Uitspraak
202200640/1/R3.
Datum uitspraak: 18 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Voorhout, gemeente Teylingen,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 15 december 2021 in zaken nrs. 21/4810 en 21/4826 in het geding tussen:
[partij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Teylingen.
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2020 heeft het college aan [partij] twee lasten onder dwangsom opgelegd vanwege het op twee percelen op en achter de [locatie] in Voorhout overtreden van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
Bij besluit van 12 februari 2021 heeft het college het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom gewijzigd, waarbij de begunstigingstermijn is verlengd tot en met twee weken na de verzenddatum van de beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 7 juli 2021 heeft het college het door [partij] tegen de last onder dwangsom gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 december 2021 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [partij] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 11 juli 2022 heeft het college een dwangsom van € 5.000,00 ingevorderd (hierna: invorderingsbesluit 1).
Bij besluit van 20 juli 2022 heeft het college een dwangsom van € 10.000,00 ingevorderd (hierna: invorderingsbesluit 2).
[partij] heeft gronden ingediend tegen deze besluiten.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 4 november 2024, waar [partij], bijgestaan door mr. J.J. Blok, advocaat in Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.M. Hansen en P.W.E.M. Augustinus, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 30 november 2020 heeft het college aan [partij] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [partij] exploiteert op het perceel [locatie]in Voorhout een garagebedrijf. In de last onder dwangsom heeft het college twee lastgevingen aan [partij] opgelegd vanwege geconstateerde overtredingen op twee percelen op en achter de [locatie].
De eerste lastgeving is opgelegd vanwege de aanwezigheid van drie gebouwen op het perceel kadastraal bekend als Voorhout, sectie A, 4317 (hierna: perceel 1) zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Het gaat om een gebouw aan de noordoostzijde van het perceel (hierna: opstal A), een gebouw bij de noordelijke punt van het perceel (hierna: opstal B) en een gebouw aan de zuidwestkant van het perceel (hierna: opstal C). Daarnaast is deze lastgeving opgelegd vanwege het stallen van voertuigen op dit perceel in strijd met de bestemming "Agrarisch - Bollenteelt - bollenzone 1" van het bestemmingsplan "Buitengebied Teylingen" (hierna: het bestemmingsplan).
De tweede lastgeving ziet op het in strijd met diezelfde bestemming opslaan van goederen, waaronder autobanden en auto-onderdelen, in een schuur op het perceel kadastraal bekend als Voorhout, sectie A, 4084 (hierna: perceel 2).
De lastgevingen
3. De lastgevingen luiden als volgt:
"Lastgeving 1: perceel kadastraal bekend als Voorhout, sectie A, 4317
Wij gelasten u om vóór 1 april 2021 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder a en c en artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo en de artikelen 3.1 en 3.2, onder a van het bestemmingsplan "Buitengebied Teylingen" te beëindigen en nadien beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van €5.000,- per constatering, met een maximum van €20.000,-."
"Lastgeving 2: perceel kadastraal bekend als Voorhout, sectie A, 4084:
Wij gelasten u om vóór 1 april 2021 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder c van de Wabo en artikel 3.1 van het bestemmingsplan "Buitengebied Teylingen" te beëindigen en nadien beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van €5.000,- per constatering, met een maximum van €20.000,-."
4. Het college heeft de termijn om aan de last te voldoen (hierna: de begunstigingstermijn) bij besluit van 12 februari 2021 verlengd tot en met twee weken na de verzenddatum van de beslissing op bezwaar, wat uitkomt op 21 juli 2021. Vervolgens heeft het college in brieven en mails aangegeven dat hij niet zou overgaan tot controles en invordering tot uiteindelijk 1 juli 2022 voor de eerste lastgeving en 10 mei 2022 voor de tweede lastgeving.
5. [partij] is het niet eens met het opleggen van de last onder dwangsom en is daartegen in bezwaar en beroep gegaan. Zijn bezwaar en zijn beroep zijn ongegrond verklaard. [partij] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en is daarom daartegen in hoger beroep gegaan.
