Uitspraak
202200602/1/R3.
Datum uitspraak: 11 september 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Roderwolde, gemeente Noordenveld,
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordenveld,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 november 2021 heeft het college het wijzigingsplan "[locatie 1] te Roderwolde" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 13 juni 2024, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.F. Nuijens en drs. J. Hennessy-Jager, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij] als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het wijzigingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 29 juli 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het wijzigingsplan voorziet in de mogelijkheid om een woning te bouwen op het perceel aan de [locatie 1] in Roderwolde. In het verleden was op deze locatie een transportbedrijf gevestigd. Dit bedrijf is verhuisd naar een andere locatie. Sinds de verhuizing is de grond in gebruik als grasland.
3. Op het moment van het nemen van het besluit van 23 november 2021 gold het bestemmingsplan "Kleine kernen Noordenveld" (hierna: het moederplan). Dat bestemmingsplan kende de bestemming "Agrarisch met waarden" en de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsgebied" toe aan de gronden van het plangebied. Voor deze gronden was het college bevoegd om onder voorwaarden de bestemming "Agrarisch met waarden" te wijzigen in de bestemming "Wonen". Daar is met dit wijzigingsplan uitvoering aan gegeven.
4. [appellant A] en [appellant B] wonen tegenover het plangebied op het perceel aan de [locatie 2] respectievelijk [locatie 3]. Zij zijn het niet eens met de vaststelling van het wijzigingsplan en hebben daarom beroep ingesteld. Daarin hebben zij onder meer aangevoerd dat omwonenden onvoldoende zijn betrokken bij de totstandkoming van het wijzigingsplan en dat hun belangen en de ruimtelijke belangen, zoals de natuurbelangen en de maatschappelijke belangen, onvoldoende zijn meegewogen bij de besluitvorming.
Toetsingskader
5. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd, als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college van burgemeester en wethouders om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
Beoordeling beroepsgronden
Ontbreken voorwaarde één bouwlaag met kapverdieping; goede procesorde
6. [appellant A] en [appellant B] betogen dat niet voldaan is aan de voorwaarden voor de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid, omdat in de planregels van het wijzigingsplan niet is vastgelegd dat de woning maximaal uit één bouwlaag met een kapverdieping mag bestaan. In de voorwaarden voor het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid staat namelijk dat het hoofdgebouw wordt gebouwd in één bouwlaag met kapverdieping.
6.1. Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), nieuwe gronden worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
6.2. [appellant A] en [appellant B] hebben deze beroepsgrond voor het eerst naar voren gebracht aan het einde van de zitting. Naar het oordeel van de Afdeling is deze beroepsgrond zo laat ingediend, dat de raad en de derde-belanghebbende, daarop niet adequaat hebben kunnen reageren. Daarbij is niet gebleken dat deze beroepsgrond niet eerder naar voren gebracht kon worden. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk bespreken.
Procedure van totstandkoming
7. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de procedure voorafgaand aan de vaststelling van het wijzigingsplan onzorgvuldig is verlopen. Daartoe voeren zij aan dat zij op geen enkele wijze zijn betrokken bij de besluitvorming rondom de vaststelling van het wijzigingsplan, nadat zij een zienswijze hebben ingediend. Dit vinden zij onzorgvuldig, omdat het belang van participatie evident is en ook volgt uit bijvoorbeeld rapporten van de Nationale Ombudsman, zoals het rapport "Vervolgonderzoek n.a.v. rapport over participatie ‘Een goed begin is het halve werk'" en een uitspraak van de Nationale Ombudsman van 26 mei 2021, 2021/041.
Verder stellen [appellant A] en [appellant B] dat na het indienen van de zienswijze op 16 september 2020 het nog tot 21 december 2021 heeft geduurd voordat het vastgestelde wijzigingsbesluit is gepubliceerd. In de tussentijd is er vanuit het college geen enkele communicatie geweest over het verdere verloop van de procedure. Het college heeft naar aanleiding van een vraag van [appellant A] en [appellant B] over de stand van zaken aangegeven bezig te zijn met de inhoudelijke behandeling van de zienswijze en hun na afronding daarvan te informeren. Dat is echter nooit gebeurd, zo betogen [appellant A] en [appellant B].
7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het [appellant A] en [appellant B] voldoende betrokken heeft bij de vaststelling van het wijzigingsplan. Daarvoor verwijst het college naar de ingediende zienswijze en de zienswijzenota in reactie hierop.
