Uitspraak
202202175/1/R3.
Datum uitspraak: 11 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], wonend in Leiderdorp,
2. [appellant sub 2], wonend in Leiderdorp,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp,
verweerder.
Procesverloop
Bij brief van 5 juli 2021 heeft het college de door [appellante sub 1] ingestelde ingebrekestelling vanwege het niet tijdig beslissen op haar aanvraag tot het vaststellen van een wijzigingsplan, afgewezen.
Bij besluit van 25 januari 2022 heeft het college het door [appellante sub 1] hiertegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 21 juli 2021 heeft het college besloten de aanvraag van 31 juli 2018 van [appellante sub 1], om een wijzigingsplan vast te stellen voor het mogelijk maken van drie vrijstaande woningen op het perceel [locatie A] te Leiderdorp (hierna: het perceel), buiten behandeling te stellen.
Bij besluit van 22 februari 2022 heeft het college het door [appellant sub 2] hiertegen ingestelde bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 22 februari 2022 heeft het college het door [appellante sub 1] hiertegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard en vastgesteld dat een bedrag van € 115,00 aan [appellante sub 1] was verschuldigd vanwege het te laat nemen van de beslissing op bezwaar.
Tegen het besluit van 22 februari 2022, waarbij zijn bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard, heeft [appellant sub 2] beroep ingesteld. Tegen beide andere besluiten op bezwaar heeft [appellante sub 1] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 oktober 2024, waar [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellante sub 1], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Hulsegge en D.B. van der Pol, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een wijzigingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om het wijzigingsplan vast te stellen is ingediend op 31 juli 2018. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op 31 juli 2018 heeft [appellante sub 1] via WeTransfer aan de gemeente Leiderdorp een aantal stukken aangeboden in het kader van de door haar gewenste vaststelling van een wijzigingsplan. Dit wijzigingsplan, dat op grond van het geldende bestemmingsplan "Oude Dorp" door het college vastgesteld kan worden, zou moeten voorzien in de bouw van drie nieuwe woningen ter plaatse van het perceel en de sanering van de aanwezige bebouwing. [appellante sub 1] is eigenaar van het perceel en woont daar met haar zoon [appellant sub 2]. Met het wijzigingsplan wenst zij onder andere een woning op het perceel te bouwen voor haar zoon. Het college heeft de via WeTransfer aangeboden stukken toen niet aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en heeft daarom aanvankelijk geen besluit genomen.
3. In een uitspraak van 12 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1004) heeft de Afdeling geoordeeld dat de stukken die via WeTransfer zijn aangeboden, in tegenstelling tot de interpretatie van het college, als aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb moeten worden aangemerkt. De Afdeling heeft het college daarom toen opgedragen om uiterlijk op 18 augustus 2021 een besluit te nemen en bekend te maken op de aanvraag van [appellante sub 1] van 31 juli 2018 (hierna: de aanvraag). Als dit niet zou gebeuren, dan zou een dwangsom van € 100,- per dag, tot een maximum van € 15.000,-, worden verbeurd. [appellante sub 1] heeft het college bij brief van 22 juni 2021 in gebreke gesteld, omdat niet binnen acht weken na 31 juli 2018 het aangevraagde wijzigingsplan ter inzage was gelegd. Bij brief van 5 juli 2021 heeft het college deze ingebrekestelling afgewezen, omdat zij vóór 18 augustus 2021, en volgens het college daarom te vroeg, was ingesteld. Bij besluit van 25 januari 2022 heeft het college het door [appellante sub 1] hiertegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard.