De invorderingsbesluiten
6. Het college heeft op 11 juli 2022 besloten om een dwangsom van € 5.000,00 in te vorderen omdat tijdens een controle van 7 juni 2022 door een toezichthouder is geconstateerd dat in de aanwezige schuur op perceel 2 nog steeds sprake was van opslag van goederen, zoals autobanden, auto-onderdelen, driftauto’s en andere auto’s. Daarom was volgens het college niet aan lastgeving 2 voldaan.
7. Het college heeft op 20 juli 2022 besloten om een dwangsom van € 10.000,00 in te vorderen. Dat heeft het college allereerst gedaan, omdat tijdens een controle op 12 juli 2022 door toezichthouders is geconstateerd dat op perceel 1 twee autoambulances stonden met daarop auto’s en dat opstal A nog niet volledig was verwijderd. Daarnaast is het college daartoe overgegaan, omdat is geconstateerd dat in de schuur op perceel 2 nog altijd auto-onderdelen aanwezig waren. Daarom was volgens het college niet aan lastgevingen 1 en 2 voldaan.
8. Met de invorderingsbesluiten van 11 juli 2022 en 20 juli 2022 heeft het college dwangsommen ter hoogte van € 5.000,00 en € 10.000,00 ingevorderd. Uit artikel 5:39 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat deze besluiten in deze procedure moeten worden meegenomen. [partij] is het niet eens met deze twee invorderingsbesluiten en heeft daartegen gronden aangevoerd.
Leeswijzer
9. De Afdeling zal hieronder eerst de hoger beroepsgronden tegen de uitspraak van de rechtbank behandelen. Daarna zal de Afdeling de beroepsgronden gericht tegen de invorderingsbesluiten behandelen.
De hoger beroepsgronden tegen de uitspraak van de rechtbank
Ingetrokken beroepsgrond
10. Op de zitting heeft [partij] de beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van opstal B en opstal C, ingetrokken.
Opstal A
11. [partij] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van opstal A, omdat het overgangsrecht niet in de weg staat aan handhaving. Daartoe voert [partij] aan dat zo lang als hij zich kan herinneren er al een opstal op deze plaats staat. Hij verwijst daarvoor naar luchtfoto’s uit 1986 en 1995. Daarbij wijst [partij] erop dat onder het toen geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1992" kleine agrarische gebouwen met een oppervlakte van maximaal 25 m2 en een bouwhoogte van maximaal 3 m waren toegestaan. Opstal A voldoet aan deze maten en werd ook gebruikt voor agrarische doeleinden, zo stelt [partij].
[partij] betoogt dat omdat opstal A onder het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1992" legaal aanwezig was, het onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan was toegestaan om het oorspronkelijke schapenhok te vernieuwen en/of te veranderen. Het enkele ontbreken van een vergunning kan volgens [partij] niet in de weg staan aan het beroep op het overgangsrecht, omdat er geen enkele reden is om aan te nemen dat de vergunning toen niet zou zijn verleend.
11.1. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, luidden als volgt:
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,"
"Artikel 2.3a
1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."
11.2. Op de percelen zijn, voor zover hier van belang, de bestemmingsplannen "Buitengebied Teylingen" en "Buitengebied Teylingen, 1e herziening" van toepassing. Artikel 78.1 van de planregels luidt als volgt:
"Voor bouwwerken luidt het overgangsrecht als volgt:
a. een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
2. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is tenietgegaan;
b. […]
c. dit lid onder a is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan."
11.3. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van opstal A, omdat het overgangsrecht niet in de weg staat aan handhaving. De Afdeling verwijst in de eerste plaats kortheidshalve naar de uitspraak van de rechtbank onder 6.4 en 6.5.
De Afdeling benadrukt daarbij dat uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a van de Wabo volgt dat het verboden is om een bouwwerk te bouwen zonder omgevingsvergunning en om een zonder omgevingsvergunning gebouwd bouwwerk in stand te laten. De Afdeling ziet in wat [partij] heeft aangevoerd, geen reden om aan te nemen dat er op enig moment een vergunning voor de bouw van opstal A is verleend. Daarnaast verschaft het overgangsrecht geen titel die een omgevingsvergunning voor bouwen vervangt. Ook als zou worden aangenomen dat het bouwovergangsrecht op opstal A van toepassing is, dan blijft een omgevingsvergunning voor bouwen vereist. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 30 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4470, onder 6.1.