7.2. De Afdeling stelt vast dat de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) voorschrijft dat een wijzigingsplan voorbereid wordt met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpplan is ter inzage gelegd en belanghebbenden hebben de mogelijkheid gehad om zienswijzen naar voren te brengen. [appellant A] en [appellant B] hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
De Wro en Awb schrijven niet voor dat voorafgaand aan deze terinzagelegging van een ontwerpplan een participatietraject moet worden doorlopen of een inspraakmogelijkheid moet worden geboden. Ook schrijven zij niet voor dat na het ontvangen van zienswijzen een specifiek participatietraject doorlopen moet worden. Op de ingediende zienswijzen is door het college gereageerd in een zienswijzenota die samen met het wijzigingsplan is vastgesteld. Onder die omstandigheden oordeelt de Afdeling dat aan de wettelijke vereisten voor de voorbereiding van het wijzigingsplan is voldaan en dat het wijzigingsplan zorgvuldig is voorbereid. Het feit dat het lang geduurd heeft voor de zienswijzenota is vastgesteld en dat daar geen persoonlijke terugkoppeling van heeft plaatsgevonden, doet daar niet aan af. Het college heeft op 23 november 2021 met de zienswijzennota ingestemd en de zienswijzennota is als bijlage bij het vastgestelde wijzigingsplan gevoegd. Daarom hebben [appellant A] en [appellant B] ook kennis kunnen nemen van de reactie op hun zienswijze.
Het betoog slaagt niet.
Wijzigingsbevoegdheid
8. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de wijzigingsbevoegdheid van artikel 37.6 van het moederplan onverbindend verklaard moet worden, omdat deze in strijd met artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wro, is vastgesteld. Daartoe voeren zij eerst aan dat de wijzigingsbevoegdheid onvoldoende objectief is begrensd.
Daarnaast heeft de gemeenteraad van Noordenveld bij de vaststelling van het moederplan nagelaten om de haalbaarheid en planologische aanvaardbaarheid van de wijzigingsbevoegdheid te onderzoeken. Dit achten [appellant A] en [appellant B] onzorgvuldig, omdat de wijzigingsbevoegdheid volgens hen verboden structurele wijzigingen van het moederplan mogelijk maakt. Op de zitting hebben [appellant A] en [appellant B] toegelicht dat zij met deze structurele wijzigingen bedoelen dat de woning in een historische dorpskern wordt gebouwd tegen de natuur aan. Door hier een woning mogelijk te maken worden deze structuren aangetast, zo betogen [appellant A] en [appellant B].
8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant A] en [appellant B] opkomen tegen de vaststelling van de wijzigingsbevoegdheid in een onherroepelijk bestemmingsplan. Volgens het college moet artikel 37.6 van het moederplan niet buiten toepassing worden gelaten, aangezien er geen sprake is van evidente strijd met hogere regelgeving. De raad heeft de wijzigingsbevoegdheid van artikel 37.6 van het moederplan objectief begrensd door te bepalen in welk geval en binnen welke kaders het college de bestemming op deze specifieke plek mag wijzigen naar de bestemming "Wonen".
Voor wat betreft de haalbaarheid van de wijzigingsbevoegdheid stelt het college zich ook op het standpunt dat er geen evidente strijd is met hogere regelgeving. De planologische aanvaardbaarheid van de wijzigingsbevoegdheid moet bij het opnemen in het bestemmingsplan in beginsel vaststaan. Het college ziet niet in waarom de planologische aanvaardbaarheid evident niet vaststond op het moment van de vaststelling van het moederplan. Het college voegt daaraan toe dat de toelichting van het moederplan weliswaar summier is voor wat betreft de wijzigingsbevoegdheid, maar dat deze weloverwogen is opgenomen.
8.2. Artikel 3.6 van de Wro luidt:
"1. Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
a. burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen;
[…]."
8.3. Op de verbeelding van het moederplan is voor de gronden van het plangebied van het wijzigingsplan de aanduiding "wetgevingzone - wijzigingsgebied" opgenomen.
Artikel 37.6 van het moederplan luidt:
"Burgemeester en wethouders kunnen de bestemming ter plaatse van de aanduiding ‘wetgevingzone - wijzigingsgebied’ wijzigen in de bestemming Wonen waarbij de onderstaande voorwaarden gelden:
1. er mag één woning worden gebouwd;
2. het hoofdgebouw wordt gebouwd in één bouwlaag met kapverdieping;
3. de bouwregels als bedoeld in artikel 21 Wonen zijn van toepassing;
4. de geluidsbelasting van de gevel bedraagt, vanwege de weg, niet meer dan de hoogst toelaatbare waarde als bedoeld in de Wet geluidhinder;
5. door middel van ecologisch onderzoek is aangetoond dat wordt voldaan aan het bepaalde in de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998;
6. op basis van archeologisch onderzoek is aangetoond dat er geen archeologische waarden (meer) aanwezig zijn;
7. de overige benodigde milieuonderzoeken zijn uitgevoerd;
8. na wijziging zijn de regels van artikel 21 Wonen van toepassing."
8.4. De Afdeling stelt vast dat [appellant A] en [appellant B] met dit betoog opkomen tegen de wijzigingsbevoegdheid zoals deze is opgenomen in artikel 37.6 van het moederplan. In haar uitspraak van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:134, heeft de Afdeling geoordeeld dat de mogelijkheid om de gelding van de toepasselijke regeling uit het moederplan in een procedure gericht tegen een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan aan de orde te stellen, niet zo ver strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen het moederplan. Als in een procedure tegen een wijzigingsplan wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dan moet de bestemmingsregeling slechts onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten, als de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor een dergelijke evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
8.5. Over het betoog dat de wijzigingsbevoegdheid in strijd met artikel 3.6, eerste lid, van de Wro in het moederplan is opgenomen omdat deze onvoldoende objectief is begrensd, overweegt de Afdeling als volgt.