4. Bij besluit van 21 juli 2021 heeft het college vervolgens besloten om de aanvraag wegens onvolledigheid buiten behandeling te laten. Volgens het college ontbreken er namelijk verschillende vereiste onderzoeken. Ook is de aanvraag volgens het college onduidelijk over verschillende aspecten met betrekking tot onder andere de toe te kennen bestemmingen, het geldende recht en de maatvoering van de te bouwen woningen. Bij twee besluiten van 22 februari 2022 heeft het college het door [appellante sub 1] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, en het door [appellant sub 2] hiertegen ingestelde bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Omvang van het geding
5. Bij de Afdeling zijn twee door [gemachtigde] opgestelde beroepschriften ingediend. De Afdeling heeft op de zitting vastgesteld dat één beroepschrift namens [appellant sub 2] is ingediend, en dat dit beroepschrift zich alleen richt tegen het besluit van 22 februari 2022, waarbij zijn bezwaar tegen het besluit van 21 juli 2021 niet-ontvankelijk is verklaard. Het andere beroepschrift is ingediend namens [appellante sub 1], en richt zich tegen het besluit van 22 februari 2022, waarbij haar bezwaar tegen het besluit van 21 juli 2021 ongegrond is verklaard, en tegen het besluit van 25 januari 2022, waarbij haar bezwaar tegen de afwijzing van de ingebrekestelling ongegrond is verklaard.
6. Naar aanleiding van wat op de zitting door [appellante sub 1] en [appellant sub 2] naar voren is gebracht, stelt de Afdeling voorop dat de omvang van het geding waar in deze uitspraak over wordt geoordeeld, zich beperkt tot de onder 5 genoemde besluiten. Over betogen die betrekking hebben op (de vaststelling van) het geldende bestemmingsplan of eerdere bestemmingsplannen, besluiten op andere door partijen bij het college ingediende aanvragen of zaken die bij de civiele rechter voorliggen, zal de Afdeling in deze uitspraak dus geen oordeel uitspreken.
De beroepsgronden
Besluit 22 februari 2022: bezwaar [appellant sub 2] niet-ontvankelijk
7. De Afdeling behandelt nu de gronden tegen het besluit van 22 februari 2022, waarbij het bezwaar van [appellant sub 2] tegen het besluit van 21 juli 2021 niet-ontvankelijk is verklaard.
7.1. [appellant sub 2] betoogt dat het college zijn bezwaar onterecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hiertoe voert hij aan dat hij een rechtstreeks belang bij het genomen besluit heeft, aangezien hij bouwer, eigenaar en bewoner van één van de woningen die het aangevraagde wijzigingsplan mogelijk zou maken zou worden. [appellant sub 2] stelt door het uitstel van de bouw van zijn woning financiële schade te hebben geleden, omdat hij lange tijd in een huurwoning heeft moeten wonen. Daarnaast wijst hij erop dat hij in de uitspraak van 12 mei 2021 van de Afdeling, als onderdeel van de appellantenpartij "[appellante sub 1] en anderen" vertegenwoordigd door zijn beide ouders, al aan een geschil heeft deelgenomen met betrekking tot ditzelfde onderwerp. Aangezien hij toen belanghebbend was, is hij dat nu ook, zo betoogt [appellant sub 2]. Ook voert hij aan dat ambtenaren van de gemeente Leiderdorp hem meerdere keren te woord hebben gestaan met betrekking tot eerdere aanvragen voor bouwvergunningen.
7.2. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van Pro de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
7.3. Het bezwaar van [appellant sub 2] is gericht tegen het besluit van 21 juli 2021, waarbij het college heeft besloten de aanvraag om een wijzigingsplan vast te stellen buiten behandeling te stellen. Deze aanvraag is niet ingediend door [appellant sub 2], maar door [appellante sub 1]. Daarnaast hebben [appellant sub 2] en [appellante sub 1] op de zitting op vragen van de Afdeling toegelicht dat [appellante sub 1] op het moment van het nemen van het bestreden besluit, en nog altijd, de enige eigenaar van het perceel is. [appellant sub 2] was geen eigenaar, mede-eigenaar of economisch eigenaar van het perceel of een onderdeel daarvan. Alleen de omstandigheid dat hij in de toekomst eigenaar zou worden van één van de te bouwen woningen is onvoldoende om belanghebbendheid aan te nemen, vooral omdat dit niet door middel van een overeenkomst is vastgelegd. Het college heeft daarom naar het oordeel van de Afdeling het bezwaar van [appellant sub 2] terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Het betoog slaagt niet.
