."

De Afdeling zal de raad opdragen om ervoor zorg te dragen dat dit wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.

70. De beroepen van [appellant sub 3] en van [appellant sub 4] tegen het besluit van 10 februari 2022, waarbij het college hogere grenswaarden heeft vastgesteld als bedoeld in artikel 83 van de Wgh, zijn ongegrond.

71. De raad moet de proceskosten van [appellant sub 4], [appellant sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 10], [appellant sub 11], de stichting en RoosAgro vergoeden.

Omdat onder 22.10 en 32.3 is geoordeeld dat de betogen over locatiekeuze en alternatieven en verkeer niet slagen, komen de door [appellant sub 5] en anderen gevraagde deskundigenkosten voor het opstellen van een rapport niet voor vergoeding in aanmerking.

72. De raad hoeft geen proceskosten van [appellant sub 2], [appellant sub 1], [appellant sub 3], Porco, [appellanten sub 9], [appellant sub 12] en [appellant sub 15] te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 3], [appellant sub 8] en Porco, [appellant sub 9A], [appellant sub 9B], [appellant sub 11] en [appellant sub 15] tegen het besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het besluit van 20 juni 2024, waarbij de raad van de gemeente Roosendaal het bestemmingsplan "De Bulkenaar" heeft vastgesteld, ongegrond;

II. verklaart de beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 10 A] en [appellant sub 10 B], [appellant sub 11], Stichting Natuurlijk Betrokken Tolberg en RoosAgro Roosendaal B.V. tegen het besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het besluit van 20 juni 2024, waarbij de raad van de gemeente Roosendaal het bestemmingsplan "De Bulkenaar" heeft vastgesteld, gegrond;

III. verklaart de beroepen van [appellant sub 3] en van [appellant sub 4] tegen het besluit van 10 februari 2022, waarbij het college hogere grenswaarden heeft vastgesteld als bedoeld in artikel 83 van de Wgh, ongegrond;

IV. vernietigt het besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het besluit van 20 juni 2024, waarbij de raad van de gemeente Roosendaal het bestemmingsplan "De Bulkenaar" heeft vastgesteld;

V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder IV vernietigde besluit in stand blijven, met uitzondering van de hierna in dictumonderdeel VI genoemde planregels en aanduiding, en met uitzondering van het door de Afdeling vernietigde artikel 14.1, onder b, van de planregels;

VI. bepaalt dat:

• artikel 1.4 van de planregels, als volgt komt te luiden:

"aan zorg gerelateerde voorzieningen: medische voorzieningen die niet primair door een ziekenhuis worden verleend, maar wel passen in de keten van medische zorgverlening, zoals bijvoorbeeld een huisartsenpost, radiotherapie, geriatrische revalidatiezorg, e.d. Onder "aan zorg gerelateerde voorzieningen" wordt niet verstaan: een gezondheidscentrum, zijnde een locatie waar verschillende gezondheidsinstellingen, zoals huisartsen, fysiotherapeuten, verloskundigen en/of een consultatiecentrum, onder een dak gevestigd zijn."

• artikel 5.4.1, onder e, van de planregels, als volgt komt te luiden:

• de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - 1" wordt toegekend aan het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk" en "Verkeer", zoals nader aangegeven op kaart 1 in de bij deze uitspraak behorende bijlage 1;

• aan de planregels een nieuw artikel 5.2.7 wordt toegevoegd dat als volgt komt te luiden:

"Ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - 1" is bebouwing zoals bedoeld in artikel 5.2.1, onder b en c, niet toegestaan."

• aan de planregels een nieuw artikel 6.2.4 wordt toegevoegd dat als volgt komt te luiden:

"Ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - 1" is bebouwing zoals bedoeld in artikel 6.2.1, onder a en b, niet toegestaan."

VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 10 februari 2022, zoals gewijzigd bij het besluit van 20 juni 2024, voor zover dat betreft de in dictumonderdeel VI beschreven planregeling;

VIII. draagt de raad van de gemeente Roosendaal op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen VI en VII worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;

IX. veroordeelt de raad van de gemeente Roosendaal tot vergoeding van in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten

- bij [appellant sub 4] tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,

- bij [appellant sub 5] en anderen tot een bedrag van € 2.721,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan,

- bij [appellant sub 7] tot een bedrag van € 1.360,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,

- bij [appellant sub 10A] en [appellant sub 10B] tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan,

- bij [appellant sub 11] tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,

- bij [appellant sub 6] tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,

- bij Stichting Natuurlijk Betrokken Tolberg tot een bedrag van € 99,50,

- bij RoosAgro Roosendaal B.V. tot een bedrag van € 2.721,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

X. gelast dat de raad van de gemeente Roosendaal aan appellanten vergoedt het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van

- € 184,00 voor [appellant sub 2],

- € 184,00 voor [appellant sub 4],

- € 184,00 voor [appellant sub 5] en anderen, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan,

- € 184,00 voor [appellant sub 7],

- € 184,00 voor [appellant sub 10A] en [appellant sub 10B], met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan,

- € 184,00 voor [appellant sub 11],

- € 184,00 voor [appellant sub 6],

- € 365,00 voor Stichting Natuurlijk Betrokken Tolberg,

- € 365,00 voor RoosAgro Roosendaal B.V.

Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.

w.g. Ten Veen

voorzitter

w.g. Nales

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2025

680-980-1074-1075

Bestemmingsplan "De Bulkenaar" vastgesteld door de gemeente Roosendaal met betrekking tot de bouw van een nieuw ziekenhuis en landschapspark

Uitspraak