De Afdeling stelt vast dat uit artikel 37.6 van het moederplan volgt dat de wijzigingsbevoegdheid alleen van toepassing is op gronden met de aanduiding "wetgevingzone - wijzigingsgebied". Door het opnemen van deze aanduiding op een afgebakend gebied op de verbeelding heeft de raad de wijzigingsbevoegdheid geografisch begrensd. Daarnaast volgt uit artikel 37.6 van het moederplan dat op gronden waarvoor de aanduiding is opgenomen, de bestemming alleen gewijzigd kan worden naar de bestemming "Wonen". Verder geldt als voorwaarde van de wijzigingsbevoegdheid dat één woning mag worden gebouwd en dat de regels voor de bestemming "Wonen" uit artikel 21 van het moederplan van toepassing zijn.
Onder deze omstandigheden en gelet op de te hanteren toetsingsmaatstaf ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid evident in strijd met artikel 3.6 van de Wro tot stand is gekomen.
In zoverre slaagt het betoog niet.
8.6. Over het betoog dat de haalbaarheid en planologische aanvaardbaarheid onvoldoende is onderzocht bij het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid, overweegt de Afdeling als volgt.
In de toelichting van het moederplan is vermeld dat de wijzigingsbevoegdheid alleen is opgenomen voor deze mogelijke nieuwbouwlocatie in Roderwolde. Daarbij volgt uit de toelichting dat hier de mogelijkheid is opgenomen voor de bouw van één nieuwe woning naast de haven op de voormalige locatie van de woning van de beurtschipper. Dit is ook in de planregels van het moederplan vastgelegd met daarbij de hiervoor onder 8.3. genoemde, verdere begrenzingen. Onder deze omstandigheden en gelet op de te hanteren toetsingsmaatstaf ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid evident in strijd met artikel 3:2 van de Awb tot stand is gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met beleid
9. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het wijzigingsplan in strijd is met de Noordenveldse kwaliteitsgids (hierna: de kwaliteitsgids), de landschapsvisie voor Roderwolde en de Omgevingsvisie Drenthe. Daartoe voeren zij aan dat beoogde bebouwing aan de overzijde van een eenzijdig bebouwingslint wordt gerealiseerd en dat dit in strijd is met de gidsprincipes die zijn opgenomen in de kwaliteitsgids en de landschapsvisie voor Roderwolde. Daarbij verwijzen zij naar het advies over het ontwerpwijzigingsplan van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 17 juni 2019.
Volgens [appellant A] en [appellant B] kan met alleen de stelling dat er in het verleden sprake was van bebouwing niet worden afgeweken van het beleid. Dat is volgens hen zo, omdat er al een langere tijd geen bebouwing meer is en de beoogde bebouwing ook niet is voorzien op de locatie waar voorheen de woning van de beurtschipper heeft gestaan.
[appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de locatie direct grenst aan het plangebied van het bestemmingsplan "Buitengebied" en dat dit bestemmingsplan zich verzet tegen de bouw van nieuwe burgerwoningen, om verstening van de natuur en het landschap tegen te gaan. Gelet op de korte afstand tot dit plangebied moet dit uitgangspunt volgens hen ook doorgezet worden voor de gronden van het hier voorliggende wijzigingsplan.
9.1. Het college erkent dat het eenzijdige bebouwingsbeeld van de Hoofdweg een gidsprincipe is uit de kwaliteitsgids. Maar op deze locatie is bebouwing niet gebiedsvreemd, omdat daar in het verleden ook al bebouwing heeft gestaan. Daarbij is de wijzigingsbevoegdheid al ruim voor de vaststelling van de kwaliteitsgids in het moederplan opgenomen. Daarom hoefde volgens het college dit beleid niet in de weg te staan aan vaststelling van het wijzigingsplan.
Het college stelt zich verder op het standpunt dat [appellant A] en [appellant B] niet hebben onderbouwd waarom er sprake is van strijd met de landschapsvisie voor Roderwolde en de Omgevingsvisie Drenthe. Voor wat betreft de Omgevingsvisie voegt het college hier aan toe dat het college van gedeputeerde staten heeft aangegeven geen bezwaren te hebben tegen het wijzigingsplan op, onder meer, het gebied van cultuurhistorie.
9.2. Partijen zijn het erover eens dat het wijzigingsplan niet in overeenstemming is met het gidsprincipe uit de kwaliteitsgids inhoudende dat de Hoofdweg een eenzijdig bebouwingsbeeld kent. Op de zitting is vast komen te staan dat waar "Hoofdweg" staat ook de Hoofdstraat is bedoeld. Partijen zijn echter verdeeld over de vraag of er afgeweken had mogen worden van dit gidsprincipe.