Besluit 22 februari 2022: bezwaar [appellante sub 1] ongegrond
8. De Afdeling zal nu de gronden van [appellante sub 1] behandelen tegen het besluit van 22 februari 2022, waarbij het bezwaar van [appellante sub 1] tegen het besluit van 21 juli 2021 ongegrond is verklaard.
Inachtneming van eerdere uitspraken Afdeling
9. [appellante sub 1] betoogt dat het college, door de aanvraag buiten behandeling te laten, geen uitvoering heeft gegeven aan eerdere onherroepelijke uitspraken van de Afdeling. In de uitspraak van 12 mei 2021 heeft de Afdeling het college namelijk opgedragen om een besluit te nemen op de aanvraag. Door de aanvraag nu buiten behandeling te laten, is er volgens haar nog steeds geen besluit op de aanvraag genomen. Met deze uitspraak is volgens [appellante sub 1] namelijk vast komen te staan dat de aanvraag volledig is, waardoor het college niet daarna nog kon besluiten om deze wegens onvolledigheid buiten behandeling te laten. De termijn die de Afdeling toen aan het college heeft gegeven om op de aanvraag te besluiten, was volgens [appellante sub 1] een termijn waarbinnen het college een "verlening van medewerking" moest geven aan de bouwplannen. Om deze redenen is de in de uitspraak van 12 mei 2021 door de Afdeling bepaalde dwangsom van € 15.000,- dan ook volledig verbeurd, zo betoogt [appellante sub 1].
Daarnaast volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 22 juni 1999 (E01.98.0047) volgens [appellante sub 1] dat door het college "welwillend" moet worden meegewerkt aan de plannen van [appellante sub 1].
9.1. In de door [appellante sub 1] aangehaalde uitspraak van 12 mei 2021 heeft de Afdeling geoordeeld dat de door [appellante sub 1] ingediende stukken aangemerkt kunnen worden als aanvraag in de zin van de Awb. Dit betekent niet dat daarmee vaststaat dat de aanvraag door het college moet worden ingewilligd of dat het wijzigingsplan door het college moet worden vastgesteld. Het betekent alleen dat, zoals in het dictum van die uitspraak staat, het college uiterlijk op 18 augustus 2021 een besluit op de aanvraag moest nemen. Dit heeft het college gedaan door op 21 juli 2021 te besluiten om de aanvraag buiten behandeling te laten. Ook een besluit om een aanvraag buiten behandeling te laten is een besluit.
De uitspraak van 22 juni 1999 gaat over het oude bestemmingsplan "Doeskwartier". In deze uitspraak heeft de Afdeling alle gronden van appellanten ongegrond verklaard. Nergens in deze uitspraak staat dat het college moet meewerken aan de plannen van [appellante sub 1] en [gemachtigde].
Het betoog slaagt niet.
Van rechtswege verkregen rechten
10. [appellante sub 1] betoogt dat, door het niet in behandeling nemen van de aanvraag door het college, het door haar aangevraagde wijzigingsplan van rechtswege geldig is geworden en in werking is getreden. Zij verwijst naar paragraaf 4.1.3.3 van de Awb. Het college heeft volgens haar niet tijdig op de aanvraag beslist, waardoor de in deze paragraaf genoemde gevolgen zijn ingetreden. Het college had daarom moeten volstaan met een bevestigende reactie op de aanvraag, waarmee het aangevraagde plan zou zijn vastgesteld.
10.1. Artikel 4:20a van de Awb luidt:
"1. Deze paragraaf is van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
[…]"
10.2. Voor zover [appellante sub 1] meent dat haar aanvraag op grond van paragraaf 4.1.3.3. van de Awb van rechtswege is ingewilligd, of dat uit deze paragraaf op enige andere manier volgt dat het door haar aangevraagde wijzigingsplan van rechtswege vastgesteld is, is dit naar het oordeel van de Afdeling onjuist. De Afdeling stelt hierbij voorop dat uit artikel 4:20a van de Awb volgt dat paragraaf 4.1.3.3. alleen van toepassing is, indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Dit is bij (aanvragen tot het vaststellen van) wijzigingsplannen niet het geval. Alleen al daarom kan dit betoog niet slagen.