Het betoog slaagt niet.
Stallen van auto’s op perceel 1 en het gebruik van de schuur op perceel 2
12. [partij] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen het stallen van auto’s op perceel 1 en de opslag in de schuur op perceel 2. [partij] voert daarvoor aan dat deze activiteiten toegestaan waren vanwege het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan. [partij] stelt dat deze activiteiten namelijk al plaatsvonden op het moment van het in werking treden van het bestemmingsplan. Hij betoogt dat deze activiteiten ook in overeenstemming waren met het daarvoor geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2004".
[partij] voert daarvoor aan dat de opslag van voertuigen op perceel 1 aan te merken is als de opslag van goederen, waaronder begrepen de bedrijfsmatige opslag van goederen ten behoeve van een ergens anders gevestigd niet-agrarisch bedrijf. Dit was toegestaan in artikel 5.1.2, aanhef en onder iii, van de planregels van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2004", zo betoogt [partij].
Voor het gebruik van de schuur op perceel 2 wijst [partij] erop dat artikel 5.1.2, aanhef en onder ii, het stallen van caravans, kampeerauto’s en daarmee gelijk te stellen vervoermiddelen voor recreatief gebruik toestond. [partij] betoogt dat de in de schuur aanwezige voertuigen en toebehoren zijn aan te merken als met een caravan en kampeerauto gelijk te stellen vervoermiddelen voor recreatief gebruik. [partij] wijst er daarbij op dat de opslag geen relatie had met het bedrijf van [partij], maar hobbymatig plaatsvond.
12.1. Artikel 78.2 van het bestemmingsplan luidde, voor zover hier van belang, als volgt:
"Voor gebruik luidt het overgangsrecht als volgt:
a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
b. […]
c. […]
d. dit lid onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
12.2. Onder het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2004" was aan de gronden van de percelen de bestemming "Bollengebied" toegekend. Artikel 5.1.2 van de regels van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2004" luidde als volgt:
"Artikel 5.1.2
tevens zijn de gronden bestemd voor:
a. De uitoefening van nevenactiviteiten uitsluitend binnen de bedrijfsbebouwing, met inbegrip van kassen tenzij hieronder anders is bepaald, in de vorm van:
i. […]
ii. Stalling van caravans, kampeerauto's en daarmee gelijk te stellen vervoermiddelen voor recreatief gebruik (niet in kassen);
iii. Opslag van goederen, waaronder begrepen de bedrijfsmatige opslag van goederen ten behoeve van een elders gevestigd niet-agrarisch bedrijf (niet in kassen);
iv. […]"
12.3. Wat [partij] in hoger beroep ter onderbouwing van deze beroepsgronden heeft aangevoerd, is een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die beroepsgronden ingegaan en heeft geoordeeld dat zowel het stallen van de voertuigen op perceel 1 als de opslag in de schuur op perceel 2 niet aan te merken zijn als een nevenactiviteit in de zin van artikel 5.1.2 van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2004". De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank over deze beroepsgronden en in de onder 8.4 en 9.2 van de aangevallen uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
De Afdeling overweegt daarbij nog als volgt. De rechtbank heeft overwogen dat de opslag in de schuur niet is aan te merken als nevenactiviteit, omdat op het perceel geen hoofdactiviteit wordt uitgevoerd in de zin van artikel 5.1.2 van de regels van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2004". In het door [partij] gestelde feit dat de opslag in de schuur op perceel 2 hobbymatig plaatsvindt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank dit ten onrechte heeft overwogen. [partij] heeft verder geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van deze gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn.
Het betoog slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel/concreet zicht op legalisatie
13. [partij] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat het college door handhavend op te treden, in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. [partij] wijst hiervoor op een verleende omgevingsvergunning voor de locatie [locatie 2] in Voorhout. In deze omgevingsvergunning werd een afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik voor bedrijfsdoeleinden voor tien jaar toegestaan. De motivering die ten grondslag ligt aan het vergunnen van deze tijdelijke afwijking, kan volgens [partij] volledig overgenomen worden om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de percelen te vergunnen. [partij] betoogt dat er daarom ook concreet zicht op legalisatie was, waardoor het college van handhavend optreden af had moeten zien.