9.3. In de kwaliteitsgids staat het volgende opgenomen:
"Waar mogelijk bieden de gidsprincipes op voorhand zo veel mogelijk duidelijkheid. Wel is er bewust voor gekozen de gidsprincipes open en kwalitatief te formuleren, zodat er ruimte is voor afweging, eventuele gemotiveerde afwijking en dus verschillende mogelijke goede uitkomsten."
9.4. Uit de kwaliteitsgids volgt dus dat het eenzijdige bebouwingsbeeld van de Hoofdstraat een gidsprincipe is, maar dat het mogelijk is om gemotiveerd van dit gidsprincipe af te wijken. In de plantoelichting is toegelicht dat de afwijking wordt toegestaan, omdat het wijzigingsplan slechts één woning mogelijk maakt. Daarbij heeft het college toegelicht dat de wijzigingsbevoegdheid verder niet van toepassing is aan de zuidzijde van de Hoofdstraat. Daardoor is de inbreuk op het gidsprincipe beperkt tot deze ene woning. Het college heeft verder toegelicht dat er in het verleden al bebouwing voor bewoning en, daarna, een transportbedrijf heeft gestaan. Bebouwing aan de zuidkant op deze locatie is derhalve niet gebiedsvreemd.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met deze motivering bij de vaststelling van het wijzigingsplan redelijkerwijs kunnen afwijken van het gidsprincipe in de kwaliteitsgids dat de Hoofstraat een eenzijdig bebouwingsbeeld kent. In wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond om het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan te vernietigen.
9.5. De Afdeling overweegt verder dat [appellant A] en [appellant B] niet hebben onderbouwd waarom het wijzigingsplan in strijd is met de Omgevingsvisie Drenthe. Verder hebben [appellant A] en [appellant B] na vragen op de zitting niet duidelijk gemaakt op welk beleidsstuk zij doelen met de landschapsvisie voor Roderwolde.
Voor zover [appellant A] en [appellant B] betogen dat het wijzigingsplan getoetst had moeten worden aan het bestemmingsplan "Buitengebied", overweegt de Afdeling dat dit bestemmingsplan geen toetsingskader is. Dat is alleen al zo, omdat de gronden van het plangebied van het wijzigingsplan niet liggen binnen dit bestemmingsplan.
Het betoog slaagt niet.
Behoefte
10. [appellant A] en [appellant B] betogen dat onvoldoende is gemotiveerd dat er behoefte is aan de woning. In de zienswijzenota is toegegeven dat de toelichting van het plan op dit punt tekort schoot, maar dat dit hersteld is in paragraaf 3.2.1 van de toelichting. Maar [appellant A] en [appellant B] lezen dit daar niet in terug. Daarnaast is de behoefte niet onderbouwd met objectief verifieerbare onderzoeksgegevens. Ook als gekeken wordt naar de persoon voor wie gebouwd wordt, betogen [appellant A] en [appellant B] dat deze geen behoefte heeft aan een nieuwe woning. Deze persoon heeft namelijk al de beschikking over een woning die in het recente verleden is gekocht en er zijn geen veranderde omstandigheden in zijn privésfeer, waardoor hij op korte termijn behoefte heeft aan een nieuwe woning.
10.1. Het college stelt zich op het standpunt dat in paragraaf 3.1.2 van de plantoelichting voldoende is onderbouwd waarom in objectieve zin sprake is van de behoefte aan een woning op deze locatie.
In paragraaf 3.1.2 van de plantoelichting is toegelicht dat aansluiting gevonden kan worden in het "Woningmarktonderzoek 2020-2030 gemeente Noordenveld". Daarin is aangegeven dat in de nabijheid van de stad Groningen grote behoefte is aan ‘landelijk wonen’ in brede zin. Het toevoegen van een woning aan de Hoofdstraat in Roderwolde is de toevoeging van zo’n landelijk gelegen woning in de nabijheid van de stad Groningen. Daarom kan worden gesteld dat er behoefte is aan het toevoegen van een vrijstaande woning aan de dorpsrand van Roderwolde.
10.2. De Afdeling ziet in wat [appellant A] en [appellant B] aanvoeren geen grond voor het oordeel dat het college de behoefte aan de woning onvoldoende heeft gemotiveerd. Het college heeft in paragraaf 3.1.2 van de plantoelichting, onder verwijzing naar het "Woningmarktonderzoek 2020-2030 gemeente Noordenveld", toegelicht dat er in algemene zin behoefte bestaat aan een woning op deze locatie. De stelling dat de eigenaar van de gronden zelf geen behoefte heeft aan een woning, doet daar niet aan af.
Het betoog slaagt niet.
Economische uitvoerbaarheid
11. [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de schade voor omwonenden als gevolg van het wijzigingsplan ten onrechte niet is onderzocht en onvoldoende is gemotiveerd dat het wijzigingsplan economisch uitvoerbaar is.