Ten overvloede merkt de Afdeling op dat paragraaf 4.1.3.3. van de Awb ziet op het niet tijdig beslissen op aanvragen tot beschikkingen. Een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan is geen beschikking, waardoor eventueel niet tijdig besluiten op zo'n aanvraag niet kan leiden tot een zogenoemde fictieve beschikking. Het feit dat op het voorblad van de aanvraag van [appellante sub 1] staat dat het een aanvraag tot het nemen van een beschikking is, maakt dit niet anders.
Het betoog slaagt niet.
Onvolledigheid aanvraag
11. [appellante sub 1] betoogt dat het college de aanvraag onterecht als onvolledig heeft aangemerkt, omdat de aanvraag en de daarbij horende bijlagen alle noodzakelijke gegevens bevatten. Het college heeft volgens haar onvoldoende, cijfermatig onderbouwd waarom de aanvraag onvolledig zou zijn. De bestemmingen en de verantwoording daarbij in de aanvraag zijn volgens haar voldoende duidelijk. [appellante sub 1] stelt namelijk dat de aanvraag is opgesteld in overeenstemming met de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2015, die volgens haar in plaats is getreden van het geldende bestemmingsplan "Oude Dorp". De architect die heeft geholpen bij het opstellen van de aanvraag, heeft ook de opdracht gekregen om conform deze uitspraak te werken. Het college stelt volgens [appellante sub 1] dan ook onterecht dat de maten van de bouwvlakken uit het bestemmingsplan "Oude Dorp" worden overschreden, omdat dit bestemmingsplan niet meer geldt. Ook stelt het college volgens haar onterecht dat de lokale beleidskaders onvoldoende worden behandeld in de aanvraag. Aan het door de raad vastgestelde beleidskader "Afkoop sociale woningbouw bij kleine nieuwbouwprojecten" hoefde volgens [appellante sub 1] niet getoetst te worden, omdat het gaat om een nieuwbouwproject voor eigen gebruik.
Ook de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan is in de aanvraag volgens [appellante sub 1] voldoende onderbouwd. Met betrekking tot verschillende van de onderzoeken die volgens het college ontbreken, zoals een archeologisch onderzoek, een onderzoek naar bedrijfs- en milieuzonering en een onderzoek naar verkeerslawaai, is volgens [appellante sub 1] in de aanvraag voldoende onderbouwd waarom deze niet noodzakelijk zijn. Het college stelt terecht dat er NEN 5720 en NEN 5740-onderzoeken uitgevoerd moeten worden. Maar [appellante sub 1] vindt dat deze op kosten van het college moeten worden uitgevoerd. Zij verwijst in dit kader naar artikel 4:20f van de Awb.
11.1. Het college stelt zich op het standpunt dat geen van de gevraagde aanvullende gegevens, waaronder de noodzakelijke onderzoeken, de verbeelding en de planregels, zijn aangeleverd voor de gestelde termijn van 20 juli 2021, en dat de aanvraag daarom nog steeds onvolledig is.
11.2. Artikel 3:10 van Pro de Awb luidt:
"[…] 3. Afdeling 4.1.1 is mede van toepassing op andere besluiten dan beschikkingen, indien deze op aanvraag worden genomen en voorbereid overeenkomstig deze afdeling.
[…]"
11.3. Artikel 4:5 van Pro de Awb luidt:
"1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
[…]
3. Indien de aanvraag of een van de daarbij behorende gegevens of bescheiden omvangrijk of ingewikkeld is en een samenvatting voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking noodzakelijk is, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag met een samenvatting aan te vullen.
[…]"
11.4. Artikel 1.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) luidt:
"[…]3. In hoofdstuk 3 van dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt onder een bestemmingsplan mede begrepen een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet alsmede een rijksbestemmingsplan als bedoeld in artikel 10.3 van de wet."
11.5. Artikel 3.1.6 van het Bro luidt:
"1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
a. een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen;
b. een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding;
c. de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg;
d. de uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht verrichte onderzoek;
e. een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken;
f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan."