13.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
13.2. De Afdeling oordeelt dat de rechtbank in het beroep op het gelijkheidsbeginsel terecht geen reden heeft gezien waarom het college niet handhavend mocht optreden. De Afdeling overweegt daarvoor dat de situatie van [partij] niet vergelijkbaar is met de situatie op de locatie [locatie 2] Voorhout. Dat is zo omdat in die laatste situatie wel een omgevingsvergunning is verleend en in het geval van [partij] niet. Daarbij hoort zo'n beroep op het gelijkheidsbeginsel niet in deze handhavingsprocedure thuis, maar in een eventuele procedure over een aangevraagde omgevingsvergunning. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2454, onder 7.1.
De Afdeling ziet in de verleende omgevingsvergunning voor de [locatie 2] in Voorhout ook geen reden om te oordelen dat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie van het gebruik en/of de bouwwerken. [partij] heeft op de zitting verklaard dat hij in het verleden weliswaar een principeverzoek heeft ingediend om de overtredingen te legaliseren, maar dat deze niet hebben geleid tot een aanvraag voor een omgevingsvergunning. Uit de door [partij] overgelegde omgevingsvergunning voor de [locatie 2] in Voorhout volgt ook niet dat zonder meer een omgevingsvergunning aan [partij] verleend zou worden als hij een aanvraag indient. De Afdeling betrekt daarbij dat de omgevingsvergunning ziet op andere activiteiten, namelijk opslag en ondersteunende werkzaamheden ten behoeve van strandtenten. Daarnaast is er op het perceel waarop de omgevingsvergunning ziet, sprake van een andere bestemming dan op de percelen van [partij].
Het betoog slaagt niet.
Besluit van 11 juli 2022 (invorderingsbesluit 1)
14. [partij] betoogt dat het college niet over had mogen gaan tot het opleggen van invorderingsbesluit 1.
[partij] voert daarvoor eerst aan dat het college en hij nog in overleg waren om het geschil op een andere manier op te lossen. [partij] heeft daarbij aangegeven dat hij altijd bereid was om de overtreding ongedaan te maken, als er geen onderlinge oplossing gevonden kon worden. Het college heeft op 2 juni 2022, 13:25 een mail gestuurd aan de gemachtigde van [partij] dat een compromis niet mogelijk was. Daarna heeft het college op 7 juni 2022 een controle uitgevoerd op het perceel. [partij] stelt dat de mail hem op dat moment nog niet had bereikt en dat hij mede daarom overvallen werd door de controle. [partij] betoogt dat het college hem meer tijd had moeten geven om na het beëindigen van het gesprek op 2 juni 2022 aan de last te voldoen.
[partij] voert daarnaast aan dat het college tijdens het controlebezoek van 7 juni 2022 heeft aangegeven dat een week na deze controle opnieuw een controle plaats zou vinden. Daarbij heeft het college volgens [partij] aangegeven dat pas na die controle eventueel een dwangsom zou verbeuren en worden ingevorderd. Vervolgens is het college zonder verder controle tot invordering overgegaan. [partij] stelt daarbij dat aan de last was voldaan, voordat de vooraankondiging tot het invorderen van de dwangsom hem heeft bereikt.
Onder deze omstandigheden betoogt [partij] dat het overgaan tot invordering in strijd was met het zorgvuldigheidsbeginsel en het verbod op misbruik van bevoegdheid. Daarnaast betoogt [partij] dat het besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen, omdat hij gerechtvaardigde verwachtingen had dat er in ieder geval niet ingevorderd zou worden, als hij binnen een week na de controle op 7 juni 2022 alsnog aan de last zou voldoen. Daarbij wijst [partij] erop dat het gebruik van de schuur al ruim 13 jaar plaatsvond. [partij] betoogt ten slotte dat het college onder deze omstandigheden niet tot invordering over kon gaan, ook omdat de invordering van de dwangsom hem hard in zijn vermogenspositie raakt.