11.1. Het college heeft toegelicht dat er met [partij] een planschadeovereenkomst is opgesteld. Het college erkent dat er geen planschaderisicoanalyse is uitgevoerd, maar stelt dat uit niets blijkt dat de eventuele planschade zo hoog zal zijn dat de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan niet is verzekerd.
11.2. Wat de eventueel nadelige invloed van het wijzigingsplan op de waarde van de woningen van omwonenden betreft, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor de verwachting dat die waardevermindering zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Voor eventuele tegemoetkoming in planschade bestaat een aparte procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden.
Het betoog slaagt niet.
Oneigenlijke gronden voor vaststelling
12. [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat aan het wijzigingsplan geen ruimtelijke, maar financiële belangen ten grondslag liggen. Daartoe voeren zij aan dat het plan het gevolg is van een overeenkomst uit 2000 die tussen de gemeente en transportbedrijf [partij] is gesloten. In die overeenkomst is afgesproken dat de bedrijfsbestemming op het perceel Hoofstraat 27 verwijderd zou worden en dat de schade gecompenseerd zou worden door een woonbestemming aan het perceel toe te kennen. Als de woonbestemming niet gerealiseerd zou worden, dan zou [partij] een bedrag van (destijds) fl. 185.000,00 ontvangen. Het wijzigingsplan is daardoor vastgesteld vanwege overwegend financiële motieven, waardoor er geen zuivere afweging in het ruimtelijke spoor heeft plaatsgevonden, zo voeren [appellant A] en [appellant B] aan.
[appellant A] en [appellant B] betogen daarbij dat het ontbreken van deze ruimtelijke afweging ook volgt uit de zienswijzenota. Daarin heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het moederplan in deze procedure niet meer voorligt en dat alleen het wijzigingsplan kan worden beoordeeld. In plaats daarvan had het college ook moeten bezien of wijziging van de oorspronkelijke bestemming nog gerechtvaardigd is gelet op de betrokken belangen.
Daarnaast betogen [appellant A] en [appellant B] dat de financiële motieven voor het wijzigingsplan zijn weggevallen. In 2005 is namelijk sprake geweest van een grondruil tussen de eigenaar van de gronden van het plangebied en Staatsbosbeheer. Daarin is de grond die gelegen is onder de naast het plangebied gelegen haven door de eigenaar overgedragen in ruil voor een perceel grond van Staatsbosbeheer. Ook was er een plan dat de gemeente nog een gedeelte van een perceel toebedeeld zou krijgen en is de eigenaar financieel gecompenseerd. Daarom is er dus afdoende compensatie geweest en is de noodzaak voor compensatie door het (laten) bouwen van een woning niet langer nodig. Bovendien is door de grondruil het terugbouwen van de woning op de oorspronkelijke locatie niet meer mogelijk, zo betogen [appellant A] en [appellant B].
12.1. Het college stelt zich allereerst op het standpunt dat er een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen in het moederplan om de bestemming te wijzigen in de bestemming "Wonen". Daarom is de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de woonbestemming in principe een gegeven.
Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat wel rekening is gehouden met ruimtelijke belangen, zoals de belangen van omwonenden bij de vaststelling van het wijzigingsplan. Dit volgt volgens het college ook uit de zienswijzenota en de plantoelichting. Volgens het college heeft de manier van handelen van de gemeente er juist voor gezorgd dat een bestaand bedrijf op deze locatie werd wegbestemd en vervangen door één woning. Die woning is qua aspecten als verkeershinder, geluidsoverlast en uitstraling juist minder belastend dan het voorheen aanwezige bedrijf. Ook is bij de vaststelling van het wijzigingsplan aandacht besteed aan de gevolgen voor de natuur en het landschap.
Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat het niet verboden is om het bestaan van een overeenkomst mee te nemen in de afweging om een wijzigingsplan vast te stellen. Maar het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid is een ruimtelijke afweging geweest, waarbij het financiële aspect niet de doorslag heeft gegeven.
Het college wijst er verder op dat de overeenkomst uit 2005 is afgesloten voor het terugbrengen van de haven. Het college erkent dat door de omvang van de haven de woning niet terug kon komen op de exacte oorspronkelijk locatie. Maar er is nog steeds een relatie met de positie van de oorspronkelijke bebouwing. Daarom was dit voor het college geen reden om van de vaststelling van het wijzigingsplan af te zien. Daarbij stelt het college dat de verschuiving van de locatie van de woning niet tot nauwelijks leidt tot een ander woon- en leefklimaat van omwonenden.
12.2. Bij de vaststelling van een wijzigingsplan moet het college onderzoeken of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is. Bij die besluitvorming kunnen en mogen naast ruimtelijke belangen ook politieke en bestuurlijke inzichten een rol spelen. Vergelijk bijvoorbeeld overweging 6.3. van de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4234. Het is dus niet zo dat financiële overwegingen in het geheel niet in de afweging mochten worden betrokken.