11.6. Artikel 26.2 van de regels van het bestemmingsplan "Oude Dorp" luidt:
"Burgemeester en wethouders kunnen, overeenkomstig de Wet ruimtelijke ordening, het bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding 'wro-zone - wijzigingsgebied' te wijzigen in de bestemming Wonen en Tuin ten behoeve van een functionele en ruimtelijke herinrichting van het gebied, onder de volgende voorwaarden:
a. ten hoogste drie woningen mogen worden gebouwd met een goothoogte tussen de 3 en 4 m en een bouwhoogte tussen de 8 en 9 m, waarbij de bouw van een aan de woning gebouwde praktijkruimte tevens mogelijk is;
b. bij de herinrichting van het gebied dient rekening te worden gehouden met de ruimtelijke karakteristiek van het gebied waarbij in elk geval:
1. de bestaande voorgevelrooilijnen in acht worden genomen;
2. door architectonische detaillering, een harmonische inpassing van de hoofdgebouwen in het straatbeeld wordt gerealiseerd;
3. de woningen dienen georiënteerd te zijn op de Tuinstraat;
4. de voorgevel van de woningen dient te worden gesitueerd binnen een zone van ten minste 6 m en ten hoogste 10 m uit de as van de aangrenzende weg
c. de aanwezige bedrijfsfuncties mogen worden gehandhaafd;
d. er dient voorzien te worden in een parkeerplaats per woning op eigen terrein en voor de (te handhaven) bedrijven 1 parkeerplaats per 60 m2 bedrijfsvloeroppervlak;
e. de wijzigingsbevoegdheid wordt slechts toegepast indien de functionele en ruimtelijke herinrichting geen onevenredige afbreuk doet aan de in de omgeving aanwezige en te handhaven bedrijfsfuncties."
11.7. In zowel de brief van 27 mei 2021, waarin het college [appellante sub 1] de mogelijkheid bood om de aanvraag aan te vullen, als in het besluit van 21 juli 2021, heeft het college uitgebreid uiteengezet waarom de aanvraag onvolledig is, en hoe deze onvolledigheid hersteld kon worden. Naar het oordeel van de Afdeling mocht het college zich op het standpunt stellen dat verschillende stukken die noodzakelijk waren om de aanvraag te kunnen beoordelen, ontbraken. Ook mocht het college zich, in ieder geval wat betreft het overgrote deel van deze stukken, naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt stellen dat het de verantwoordelijkheid van [appellante sub 1] was om deze stukken aan te leveren. De Afdeling wijst bijvoorbeeld op het ontbrekende nadere onderzoek naar verkeerslawaai en het geluid afkomstig van bedrijven in de omgeving, dat volgens het advies van de Omgevingsdienst West-Holland van 18 oktober 2018 vereist was, het ontbrekende onderzoek naar cultuurhistorische en archeologische waarden en de ontbrekende quickscan flora- en fauna. In wat [appellante sub 1] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college de aanvraag niet buiten behandeling mocht stellen.
Het betoog slaagt niet.
Geen mogelijkheid geboden gebreken aanvraag te herstellen
12. [appellante sub 1] betoogt dat het college niet, alvorens te besluiten de aanvraag buiten behandeling te laten, de gelegenheid heeft geboden om de gebreken in de aanvraag te herstellen. De door het college geboden termijn van 1 maand is volgens [appellante sub 1] zo kort, dat het onmogelijk was om de gestelde gebreken daarbinnen te herstellen. Zij stelt dat minimaal een half jaar nodig zou zijn om de gestelde gebreken te herstellen. Dit volgt volgens haar ook uit de twee offertes die het college heeft laten opmaken.
12.1. Bij brief van 27 mei 2021 heeft het college de ontvangst van de aanvraag bevestigd en [appellante sub 1] verzocht om aanvullende gegevens in het kader van de gestelde onvolledigheid van de aanvraag. Aan het einde van de brief staat dat het college de gegevens vóór 20 juli 2021 ontvangen moet hebben, om buitenbehandelingstelling te voorkomen. De geboden termijn bedroeg dus bijna twee maanden. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee voldoende gelegenheid geboden om de gebreken in de aanvraag te herstellen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellante sub 1], als zij deze termijn te kort vond, altijd de mogelijkheid had om het college om een verlenging van deze termijn te vragen. Dit heeft zij echter niet gedaan.