14.1. De Afdeling overweegt dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van die invordering veel gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
Zorgvuldigheidsbeginsel
14.2. De Afdeling ziet in wat [partij] heeft aangevoerd, geen reden om te oordelen dat het invorderingsbesluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Uit lastgeving 2 volgt dat na het verstrijken van de begunstigingstermijn een dwangsom van € 5.000,00 per constatering wordt verbeurd, als niet aan de last is voldaan. Dat houdt in dat op het moment dat het college op 7 juni 2022 geconstateerd heeft dat niet aan de last is voldaan, de dwangsom van rechtswege is verbeurd.
Daarnaast is in de last onder dwangsom een begunstigingstermijn opgenomen tot 1 april 2021. Deze is bij besluit van 12 februari 2021 verlengd tot en met 21 juli 2021. Vervolgens heeft het college in brieven en mails aangegeven dat ze niet zou overgaan tot controles en invordering tot uiteindelijk 1 juli 2022 voor de eerste lastgeving en 10 mei 2022 voor de tweede lastgeving. Ongeacht of partijen nog met elkaar in gesprek waren, had het voor [partij] duidelijk moeten zijn dat voor de tweede lastgeving vanaf 10 mei 2022 controles plaats konden vinden en dat bij een constatering dat niet aan de lastgeving 2 was voldaan hij van rechtswege een dwangsom zou verbeuren. Vervolgens zijn er nog vier weken verstreken, voordat het college tot een controle over is gegaan. De Afdeling ziet onder deze omstandigheden niet in waarom het college onzorgvuldig heeft gehandeld door op 7 juni 2022 te controleren en vervolgens tot invordering over te gaan.
Het betoog slaagt niet.
Vertrouwensbeginsel
14.3. De Afdeling ziet in wat [partij] heeft aangevoerd, ook geen grond om te oordelen dat het college van invordering af had moeten zien omdat dit in strijd zou zijn met het vertrouwensbeginsel. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
Gelet op wat onder 14.2 is overwogen, had het voor [partij] duidelijk moeten zijn dat hij een dwangsom zou verbeuren op het moment dat geconstateerd zou worden dat niet aan de lastgeving is voldaan en dat dit dus niet afhankelijk kon zijn van een nadere controle. Van toezeggingen dat het college geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid om tot invordering over te gaan, is de Afdeling niet gebleken. Daarnaast ziet de Afdeling niet in waarom uit het niet optreden gedurende 13 jaar een gerechtvaardigde verwachting is ontstaan dat geen gebruik zou worden gemaakt van de bevoegdheid om in te vorderen. De Afdeling betrekt daarbij dat de bevoegdheid tot invordering pas is ontstaan na het opleggen van de last onder dwangsom en het verstrijken van de begunstigingstermijn.
Het betoog slaagt niet.
Misbruik van bevoegdheid
14.4. Uit wat [partij] heeft aangevoerd, bestaat voor de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat het college zijn bevoegdheid om tot invordering over te gaan heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
Het betoog slaagt niet.
Draagkracht van [partij]
14.5. Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
14.6. De Afdeling begrijpt dat de invordering van de dwangsom [partij] in zijn vermogenspositie treft, maar ziet hierin geen reden om te oordelen dat het college van invordering af had moeten zien. Met de stelling dat de invordering [partij] hard in zijn vermogenspositie raakt, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat hij niet in staat zal zijn om de dwangsom volledig te betalen.
Tijdverloop
14.7. Dat het gebruik van de schuur op perceel 2 al langere tijd plaatsvond, is een grond die aangevoerd had kunnen worden tegen de last onder dwangsom. Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, onder 2.2. Het langere tijd gebruiken van de schuur voor de opslag is naar het oordeel van de Afdeling niet aan te merken als uitzonderlijk geval.
Het betoog slaagt niet.
Besluit van 20 juli 2022 (invorderingsbesluit 2)
15. [partij] betoogt dat het college met invorderingsbesluit 2 ten onrechte is overgegaan tot het invorderen van € 10.000,00, omdat op het moment van de controle van 12 juli 2022 geen sprake meer was van het overtreden van lastgevingen 1 en 2 en invordering in strijd is met verschillende rechtsbeginselen.