Het wijzigingsplan gaat vergezeld van een toelichting met verschillende bijlagen. Onderdeel van die bijlagen zijn verschillende onderzoeken en de zienswijzenota. Uit die stukken volgt dat de raad een ruimtelijke afweging heeft gemaakt over de toelaatbaarheid van woningbouw in het plangebied. Hierbij is aandacht besteed aan bijvoorbeeld de behoefte aan woningbouw en verschillende ruimtelijke aspecten. Daarin is betrokken dat de wijzigingsbevoegdheid slechts voorziet in de bouw van één woning op een locatie waar voorheen bebouwing aanwezig is geweest. Daarmee is de Afdeling niet gebleken dat de raad het wijzigingsplan uitsluitend heeft vastgesteld vanwege financiële motieven.
Het betoog slaagt niet.
Ontbreken beeldkwaliteitsplan en erfinrichtingsplan
13. [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat er ten onrechte geen beeldkwaliteitsplan en erfinrichtingsplan aan de planregels van het wijzigingsplan zijn gekoppeld. Zij voeren aan dat in de plantoelichting staat dat sprake moet zijn van een kwalitatief hoogwaardig plan en een goede inrichting, maar dit niet is gewaarborgd in de planregels. Zo schrijft het wijzigingsplan niet voor aan welke eisen voldaan moet worden om een kwalitatief hoogwaardig plan met een goede inrichting te realiseren. Daarnaast voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat er weliswaar een erfinrichtingsplan is opgesteld, maar de uitvoering hiervan niet in de planregels is gewaarborgd door middel van bijvoorbeeld een voorwaardelijke verplichting.
13.1. Het college verwijst voor de bescherming van de beeldkwaliteit naar de welstandscriteria die zijn opgenomen in de gids Omgevingskwaliteit. Daarin behoort Roderwolde tot het gebied weg-/ontginningsdorpen met de hoogste categorie aan vereisten voor een bouwplan, te weten categorie 3. Daarom zijn de beeldkwaliteitsaspecten geborgd en komen deze volgens het college aan bod bij de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning.
13.2. In de toelichting van het wijzigingsplan staat het volgende:
"Vooraf is goed nagedacht over de keuze voor de locatie van de te bouwen woning. Het belangrijkste ambtelijk ruimtelijk-stedenbouwkundige uitgangspunt bij het willen voeren van de genoemde wijzigingsbevoegdheid bevoegdheid is de situering van maximaal één vrijstaande woning zo veel als mogelijk is op of nabij de locatie van de voormalige beurtschipperswoning naast de haven. Door hier nu weer een woning terug te bouwen wordt de relatie tussen de haven en een aanwezige woning daarbij weer teruggebracht. Wel dient er sprake te zijn van een kwalitatief hoogwaardig plan waarbij de bouw van de woning met het bijgebouw en de inrichting van het plangebied niet ten koste mogen gaan van de bestaande landschappelijke waarden. In de afgelopen jaren is het haventje qua inrichting weer grotendeels in oude staat teruggebracht. (…)"
13.3. In de Wro of in een ander wettelijk voorschrift staat geen bepaling die het college verplicht tot het vaststellen van een beeldkwaliteitsplan. Vergelijk hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 20 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3558.
Door het college is op de zitting toegelicht dat het voor de beeldkwaliteit met name waarde hecht aan de relatie van de woning met de haven. Deze relatie is verzekerd door de positie van het bouwvlak en artikel 6.2.2 van de planregels, op grond waarvan het hoofdgebouw in het bouwvlak moet worden gebouwd. Daarnaast heeft het college toegelicht dat de beeldkwaliteit verder beschermd wordt door de welstandseisen die zijn opgenomen in de gids Omgevingskwaliteit. Deze gids Omgevingskwaliteit schrijft voor een bouwplan in Roderwolde de hoogste categorie aan vereisten voor. Dit betekent dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van de woning aan die vereisten moet worden getoetst. Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college redelijkerwijs heeft kunnen afzien van het opnemen van een beeldkwaliteitsplan.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
13.4. Voor wat betreft het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat er ten onrechte geen erfinrichtingsplan aan de planregels van het wijzigingsplan is gekoppeld, overweegt de Afdeling als volgt.
In de toelichting van het wijzigingsplan staat dat met name de situering van de woning op of nabij de locatie van de voormalige beurtschipperswoning naast de haven ruimtelijk het belangrijkste uitgangspunt is van het wijzigingsplan. Op de zitting heeft het college verder toegelicht dat daarom specifiek aandacht is besteed aan de positie van het bouwvlak, zodat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de locatie van de woning die destijds bij de haven aanwezig is geweest. Voor het overige heeft het college voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het wijzigingsplan de erfinrichting niet zo belangrijk gevonden dat daarvoor een erfinrichtingsplan opgenomen moest worden.
De Afdeling acht dit niet onaanvaardbaar, ook gelet op de beleidsruimte die het college heeft bij het vaststellen van het wijzigingsplan. In wat [appellant A] en [appellant B] aanvoeren, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college een erfinrichtingsplan op had moeten nemen in de planregels van het wijzigingsplan.