Het betoog slaagt niet.
Vertrouwensbeginsel
13. [appellante sub 1] betoogt dat het college, door de aanvraag buiten behandeling te stellen, het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Door ambtenaren van de gemeente is bij haar namelijk het vertrouwen gewekt dat de aanvraag volledig was en dat, voor zover hij dat niet was, contact opgenomen zou worden met de architect. Daarnaast zou vanuit de gemeente geholpen worden door middel van duiding en coaching, om zo te verzekeren dat de aanvraag aan de wettelijke vereisten zou voldoen, aldus [appellante sub 1].
13.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
13.2. De Afdeling is niet gebleken van een concrete toezegging, uitlating of andere gedraging met de strekking waar [appellante sub 1] naar verwijst, en ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden.
Het betoog slaagt niet.
Détournement de pouvoir
14. [appellante sub 1] betoogt dat het college in strijd heeft gehandeld met het verbod op détournement de pouvoir, dat is neergelegd in artikel 3:3 van Pro de Awb. Het college heeft volgens haar namelijk de bevoegdheid om een aanvraag buiten behandeling te laten misbruikt om de door haar gewenste ontwikkeling tegen te houden, terwijl er feitelijk genoeg informatie was om inhoudelijk op de aanvraag te beslissen.
14.1. Het college is bevoegd om op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb een aanvraag buiten behandeling te stellen, als het college over onvoldoende gegevens beschikt om de aanvraag te kunnen beoordelen. Zoals de Afdeling hiervoor onder 11.7 heeft geoordeeld, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de aanvraag onvolledig is. In wat [appellante sub 1] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met het verbod op détournement de pouvoir.
Het betoog slaagt niet.
Dwangsom door college fout berekend
15. [appellante sub 1] betoogt dat het bedrag van € 115,00, dat het college heeft toegekend als gevolg van het te laat besluiten op het bezwaarschrift van [appellante sub 1] tegen het besluit van 21 juli 2021 tot buitenbehandelingstelling, te laag is vastgesteld. Op de zitting heeft zij toegelicht dat volgens haar een bedrag van € 15.000,00 had moeten worden toegekend, vanwege het verbeuren van de dwangsom uit de uitspraak van de Afdeling van 12 mei 2021.
15.1. Artikel 4:17 van Pro de Awb luidt:
"1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
[…]"
15.2. Artikel 7:14 van Pro de Awb luidt:
"Artikel 3:6, tweede lid, afdeling 3.4, de artikelen 3:41 tot en met 3:45, afdeling 3.7, met uitzondering van artikel 3:49 en Pro titel 4.1, met uitzondering van de artikelen 4:14, eerste lid, en 4:15, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdelen b en c, derde lid en vierde lid en paragraaf 4.1.3.2, zijn niet van toepassing op besluiten op grond van deze afdeling."
15.3. De Afdeling stelt voorop dat de termijn uit haar eerdere uitspraak, waarbinnen het college een besluit moest nemen op de aanvraag van [appellante sub 1], liep tot 18 augustus 2021. Toen het college op 21 juli 2021 besloot om de aanvraag buiten behandeling te stellen, was deze termijn dus nog niet verstreken.
15.4. Daarbij heeft de Afdeling eerder overwogen (vergelijk de uitspraak van 19 december 2012, onder 6.1, ECLI:NL:RVS:2012:BY6672) dat het nemen van een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan, ook in het geval daaraan een verzoek ten grondslag ligt, niet het nemen van een beschikking op aanvraag als bedoeld in artikel 4:17, in samenhang gelezen met artikel 1:3, tweede lid, van de Awb is. Aangezien een besluit op bezwaar deelt in het karakter van het besluit waarop het betrekking heeft, geldt dit ook voor een besluit op bezwaar omtrent vaststelling van een bestemmingsplan. Hetzelfde geldt voor een besluit omtrent vaststelling van een wijzigingsplan, zoals het besluit tot buitenbehandelingstelling van de aanvraag van [appellante sub 1], en haar bezwaar daartegen. In dit kader kon dus geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van Pro de Awb worden verbeurd. De Afdeling ziet daarom in wat [appellante sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college de dwangsom te laag heeft vastgesteld.