[partij] voert hiervoor aan dat er geen sprake meer was van met het bestemmingsplan strijdig gebruik op perceel 1, omdat daar niet langer auto’s werden gestald. [partij] stelt dat er geen foto’s zijn opgenomen in het controlerapport waaruit de aanwezigheid van auto’s blijkt. Voor zover er auto’s aanwezig zouden zijn geweest, stelt [partij] dat deze op autoambulances stonden. [partij] betoogt dat daarmee duidelijk was dat de auto’s zouden worden afgevoerd, waardoor deze niet meer duurzaam op het perceel gestald werden. Daarnaast voert [partij] over lastgeving 1 aan dat opstallen B en C waren verwijderd en dat opstal A leeg was, voor een deel afgebroken was en dat het resterende deel was verkocht. [partij] betoogt dat hij daarmee aan dit deel van de last heeft voldaan voor zover hij dat kon, omdat hij in afwachting was van het ophalen van het niet-afgebroken deel van opstal A door de koper.
Voor wat betreft het voldoen aan lastgeving 2 voert [partij] aan dat er geen goederen meer op het perceel stonden ten behoeve van zijn bedrijf, maar dat alleen nog sprake was van afval. [partij] wijst er daarbij op dat het college ook hier niet met fotomateriaal inzichtelijk heeft gemaakt wat er nog aanwezig was op het moment van controleren.
[partij] betoogt daarnaast dat voor zover er op 12 juli 2022 nog sprake was van overtredingen, het college in strijd heeft gehandeld met het evenredigheidsbeginsel door tot invordering over te gaan. [partij] voert daartoe aan dat het, mede gelet op het bovenstaande, op het moment van de controle duidelijk was dat [partij] bereid was en ook al grote stappen had gezet om de overtredingen ongedaan te maken. [partij] wijst er daarbij nog op dat de bouwwerken al jarenlang aanwezig waren en het gebruik al jarenlang plaatsvond. Ook wijst [partij] op het gebruik van omliggende gronden en het feit dat vanaf de openbare weg niets van de activiteiten op het perceel is te zien. Het college kon dan ook in redelijkheid niet meer tot invordering overgaan, zo betoogt [partij].
[partij] betoogt verder dat het college de bevoegdheid tot het invorderen heeft ingezet voor een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid aan het college is verleend. [partij] voert daarvoor aan dat de bevoegdheid tot invorderen aan het college is gegeven als prikkel om een overtreding ongedaan te maken. Op het moment dat tot invordering over werd gegaan, was echter duidelijk dat [partij] bereid was om aan de last te voldoen en daarvoor ook al de nodige stappen had gezet.
15.1. Op de gronden van percelen 1 en 2 was op de verbeelding in het bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch - Bollenteelt - bollenzone 1" toegekend. Artikel 3.1 van de regels van het bestemmingsplan luidde als volgt:
"De voor 'Agrarisch - Bollenteelt - bollenzone 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf in de vorm van een bollenteeltbedrijf zoals genoemd in artikel 1 lid Pro 1.10 onder b;
[…]
d. behoud en versterking en herstel van de voorkomende natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden, in de vorm van:
[…]
met daaraan ondergeschikt:
f. aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
g. extensief recreatief medegebruik;
h. fietspaden;
i. ter plaatse van de aanduiding 'volkstuin': tevens volkstuinen;
j. de in tabel 3.1 genoemde toegestane nevenfuncties met bijbehorend maximaal aantal m² aan bebouwing, dat in gebruik mag worden genomen ten dienste van de nevenfunctie."
Overtreding van lastgeving 1
15.2. De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat opstal A tijdens de controle van 12 juli 2022 nog niet volledig van perceel 1 was verwijderd. Dat [partij] in afwachting was van een derde-partij voor de verwijdering van het resterende deel van opstal A, neemt niet weg dat dit deel van de opstal nog aanwezig was. De Afdeling ziet in wat [partij] heeft aangevoerd, dan ook geen reden om te oordelen dat de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a van de Wabo, op het moment van de controle van 12 juli 2022 geheel ongedaan was gemaakt. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat voor dit deel aan lastgeving 1 was voldaan.