Het betoog slaagt niet.
Verouderde onderzoeken
14. [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de gevolgen voor ecologie, archeologie en de bodem onvoldoende in kaart zijn gebracht. Zij voeren aan dat de onderzoeken voor deze onderwerpen verouderd zijn. Daarnaast bestaat het ecologische onderzoek uit slechts één veldbezoek en behelst het archeologische onderzoek alleen een bureaustudie. Daarom is er sprake van onzorgvuldig onderzoek. Dit betekent dat deze onderzoeken niet aan het wijzigingsplan ten grondslag gelegd hadden mogen worden en dat er niet aan de voorwaarden uit artikel 37.6 van het moederplan is voldaan.
14.1. Het college stelt zich eerst op het standpunt dat, voor zover deze grond zich richt op de onderzoeken op het gebied van archeologie en bodem, het relativiteitsvereiste hier in de weg staat aan een vernietiging van het wijzigingsplan.
Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat de onderzoeken wel aan het wijzigingsplan ten grondslag mochten worden gelegd. Artikel 3.1.1a van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) staat namelijk toe dat onderzoeken die meer dan twee jaar oud zijn, gebruikt worden, mits deze nog voldoende representatief zijn. Volgens het college zijn de onderzoeken nog voldoende representatief.
Voor wat betreft het archeologische onderzoek stelt het college dat er na het opstellen van het onderzoek naar de archeologische waarden geen nieuwe archeologische waarden in de grond bij zijn gekomen. Daarom zal een nieuw onderzoek niet tot andere resultaten leiden. Voor de overige onderzoeken hebben [appellant A] en [appellant B] volgens het college onvoldoende feiten en omstandigheden naar voren gebracht waaruit zou blijken dat de onderzoeken niet meer representatief zijn.
14.2. De Afdeling zal hieronder eerst ingaan op de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een inhoudelijke behandeling van de beroepsgrond voor zover deze de onderzoeken op het gebied van archeologie en bodem betreft.
14.3. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt
14.4. Voor de inroepbaarheid van de schending van de procedurele normen, zoals de normen in artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend (zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 8.1 en 8.2).
14.5. De Afdeling stelt vast dat [appellant A] en [appellant B] zich er allereerst op beroepen dat het wijzigingsplan is vastgesteld in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Dit zijn formele beginselen van behoorlijk bestuur die hier worden ingeroepen ten behoeve van normen die strekken tot de bescherming van de archeologie en de kwaliteit van de bodem. Het bovenstaande betekent dat de Afdeling moet beoordelen of de normen die gericht zijn op de bescherming van de bodem en de archeologische waarden strekken tot de bescherming van de belangen van [appellant A] en [appellant B].
Het behouden van archeologische waarden is een algemeen belang en geen persoonlijk belang. Een natuurlijk persoon kan in beginsel niet opkomen voor een algemeen belang. Alleen het feit dat [appellant A] en [appellant B] eigenaar zijn van een perceel in de nabijheid van het plangebied, is onvoldoende om aan te nemen dat zij in rechte kunnen opkomen voor dit algemene belang. Dit volgt ook uit overwegingen 10.72 tot en met 10.75 van de hierboven genoemde overzichtsuitspraak. Daarom staat het relativiteitsvereiste in de weg aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond op dit punt.
De Afdeling ziet verder niet in hoe het beschermen van de bodem in het plangebied strekt tot de bescherming van de belangen van [appellant A] en [appellant B]. De woningen van [appellant A] en [appellant B] staan aan de andere kant van de Hoofdstraat. Daardoor is het niet aannemelijk dat het toestaan van een woning in het plangebied gevolgen heeft voor de bodem ter plaatse van de woningen van [appellant A] en [appellant B]. Daarom staat het relativiteitsvereiste ook in de weg aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond op dit punt.
De Afdeling zal daarom hieronder alleen ingaan op de beroepsgrond voor zover deze gaat over het rapport "Ecologisch Onderzoek Hoofstraat 27 Roderwolde", van Ecomilieu van 13 januari 2017 (hierna: het ecologisch onderzoek).
14.6. Artikel 1.1.1 van het Bro luidt:
"[…].
3. In hoofdstuk 3 van dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt onder een bestemmingsplan mede begrepen een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet alsmede een rijksbestemmingsplan als bedoeld in artikel 10.3 van de wet."
Artikel 3.1.1a luidt:
"Bij de vaststelling van een bestemmingsplan kan in ieder geval gebruik worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar."
14.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 20 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3560, staat artikel 3.1.1a van het Bro er niet aan in de weg dat onderzoeksgegevens die ouder zijn dan twee jaar aan het besluit tot vaststelling van een plan ten grondslag worden gelegd als deze gegevens niet zijn verouderd.
In wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen reden waarom het college bij het vaststellen van het wijzigingsplan geen gebruik had mogen maken van het ecologisch onderzoek.