Het betoog slaagt niet.
Besluit 25 januari 2022
16. De Afdeling behandelt nu de gronden van [appellante sub 1] tegen het besluit van 25 januari 2022, waarbij het college het bezwaar van [appellante sub 1] tegen de afwijzing van de ingebrekestelling ongegrond heeft verklaard.
Ingebrekestelling niet prematuur
17. [appellante sub 1] betoogt dat het college onterecht heeft gesteld dat de ingebrekestelling prematuur was.
17.1. Artikel 1:3 van Pro de Awb luidt:
"1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
[…]"
17.2. Bij beantwoording van de vraag of de beslissing een besluit is, is bepalend of de beslissing gericht is op een rechtsgevolg. Dat is het geval als een bestuursorgaan een verandering beoogt in een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak. Van een op rechtsgevolg gerichte beslissing is verder sprake als een bestuursorgaan beoogt een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak bindend vast te stellen.
17.3. In de uitspraak van de Afdeling van 12 mei 2021 is het college opgedragen om uiterlijk op 18 augustus 2021 een besluit te nemen op de aanvraag. Op het moment van de brief van [appellante sub 1] van 22 juni 2021 was deze termijn dus nog niet verstreken.
Maar los daarvan stelt de Afdeling vast dat de brief van 5 juli 2021, waarin het college de ingebrekestelling heeft afgewezen, niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb kan worden aangemerkt, omdat deze niet gericht is op enig rechtsgevolg. In dit geval was namelijk, zelfs als de termijn was verstreken zonder dat het college een besluit had genomen, geen ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb vereist, omdat de termijn waarbinnen een besluit moest worden genomen gesteld was in een uitspraak van de Afdeling. Zoals de Afdeling ook onder 15.4 heeft overwogen, is artikel 4:17 van Pro de Awb in dit geval niet van toepassing. Het college had het bezwaar van [appellante sub 1] tegen deze brief daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren, en niet ongegrond.
Conclusie
18. Gelet op wat onder 7.3 is overwogen, is het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 22 februari 2022, waarbij zijn bezwaar tegen het besluit van 21 juli 2021 niet-ontvankelijk is verklaard, ongegrond.
Gelet op wat onder 9.1, 10.2, 11.7, 12.1, 13.2, 14.1, 15.3, en 15.4 is overwogen, is het beroep van [appellante sub 1], voor zover dat is gericht tegen het besluit van 22 februari 2022, waarbij haar bezwaar tegen het besluit van 21 juli 2021 ongegrond is verklaard, ook ongegrond.
Gelet op wat onder 17.3 is overwogen, is het beroep van [appellante sub 1], voor zover dat is gericht tegen het besluit van 25 januari 2022, waarbij haar bezwaar tegen de afwijzing van de ingebrekestelling ongegrond is verklaard, gegrond. Het besluit van 25 januari 2022 moet worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van [appellante sub 1] alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
Proceskosten
19. Van kosten die betrekking hebben op door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, zoals bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, is de Afdeling niet gebleken. Voor zover [appellante sub 1] om een vergoeding van zulke kosten heeft verzocht, bestaat daarvoor naar het oordeel van de Afdeling daarom geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
II. verklaart het beroep van [appellante sub 1], voor zover dat is gericht tegen het besluit van 22 februari 2022 van het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp met kenmerk Z/22/127899/268203, ongegrond;
III. verklaart het beroep van [appellante sub 1], voor zover dat is gericht tegen het besluit van 25 januari 2022 van het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp met kenmerk Z/22/127627/265971, gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 25 januari 2022 van het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp, met kenmerk Z/22/127627/265971;
V. verklaart het bezwaar van [appellante sub 1] tegen de brief van 5 juli 2021 niet-ontvankelijk;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp het door [appellante sub 1] betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Gundelach
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024
780-1103