Daarnaast volgt uit het constateringsrapport van 12 juli 2022 dat er op perceel 1 op dat moment nog auto’s aanwezig waren. In tegenstelling tot wat [partij] aangevoerd heeft, is dit wel met foto’s inzichtelijk gemaakt in het constateringsrapport. Uit de door [partij] gestelde bedoeling om de nog aanwezige auto’s af te voeren, volgt naar het oordeel van de Afdeling ook niet dat de aanwezigheid daardoor in overeenstemming was met het in het bestemmingsplan toegestane gebruik. De Afdeling ziet in wat [partij] heeft aangevoerd dan ook geen grond om te oordelen dat de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, op het moment van de controle van 12 juli 2022 ongedaan was gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling was toen niet aan dit deel van lastgeving 1 voldaan.
Het betoog slaagt niet.
Overtreding lastgeving 2
15.3. De Afdeling overweegt dat uit het constateringsrapport van 12 juli 2022 verder volgt dat verschillende auto-onderdelen in de schuur op perceel 2 aanwezig waren. Ook dit is met foto’s inzichtelijk gemaakt. Deze onderdelen stonden zowel in bollenkisten als los in de schuur opgeslagen. Daardoor is er naar het oordeel van de Afdeling niet alleen sprake van afval, maar van opslag van deze goederen. [partij] heeft weliswaar aangevoerd dat deze onderdelen niet ten dienste stonden van het garagebedrijf, maar daarin ziet de Afdeling geen reden om aan te nemen dat de aanwezigheid van de resterende auto-onderdelen in de gegeven omstandigheden in overeenstemming was met het in artikel 3.1 van de regels van het bestemmingsplan toegestane gebruik, zoals de uitoefening van een agrarisch bedrijf in de vorm van een bollenteeltbedrijf.
De Afdeling ziet in wat [partij] heeft aangevoerd dan ook geen grond om te oordelen dat de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, op het moment van de controle van 12 juli 2022 ongedaan was gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling was toen niet aan lastgeving 2 voldaan.
Het betoog slaagt niet.
Evenredigheidsbeginsel
15.4. De Afdeling oordeelt dat het college in het evenredigheidsbeginsel geen reden heeft hoeven zien om niet tot (volledige) invordering over te gaan. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
Het gedeeltelijk uitvoeren van de last voor afloop van de begunstigingstermijn, is op zichzelf geen omstandigheid als gevolg waarvan het college van invordering had behoren af te zien. Ook levert de enkele bereidheid van een belanghebbende om op enig, zelf gekozen moment de last uit te voeren, geen bijzondere omstandigheid op om van invordering af te zien. De Afdeling verwijst daarvoor naar bijvoorbeeld haar uitspraak van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:802, onder 4.2.
Ook in samenhang bezien met de andere omstandigheden van het geval, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de verbeurde dwangsommen niet volledig kon invorderen. Daartoe overweegt de Afdeling dat hoewel [partij] stappen heeft gezet om aan de lastgevingen te voldoen, er op meerdere punten nog sprake was van overtredingen van de lastgevingen. Daarbij zit er ruim 19 maanden tussen het opleggen van de last onder dwangsom en invorderingsbesluit 2, waardoor [partij] voldoende tijd heeft gehad om zich voor te bereiden op het volledig moeten voldoen aan beide lastgevingen. Dat de overtredingen volgens [partij] niet zichtbaar waren vanaf de openbare ruimte, doet daar niet aan af.
Dat de bouwwerken op perceel 1 al langere tijd aanwezig waren en het gebruik van de percelen 1 en 2 al langere tijd plaatsvond, zijn gronden die aangevoerd hadden kunnen worden tegen de last onder dwangsom. Zoals de Afdeling onder 14.7 heeft overwogen, kunnen gronden die tegen de last onder dwangsom aangevoerd hadden kunnen worden alleen tegen een invorderingsbesluit aangevoerd worden in uitzonderlijke gevallen. Van een uitzonderlijk geval is de Afdeling niet gebleken.
Het betoog slaagt niet.
Misbruik van bevoegdheid
16. Daarnaast ziet de Afdeling in wat [partij] heeft aangevoerd, geen grond om te oordelen dat het college met het invorderen een ander doel heeft nagestreefd dan waarvoor de bevoegdheid tot invordering is gegeven.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
17. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. De beroepen tegen de besluiten van 11 juli 2022 en 20 juli 2022 zijn ongegrond.
18. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Teylingen van 11 juli 2022 ongegrond;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Teylingen van 20 juli 2022 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Gundelach
voorzitter
w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024
780-1080