De Afdeling stelt daarbij voorop dat het college het plan niet mag vaststellen als en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het geldende soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De vragen of voor de uitvoering van het wijzigingsplan een toestemming op grond van het wettelijk geldende soortenbeschermingsregime nodig is en zo ja, of deze toestemming kan worden verleend, komen in beginsel namelijk pas aan de orde in een procedure op grond van deze regelgeving.
[appellant A] en [appellant B] hebben alleen gesteld dat het rapport ouder is dan vijf jaar en dat er sindsdien nieuwe plant- en diersoorten in het plangebied aanwezig zijn. Met alleen deze stelling hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat er zich na de totstandkoming van het ecologisch onderzoek zulke ontwikkelingen in het plangebied hebben voorgedaan, dat het college dit onderzoek niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De Afdeling ziet daarin geen aanknopingspunt om te twijfelen aan het standpunt van het college dat het soortenbeschermingsregime niet aan de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplanplan in de weg staat.
Het betoog slaagt niet.
Ten onrechte niet beperken bouwmogelijkheden
15. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden in het wijzigingsplan verder beperkt hadden moeten worden. Volgens hen zouden aan huis verbonden beroepen en bedrijven, bed and breakfast en een kinderdagverblijf ter plaatse niet mogelijk gemaakt moeten worden. Daarnaast moeten er een maximale bebouwingsoppervlakte van 50% tot een maximum van 150 m2, een maximale bouwhoogte van 4 m, een maximale hellingshoek van 30 graden en maximaal 60 m2 voor aan- en uitbouwen en bijgebouwen, gelden. Volgens hen heeft het college ten onrechte niet in deze beperkingen voorzien.
15.1. Het college wijst erop dat voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheid vereist is dat de bouwregels van artikel 21 uit het moederplan worden opgenomen. Daarom kan het college deze bepalingen niet wijzigen.
15.2. Artikel 37.6 van het moederplan luidt:
"Burgemeester en wethouders kunnen de bestemming ter plaatse van de aanduiding ‘wetgevingzone - wijzigingsgebied’ wijzigen in de bestemming Wonen waarbij de onderstaande voorwaarden gelden:
[…];
8. na wijziging zijn de regels van artikel 21 Wonen van toepassing."
15.3. In artikel 37.6 van het moederplan is bepaald dat de wijzigingsbevoegdheid slechts toegepast kan worden, als is voldaan aan de voorwaarden die daarin zijn opgenomen, waaronder de voorwaarde dat na wijziging de regels van artikel 21 Wonen van toepassing zijn. De regels die zijn opgenomen in artikel 6 van het wijzigingsplan zijn daarmee in overeenstemming. De Afdeling oordeelt dan ook dat de wijzigingsbevoegdheid geen ruimte aan het college laat om van deze regels af te wijken en de bouw- en gebruiksmogelijkheden verder te beperken.
De Afdeling benadrukt echter dat het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid een bevoegdheid en geen verplichting is. Het college zal daarom bij het toepassen van de bevoegdheid na moeten gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is. Zie ook het toetsingskader onder 5. hierboven.
15.4. In de toelichting van het wijzigingsplan is aangegeven dat in aanmerking is genomen dat de bebouwingsmogelijkheden ruimtelijk verantwoord zijn. In het verweerschrift heeft het college toegelicht dat de bouwmogelijkheden voldoende beperkt zijn gelet op de regels die zijn overgenomen van de bestemming "Wonen" uit het moederplan. Daarbij heeft het college op de zitting toegelicht dat voor wat betreft de bouwmogelijkheden met name aandacht is besteed aan de positie van de woning gelet op de relatie met de vroegere beurtschipperswoning.
Voor wat betreft de gebruiksmogelijkheden heeft het college toegelicht dat dezelfde vormen van gebruik ook zijn toegestaan bij omliggende woningen. Voor die woningen gold namelijk op het moment van het vaststellen van het wijzigingsplan nog altijd het moederplan, waarbij de bestemming "Wonen" was opgenomen.
15.5. De Afdeling stelt vast dat zowel voor de gebruiks- als de bouwmogelijkheden uit artikel 21 van het moederplan zijn opgenomen in het wijzigingsplan. Daarmee gelden zowel voor het bouwen als voor het gebruik dezelfde regels als voor de omliggende woningen. In de omstandigheid dat de bestaande woningen in de omgeving kleiner zijn dan de maximale mogelijkheden die het wijzigingsplan biedt, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat deze afwijkingen zo groot zijn dat het college hierin redelijkerwijs aanleiding moest zien om het wijzigingsplan niet vast te stellen.
Het college heeft dan ook in de voorwaarde dat in het wijzigingsplan de regels van dit artikel 21 van het moederplan overgenomen moesten worden, terecht geen reden gezien om het wijzigingsplan niet vast te stellen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
16. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
17. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
w.g. Jurgens
voorzitter
w.g. Van der Heijden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2024
884-1080